5. Videreutvikling av rammeverket for forvaltningen
Stortinget har i lov om Statens pensjonsfond gitt Finansdepartementet ansvaret for forvaltningen av fondet. Samtidig forutsetter loven at den operasjonelle forvaltningen skal ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet, jf. lovens § 2. Departementet har fastsatt bestemmelser for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning av henholdsvis SPU og SPN i egne mandater. Mandatene beskriver de overordnede investeringsrammene i form av referanseindekser og rammer for forvaltningen, og de inneholder bestemmelser om risikostyring, rapportering og ansvarlig investeringspraksis. Mandatene er rammepregede og prinsippbaserte, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet fastsetter mer detaljerte interne regler.
Lov om Statens pensjonsfond og mandatene fastsatt av departementet definerer det overordnede rammeverket for forvaltningen av de to delene av Statens pensjonsfond. Rammeverket er tilgjengelig på departementets internettside (www.regjeringen.no/spf), mens utfyllende regler fastsatt av hovedstyret i Norges Bank er tilgjengelig på bankens internettside (www.nbim.no). Utfyllende regler fastsatt av styret i Folketrygdfondet vil bli offentliggjort på deres internettside (www.ftf.no) i tråd med overgangsbestemmelsene i det nye mandatet for SPN.
Styringsmodellen for Statens pensjonsfond er basert på en klar ansvars- og rolledeling mellom eier og forvalter. Modellen tar utgangspunkt i at den formelle organiseringen av forvaltningen og beslutninger som er med å fastlegge det samlede risikonivået i fondet, er forankret i Stortinget. Den viktigste forankringen skjer gjennom behandlingen av den årlige meldingen om Statens pensjonsfond, der Stortinget gis anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen av fondet i en bredere sammenheng. På grunnlag av Stortingets behandling fastsetter departementet overordnede rammer og bestemmelser om forvaltningen. Disse fylles ut med mer detaljerte rammer og regler på de ulike beslutningsnivåene nedover i styringskjeden. Styringsmodellen innebærer at hoveddelen av risikoen i fondet i praksis er bestemt gjennom behandlingen i Stortinget, mens det er relativt liten grad av delegering til forvalter av beslutninger som påvirker det samlede risikonivået i fondet.
I fjorårets melding ble det gitt en bred redegjørelse for systemet for oppfølging av forvaltningen av Statens pensjonsfond, herunder ansvars- og rolledelingen mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet, jf. Meld. St. 10 (2009–2010) kapittel 4. Det framgikk av denne redegjørelsen at det stortingsoppnevnte representantskapet har et generelt ansvar for å føre tilsyn med Norges Banks virksomhet, herunder forvaltningen av SPU. Representantskapet velger bankens eksterne revisor som reviderer bankens finansielle rapportering og organiserer et eget sekretariat som utfører løpende tilsynsoppgaver. Som en del av arbeidet med å styrke tilsynsfunksjonen til representantskapet er det også innført et system med regelmessige, uavhengige gjennomganger av bankens forvaltning, såkalte attestasjonsoppdrag. Departementet har i den forbindelse etablert en dialog med representantskapet slik at det kan gis innspill til revisjons- og tilsynsprogrammene for å sikre at departementets oppfølgingsbehov overfor SPU blir ivaretatt, jf. Ot.prp. nr. 58 (2008–2009). Det er for øvrig lovfestet at representantskapet nå skal avgi en årlig uttalelse direkte til Stortinget om tilsynet med bankens drift, jf. Prop. 101 L (2009–2010).
Stortinget har tidligere uttalt at det deler departementets oppfatning om at Norges Bank må ha en viss grad av frihet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget, og at løpende detaljstyring fra departementet verken er mulig eller ønskelig, jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009) og Innst. 373 S (2009–2010). Videre har Stortinget nå presisert sitt syn på arbeidsdelingen mellom de ulike organene som fører tilsyn med forvaltningen av Statens pensjonsfond, jf. Innst. 138 S (2010–2011):
«Komiteen legger til grunn den arbeidsdelingen som følger av bestemmelsene i pensjonsfondsloven og sentralbankloven, samt Stortingets behandling av fjorårets melding om pensjonsfondet. Det innebærer at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet forvalter fondet i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak, mens representantskapet, basert på arbeidet til ekstern revisor, skal påse at Norges Banks forvaltning skjer innenfor de retningslinjer departementet har trukket opp. Bankens internrevisjon påser at interne retningslinjer gitt av hovedstyret innenfor bankens mandat følges opp.»
og Innst. 246 S (2010–2011):
«(…) Komiteen viser til at Norges Banks representantskap har oppnevnt ekstern revisor for å ivareta revisjonen av bankens anliggender.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Venstre, mener det ikke er nødvendig at Riksrevisjonen utover dette foretar en kontroll av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland.»
Departementet legger etter dette til grunn at det nå er bred politisk enighet om ansvars- og rolledelingen når det gjelder oppfølgingen av forvaltningen av SPU, herunder ansvars- og rolledelingen mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond i tråd med ledende praksis internasjonalt. Det er samtidig krevende å sikre at rammeverket utvikler seg i takt med investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen samt internasjonal utvikling innen rammeverk og tilsynsmetodikk for store kapitalforvaltere. I Meld. St. 10 (2009–2010) ble det gjort rede for en rekke tiltak som er gjennomført for å styrke kontrollen og tilsynet med forvaltningen av fondet, som et bredt flertall på Stortinget har sluttet seg til. Sentrale tiltak som nylig er gjennomført er styrking av tilsynsfunksjonen til Norges Banks representantskap, innføring av ny revisjonsordning for Norges Bank, fastsettelse av ny forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank, fastsettelse av ny forskrift om årsregnskap m.m. for Norges Bank og fastsettelse av nye mandater for forvaltningen av SPU og SPN. Departementet mener derfor det er viktig at tiltakene som nå er iverksatt får tid til å virke, før en eventuelt foretar store endringer i rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond.
I fjorårets melding om forvaltningen av Statens pensjonsfond ble det varslet at en ville vurdere om Finanskriseutvalgets resultater og vurderinger bør få betydning for forvaltningen av fondet. Finanskriseutvalget la fram sin utredning 25. januar 2011 som NOU 2011:1 Bedre rustet mot finanskriser. Utvalget kommer ikke med konkrete anbefalinger når det gjelder rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond, men peker på at det i en makroøkonomisk sammenheng er viktig at SPU inneholder en tilstrekkelig mengde likvide aktiva, jf. utredningens kapittel 12. Det pekes også på ulike forhold som kan være relevante for forvaltningen av fondet, og det trekkes lærdommer fra finanskrisen, jf. boks 5.1. Departementet vil ta med seg utvalgets vurderinger og synspunkter i det videre arbeidet med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det vises i meldingen for nærmere redegjørelse for nye regler for SPU og SPN.
Komiteen tar redegjørelsen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre viser til Stortingets tidligere behandling av bl.a. Dokument nr. 8:69 (2008–2009) og Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) hvor det framgår at disse medlemmer var i mot at revisjon av Norges Bank – og dermed forvaltningen av Statens Pensjonsfond Utland – ble underlagt en ekstern revisor.
Disse medlemmer mente den gang at det ville både være bedre og mer naturlig at dette var et oppdrag som burde utføres av Riksrevisjonen. Disse medlemmer viser i så måte til brev fra Riksrevisjonen til Stortinget datert 15. mai 2009 hvor det framgår at Riksrevisjonen mener at Stortinget bør velge Riksrevisjonen som ekstern revisor for Norges Bank. Riksrevisjonen argumenterer også med at en slik løsning vil utfylle og forsterke Riksrevisjonens tilsynsansvar av Norges Bank og bidra til økt mulighet for Stortinget til å kontrollere at bankens virksomhet utøves i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Disse medlemmer mener fortsatt at en slik løsning samlet gir det beste grunnlag for demokratisk kontroll med bankens disposisjoner og bidrar til en ryddigere arbeidsfordeling mellom de organer som skal føre tilsyn og kontroll med Norges Bank, men tar til etterretning at stortingsflertallet er av en annen oppfatning. Disse medlemmer tar derfor ingen omkamp i denne omgang, men viser til Innst. 246 S (2010–2011) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2009 som ble behandlet i Stortinget 21. mars i år, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre påpeker det faktum at Riksrevisjonen etter lov om Riksrevisjonen § 9 har revisjonsansvaret for alle statlige fond uavhengig av om fondene har egne eksterne revisorer. Riksrevisjonens kontroll med fondene går lengre og omfatter blant annet eierdepartementets forvaltning, styring, kontroll og oppfølgning av fondet. Disse medlemmer finner grunn til å presisere at det faktum at stortingsflertallet har valgt at revisjon av Norges Bank skal utføres av ekstern revisor ikke endrer de lovpålagte oppgavene til Riksrevisjonen.