1. Innledning
Meldingen omhandler resultater og vurderinger knyttet til forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010. Samtidig legges det fram vurderinger av investeringsstrategien for fondet framover og det gjøres rede for arbeidet med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen.
Fondet hadde et godt resultat i 2010. Avkastningen i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. Dette kommer i tillegg til svært gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene under finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden som fulgte. Det var også gode resultater i den aktive forvaltningen både i SPU og SPN.
Finanskrisen i 2008 ga et verdifall som var stort i historisk sammenheng, men gjeninnhentingen i ettertid har også vært uvanlig sterk og rask. Hvis en ser perioden 2008–2010 under ett, har fondet hatt en samlet avkastning tilsvarende mer enn 260 mrd. kroner. Dersom en hadde redusert risikoen i fondet i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen ikke vært like sterk. Det er fortsatt stor usikkerhet om den videre utviklingen i finansmarkedene, og vi må være forberedt på nye perioder med uro.
Erfaringene fra finanskrisen understreker behovet for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
I denne meldingen er det derfor lagt vekt på å gjøre rede for grunnlaget for fondets investeringsstrategi og å trekke opp perspektiver for videreutvikling av strategien framover. Utgangspunktet for arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig internasjonal kjøpekraft innenfor moderat risiko.
Pensjonsfondet forvaltes på vegne av den norske befolkningen. Etiske fellesverdier må danne grunnlaget for en ansvarlig forvaltning av fondet. Det er en grunnleggende forpliktelse å skape langsiktig god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. God finansiell avkastning over tid er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, og av at finansmarkedene er velfungerende. I denne meldingen gjøres det rede for arbeidet med ansvarlig investeringspraksis, herunder uttrekksmekanismen, eierskapsutøvelse og arbeidet med miljørelaterte investeringer.
Investeringsstrategien må bygge på oppfatninger om hvordan markedene fondet investerer i fungerer og hvilke særtrekk fondet har som investor. I så måte er det klare forskjeller mellom de to delene av fondet; SPN er en relativt stor investor i et lite kapitalmarked, mens SPU relativt sett er en mindre investor i store, internasjonale markeder. I kapitlene 2 og 3 i meldingen er arbeidet med investeringsstrategien for henholdsvis SPU og SPN utdypet nærmere.
SPU ligger an til å vokse betydelig i årene som kommer. Fram mot 2020 legges det til grunn at fondet kan bli om lag dobbelt så stort som i dag. Samtidig er investeringsstrategien i gradvis endring. En portefølje av eiendomsinvesteringer er i ferd med å bli bygget opp. Med en ramme på 5 pst. av fondet kan denne porteføljen alene utgjøre anslagsvis 300 mrd. kroner ved slutten av dette tiåret.
Fondets sterke vekst og store størrelse vil i seg selv være et viktig utgangspunkt for videreutviklingen av forvaltningen. Størrelse kan være et fortrinn i mange sammenhenger. Blant annet gjør stordriftsfordeler i kapitalforvaltning at fondet kan holde et lavt kostnadsnivå sammenliknet med andre investorer. Det kan gi fondet lønnsomhet i investeringer som ikke er lønnsomme for andre. Disse kostnadsfortrinnene er særlig viktige for investeringer der forvaltningskostnadene generelt er høye, for eksempel i markedene for unoterte investeringer.
Samtidig vil det nettopp for denne typen investeringer være begrensninger på hvor mye SPU kan investere på en forsvarlig måte. Mange av disse markedene er for små til at fondet kan bygge opp investeringer i et omfang som er stort nok til å påvirke fondets samlede avkastning og risiko i særlig grad. Gevinstene ved å bygge opp flere nye investeringsområder – som hver for seg vil være relativt små – må derfor veies opp mot den kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer i form av økte krav til styringssystemer og oppfølging.
I kapittel 2.3 i meldingen er det en drøfting av om SPU bør investeres i unoterte aksjer og infrastruktur. Både sammenlikninger med andre fond og SPUs lange tidshorisont og størrelse gjør det naturlig å vurdere slike investeringer i fondet.
Unoterte investeringer er krevende og skiller seg på mange områder fra investeringer i noterte aksjer og obligasjoner. Samtidig er forvaltningskostnadene høye. Finansdepartementet og Norges Bank er nå i ferd med å opparbeide seg kompetanse fra investeringer i det største og mest utviklede unoterte markedet, markedet for fast eiendom. Ønsket om først å bygge erfaring fra ett unotert marked, kombinert med at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken avkastning man kan få fra slike investeringer når man tar hensyn til risikoen og kostnadene ved dem, gjør at det ikke er naturlig å åpne for slike investeringer nå. Men det er likevel naturlig å komme tilbake til dette spørsmålet senere, gitt de perspektivene for videreutvikling av strategien for SPU som trekkes opp i denne meldingen.
En annen side ved fondets størrelse er at det blir enda viktigere å kunne holde fast ved strategien over tid. Fondet er så stort at det er vanskelig å foreta betydelige endringer i investeringene på kort sikt. Strategien må derfor være robust i møte med skiftende markedsforhold.
Videre drøftes den geografiske fordelingen av SPUs investeringer. Fondet er i dag fordelt med faste vekter på tre regioner: Europa, Amerika/Afrika og Asia/Oseania. Mer enn halvparten av kapitalen i fondet er investert i Europa.
Ettersom vi tradisjonelt har kjøpt mest varer og tjenester fra Europa, har det vært naturlig å legge til grunn at vi beskytter kjøpekraften til fondet mot valutakurssvingninger ved også å investere betydelig i europeiske verdipapirmarkeder.
Gjennomgangen i kapittel 2.4 i meldingen tyder på at valutarisikoen i SPU er relativt liten og mindre enn tidligere antatt. Da synes det ikke lenger å være grunnlag for en så vidt sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet har i dag. Fondets investeringer i framvoksende økonomier har økt betydelig de siste årene. Verdens økonomiske tyngdepunkt flyttes gradvis, og ikke minst framvoksende økonomier vil framover trolig utgjøre en økende del av både verdens produksjon og verdipapirmarkeder. Over tid er det naturlig at dette også reflekteres i fondets investeringer.
Selv om SPU ligger an til å vokse betydelig de kommende årene, vil de løpende tilførslene til fondet etter hvert avta. Rundt 2020 ligger det an til at de årlige uttakene fra fondet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på statsbudsjettet vil bli større enn tilførselen av nye midler til fondet. Fondet vil fortsatt vokse fordi avkastningen på kapitalen ligger an til å være høyere enn netto uttak fra fondet. Risikoen for at det over korte tidsrom vil være nødvendig med netto uttak som er store som andel av fondets kapital, vil fortsatt være begrenset. Fondet vil fortsatt ha stor evne til å bære risiko. Men mindre tilførsler kan likevel gjøre investeringer med høy direkteavkastning i form av rentebetalinger, utbytte eller leieinntekter mer attraktive enn før.
Fondet er allerede en betydelig eier i verdens aksjemarked. I gjennomsnitt eier SPU rundt 1 pst. av alle børsnoterte aksjer i verden. I mange selskaper er eierskapet spredt på svært mange enkelteiere. Selv eierandeler rundt 1 pst. kan derfor gjøre at fondet er blant de største enkelteierne i mange selskaper. Framskrivinger av fondet fram mot 2020 gir grunn til å tro at fondets eierandeler vil øke ytterligere. Dette endrer imidlertid ikke fondets rolle som finansiell investor. Hvorvidt en investering er strategisk eller finansiell avhenger av hvilket mål en investor har for sine investeringer og hvordan investoren gjennom sine handlinger utnytter sin innflytelse. SPU er en finansiell eier med et klart siktemål om å oppnå en høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko.
Det kan ikke uten videre legges til grunn at ledelsen i selskapene fondet investerer i alltid vil ha interesser som sammenfaller med fondets interesser som eier. Det kan heller ikke uten videre legges til grunn at store eiere i enkeltselskaper vil opptre på en måte som ivaretar fondets interesser som minoritetseier. En aktiv eierskapsutøvelse er derfor en nødvendig del av arbeidet med å ivareta fondets økonomiske interesser. Forvaltningen kan ikke bygge på at dette viktige arbeidet blir tilstrekkelig ivaretatt av andre eiere.
Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet gradvis over flere år. Det er lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk og risikobærende evne. Gjennom beslutningene om aksjeandel og andre deler av strategien er risikoen i fondet i stor grad bestemt. Nå er det naturlig å se på om strategien kan videreutvikles for å gi et enda bedre bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko innenfor et risikonivå som fortsatt skal være moderat. I denne meldingen er det en særskilt gjennomgang av fondets investeringer i obligasjoner. Formålet med denne gjennomgangen har vært å identifisere relevante risikofaktorer for denne delen av fondets investeringer og å vurdere alternative måter å forvalte denne porteføljen på som bedre utnytter fondets særtrekk. Dette er utdypet i kapittel 2.5 i meldingen.
Analyser av ulike typer risiko er en sentral del av årets melding. Formålet med disse analysene er å forstå risikoen knyttet til ulike investeringer slik at vi bedre kan spre risikoen knyttet til investeringene og utnytte fondets særtrekk innenfor en langsiktig og trygg forvaltning.
Det valget som i størst grad bestemmer fondets samlede risiko over tid er valget av aksjeandel. Aksjeandelen er valgt på bakgrunn av at fondet har en risikobærende evne og vilje til å akseptere betydelige svingninger i fondets resultater fra år til år. Sammen med økningen av fondets aksjeandel har beslutningen om å investere i fast eiendom bidratt til at en mindre andel av porteføljen investeres i nominelle rentepapirer, som erfaringsmessig er sårbare overfor uventet høy inflasjon. Sammenliknet med andre fond har SPU likevel fortsatt en større andel av kapitalen investert i nominelle renteinvesteringer og en lavere andel investert i andre aktiva enn aksjer og obligasjoner.
Siktemålet med investeringene i SPU er å oppnå en høyest mulig internasjonal kjøpekraft for fondets kapital over tid, innenfor rammen av en moderat risiko. Det er ikke et mål for forvaltningen å unngå risiko. Tvert imot bidrar risikotaking til avkastning over tid. Statens pensjonsfond har stor evne til å tåle svingninger i fondets avkastning fra år til år. Investeringsstrategien sikter derfor ikke mot at verdisvingningene blir minst mulige på kort sikt. En strategi som utelukkende hadde dette som formål ville gitt vesentlig lavere forventet avkastning over tid.
En særskilt kategori risiko er såkalt operasjonell risiko. Dette er risiko som ikke er knyttet til markedsbevegelser, men til feil eller andre uønskede hendelser i selve gjennomføringen av forvaltningen. Slik risiko gir ikke betalt i form av høyere forventet avkastning, men det vil ofte være kostnader forbundet med å redusere den. Utgangspunktet for forvaltningen er at denne typen risiko skal være lav. I arbeidet med operasjonell risiko må likevel forventede kostnader ved uønskede hendelser veies opp mot kostnadene ved å unngå dem. Det er ikke et rimelig eller hensiktsmessig mål at uønskede hendelser skal unngås for enhver pris. Arbeidet med operasjonell risiko er nærmere omtalt i meldingens kapittel 4.2.
Omtalen ovenfor viser at risikoen i forvaltningen ikke kan oppsummeres i ett tall. Det gjelder både risikoen i den referanseindeksen departementet har fastsatt og risikoen i de avvikene fra denne indeksen Norges Bank og Folketrygdfondet foretar for å øke fondets avkastning (aktiv forvaltning).
Noen former for risiko er relativt enkle å observere, måle og styre. Risikoen i den aktive aksjeforvaltningen er et eksempel på det. Andre former for risiko er vanskeligere å observere under normale markedsforhold, men kan gi desto større utslag for eksempel under finansielle kriser. Enkelte risikotyper knyttet til obligasjonsmarkedet ga slike utslag under finanskrisen.
Med virkning fra 1. januar i år fastsatte departementet nye mandater for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning av SPU og SPN. En av lærdommene fra finanskrisen var viktigheten av å identifisere, styre og rapportere flere typer risiko. De nye mandatene inneholder blant annet bestemmelser om supplerende risikorammer for å ivareta dette hensynet. Mandatene gjennomgås i kapittel 5 i meldingen.
Utgangspunktet for investeringsvirksomhet er å vurdere risiko mot forventet avkastning. Man kan med utgangspunkt i finansteori og historiske erfaringer etablere sannsynlige sammenhenger mellom risiko og forventet avkastning. Men det finnes ikke en fasit på hva som er et «riktig» risikonivå for fondet. Beslutninger som har stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en samlet avveiing, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne av Statens pensjonsfond er det det norske folk, representert ved Stortinget.
Som grunnlag for en slik avveiing er det sentralt at risikoen i forvaltningen kommuniseres best mulig. Bare da kan risikoen i forvaltningen forankres på en måte som gjør at man kan holde fast ved strategien også i perioder med markedsuro. Analysene i denne meldingen, sammen med den løpende rapporteringen fra Norges Bank og Folketrygdfondet, er ment som et bidrag til en slik forankring. Det er videre lagt vekt på et bredt tilfang av uavhengige eksterne råd og vurderinger som bakgrunn for videreutvikling av forvaltningen. I de nye mandatene for forvaltningen av SPU og SPN er det tatt inn omfattende bestemmelser om offentlig rapportering, og nye regnskapsstandarder for Norges Bank (IFRS) innebærer også økt rapportering om ulike former for risiko.
Analysene av risiko og forventet avkastning danner utgangspunktet for investeringsstrategien for Statens pensjonsfond. Samtidig er det avgjørende at det er etablert en styringsstruktur for forvaltningen som gjør det mulig å gjennomføre strategien på en god måte.
Styringsstrukturen må på den ene siden sørge for at viktige beslutninger om risiko i forvaltningen er forankret hos fondets eiere, representert ved Stortinget. På den annen side må det være tilstrekkelig delegering av fullmakter til at løpende beslutninger i den operative forvaltningen tas nær markedene fondet investeres i. Denne avveiingen er søkt ivaretatt ved at beslutninger som har vesentlig betydning for risikonivået i fondet legges fram for Stortinget før de gjennomføres, samtidig som reguleringen av fondet i form av mandater fra departementet til henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet er mest mulig prinsippbasert og rammepreget.
Det er vesentlig at det er en klar rolle- og ansvarsdeling mellom alle styringsnivåer i forvaltningen, fra Stortinget helt ned til den enkelte forvalter. Bare da kan de enkelte nivåene i forvaltningen ansvarliggjøres. Det er også viktig med gode kontroll- og tilsynsorganer på alle nivåer, og at arbeidsdelingen mellom disse organene er klar. Stortinget har gjennom behandlingen av Dokument 1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) presisert arbeidsdelingen mellom de to stortingsoppnevnte tilsynsorganene som har roller i oppfølgingen av SPU, Riksrevisjonen og Norges Banks representantskap, jf. Innst. 138 S (2010–2011) og Innst. 246 S (2010–2011). Dette vil styrke rammeverket for forvaltningen ytterligere.
Over tid bør det være en vekselvirkning mellom styringssystemet og investeringsstrategien for fondet. Investeringsstrategien må ta hensyn til de institusjonelle særtrekk forvaltningen har. Behovet for forankring av viktige sider av forvaltningen i politiske organer betyr for eksempel at det er vanskelig å legge opp til investeringsstrategier som baserer seg på å ta hyppige og tidskritiske beslutninger med stor betydning for det samlede risikonivået i fondet. På den annen side må også styringssystemet kunne tilpasses nye investeringsformer som søker å utnytte særtrekk ved fondet, for å bedre bytteforholdet mellom avkastning og risiko. Et eksempel på det er de nye bestemmelsene om eiendomsinvesteringer i SPU. For slike investeringer gir det ikke mening å skille mellom aktiv og passiv forvaltning, og beslutningene om investeringer må i større grad delegeres til forvalteren.
Erfaringene med forvaltningen av Statens pensjonsfond har etter departementets syn så langt vært svært gode. Fondskonstruksjonen er en viktig del av rammeverket for den økonomiske politikken, og oppbyggingen av SPU har vært et vesentlig bidrag til en stabil økonomisk utvikling. Investeringsstrategien har vist seg å være robust gjennom perioder med betydelig uro i finansmarkedene.
Departementet er godt tilfreds med resultatene som er oppnådd i 2010, både for fondet som helhet og i den aktive forvaltningen. Styringssystemet er gradvis styrket. Revisjons- og tilsynsordningene er bygget ut. I år legger Representantskapet for Norges Bank for første gang fram en egen redegjørelse direkte til Stortinget om tilsynet med virksomheten i Norges Bank. Det vil ytterligere styrke Stortingets muligheter til å følge opp forvaltningen. Videre har departementet fastsatt nye mandater for forvaltningen med vekt på supplerende risikorammer og utvidet rapportering.
Fondet har en robust investeringsstrategi med bred oppslutning og et styrket rammeverk for forvaltningen. Dette gir et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan Statens pensjonsfond bør forvaltes noen år fram i tid. Analysene og vurderingene i denne meldingen og de eksterne rådene som presenteres er grunnlag for en slik vurdering.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen, lederen Torgeir Micaelsen, Dag Ole Teigen og Laila Thorsen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til at det 20. mai 2011 ble gjennomført åpen høring om den foreliggende melding, samt høring i samme sak med finansminister Sigbjørn Johnsen, sentralbanksjef Øystein Olsen, direktør for Norges Bank Investment Management (NBIM) Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet Erik Keiserud og direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva.
Komiteen viser til Meld. St. 15 (2010–2011) og tar rapporteringen om forvaltningen av Statens pensjonsfond til orientering. Komiteen er tilfreds med at Stortinget fra 2007 har fått en årlig melding om forvaltningen av fondet, og at Norges Bank i fjor fikk et nytt forvaltningsmandat. Dette nye regelverket som nå er forenklet og lettere tilgjengelig, vil bidra til større åpenhet omkring viktige rammer rundt forvaltningen. Komiteen setter pris på en slik utvikling og understreker viktigheten at Norges Bank og Finansdepartementet også i tiden fremover skal ha fokus på videreutvikling av ulike måter å informere om fondets disponeringer, slik at det størst mulig åpenhet rundt forvaltningen av Statens pensjonsfond.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er bred enighet om den overordnede langsiktige strategien og målsettingen for fondet. Erfaringene fra finanskrisen viser at det er viktig å holde fast ved fondets langsiktige investeringsstrategi, særlig i turbulente tider.
Flertallet påpeker at Statens pensjonsfond utland skal forvaltes slik at formuen skaper en langsiktig god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. Dette er avhengig av at man oppnår en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand samt av velfungerende, legitime og effektive markeder. Utvinningstempo, råvarepriser og den fortløpende bruken av statens inntekter fra olje- og gassektoren bestemmer tilførselen til fondet. Veksten i fondet avhenger av både årlig tilførsel og oppnådd avkastning i de finansielle markedene. Både prisutviklingen på olje og gass, som norske myndigheter i begrenset grad påvirker direkte, samt økt utvinningstempo, som er resultat av bevisste politisk valg over tid, påvirker statens årlige inntekter fra olje- og gassektoren på den norske sokkelen. Det skal bygges videre på gjeldende retningslinjer for å styrke fondet som en ansvarlig investor. Det siktes mot beste internasjonale praksis i alle deler av forvaltningen. Regjeringens opplegg for å styrke kontroll- og tilsynsapparat følges opp og fondet skal være i front for å utvikle beste praksis på området for ansvarlige investeringer.
Flertallet viser til at avkastningen i Statens pensjonsfond utland (SPU) var nesten 10 pst. og i Statens pensjonsfond Norge (SPN) drøyt 15 pst. i 2010. Dette kommer i tillegg til svært gode resultater i 2009 og innebærer at de store verdifallene under finanskrisen er mer enn oppveid av gevinstene i oppgangsperioden som fulgte. SPU passerte i oktober 2010 for første gang 3 000 mrd. kroner i markedsverdi.
Flertallet merker seg at det antas at gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen ikke ville vært like sterk dersom en hadde redusert risikoen i fondet i 2008 eller 2009. Fondets størrelse og langsiktige strategi gir en viktig fordel gjennom dets evne til å bære risiko.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg den raske opptrappingen av programmet for miljørelaterte investeringer fra 7,3 mrd. kroner til 25,7 mrd. kroner, med samme avkastningskrav som fondet for øvrig. Dette flertallet er glade for denne demonstrasjonen av et betydelig potensial for lønnsomme investeringer innenfor dette området.
Dette flertallet har forståelse for vanskelighetene med presis rapportering på miljøeffektene av disse investeringene. Åpen kommunikasjon om kriterier for investeringene innenfor programmet i tillegg til avkastning, vil være et bidrag til dette. Dette flertallet legger til grunn at det på et egnet tidspunkt gjøres en grundig vurdering av kriteriene som brukes i sammensetningen av de miljørelaterte investeringsmandatene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til rapporten fra Mercer om hvordan fond av Statens pensjonsfond utlands karakter bør møte klimautfordringene, samt til den kommende rapporten som vurderer Statens pensjonsfond utland spesielt. Flertallet ser fram til Regjeringens vurderinger av disse rapportenes anbefalinger i neste års melding om Statens pensjonsfond utland. Erfaringene fra programmet for miljørelaterte investeringer vil være nyttig i arbeidet med å implementere disse erfaringene.
Flertallet viser til at SPU ligger an til å vokse betydelig i årene som kommer. Samtidig vil de løpende tilførslene til fondet etter hvert avta. Etter 2020 ligger det an til at de årlige uttakene fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet vil bli større enn tilførselen av nye midler til fondet. Fondet vil imidlertid fortsette å vokse fordi avkastningen på kapitalen ligger an til å være høyere enn netto uttak fra fondet. Fram mot 2020 legger departementet til grunn at fondet kan bli om lag dobbelt så stort som i dag. Med en ramme på 5 pst. utgjør bare eiendomsinvesteringene om lag 300 mrd. av dette. Fondets vekst og størrelse gir et godt utgangspunkt for den videre utviklingen av fondet og investeringsstrategien. Samtidig gjør fondets størrelse at det er vanskelig å gjøre betydelige endringer i investeringene på kort sikt. En robust investeringsstrategi som står seg over tid er derfor viktig. Investeringsstrategien for fondet er utviklet over flere år, der man har lagt vekt på å utnytte fondets særtrekk og evne til å bære risiko. Det er en nær sammenheng mellom målet om god avkastning og fondets rolle som ansvarlig investor. Miljømessige og samfunnsmessige hensyn er derfor langt på vei en integrert del av investeringsstrategien, sammen med hensynet til god styring av selskapene fondet investerer i.
Flertallet viser til at det i meldingen står at det «er lagt vekt på å gjøre rede for grunnlaget for Statens pensjonsfonds investeringsstrategi og å trekke opp perspektiver for videreutvikling av strategien framover». Utgangspunktet for arbeidet med strategien vil fortsatt være å søke høyest mulig internasjonal kjøpekraft innenfor moderat risiko. Pensjonsfondet forvaltes på vegne av den norske befolkningen. Det er en grunnleggende forpliktelse å skape langsiktig god avkastning som framtidige generasjoner kan dra nytte av. Flertallet er enig i dette. Flertallet viser til at mange er opptatt av at fondets investeringer også skal bidra til bedre miljø, til utvikling i de framvoksende økonomiene, og til utvikling av næringsliv og framtidas arbeidsplasser. Flertallet vil i denne sammenheng vise til at dagens investeringsstrategi, med eierskap i mange ulike næringer internasjonalt, en aktiv eierskapsutøvelse, etiske retningslinjene og miljøprogrammet er en del av investeringsstrategien for fondet og således også bidrar til dette. Flertallet er opptatt av å synliggjøre at målsettingen for dagens investeringsstrategi om høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko er avhengig av en bærekraftig utvikling i de markeder det investeres i. Samtidig bidrar en gjennom forvaltningen av fondet og oppbygging av nye investeringsområder som f.eks. eiendom til utvikling av arbeidsplasser og kompetanse.
Flertallet er opptatt av at Etikkrådet i sitt arbeid bidrar til å identifisere bransjer eller områder hvor risiko for brudd på de etiske retningslinjene er størst, og dermed prioriterer ressursene slik at investeringer i selskaper som bryter de etiske retningslinjene fanges opp på et tidligst mulig tidspunkt.
Flertallet viser til at arbeidet knyttet til ansvarlig investeringspraksis i stor grad er i tråd med prinsippene som ligger til grunn for OECD Green Growth og UNEPs Green Economy, og at faktorer som ofte ikke er blitt sett på som direkte finansielt relevante, for eksempel miljømessige og samfunnsmessige faktorer, bør kunne vektlegges i forvaltningen fordi de kan påvirke verdiutviklingen i et langsiktig perspektiv.
Flertallet har merket seg at Norges Bank i brev til departementet av 6. juli 2010, i sammenheng med forslaget om økte investeringer i unoterte aktiva, peker på at departementet over tid bør gi økt rom for skjønnsutøvelse til Norges Bank. Flertallet har videre merket seg at Strategirådet peker på at en videreutvikling av investeringsstrategien med eksponering av flere risikofaktorer, og økte investeringer i unoterte markeder gir nye utfordringer for styringen av fondet. Rådet mener mer åpenhet og informasjon om fondets risiko vil være viktig, og en mer detaljert rapportering er å foretrekke framfor nye restriksjoner i mandatet til Norges Bank. Strategirådet peker videre på at gjeldende arbeidsdeling mellom departementet og Norges Bank er prisverdig klar, men at det oppstår et beslutningsvakuum dersom det blir behov for endringer i fondets sammensetning som følge av et ønske om å øke eller redusere risiko i spesielle situasjoner. Rådet mener dagens forvaltning ikke er tilpasset slike justeringer og foreslår opprettelsen av en rådgivende investeringskomité som løsning på dette.
Flertallet har merket seg at det i meldingen er pekt på at gevinstene ved å bygge opp flere nye investeringsområder – som hver for seg vil være relativt små – må veies opp mot den kostnaden økt kompleksitet i forvaltningen innebærer i form av økte krav til styringssystemer og oppfølging. Flertallet er av den oppfatning at forvaltningen av SPU er god, men at det er en til dels kompleks og omfattende styringsstruktur. Det er derfor viktig med en klar ansvars- og rolledeling både når det gjelder forholdet mellom eier og forvalter og forholdet mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med forvaltningen av fondet. Forvaltningen av fondet er bygd opp med et hierarki der Stortinget, Finansdepartementet, Norges Banks hovedstyre, NBIM og interne og eksterne forvaltere har ulike og klart definerte roller. Delegering av oppgaver og fullmakter går nedover i systemet, mens rapportering av risiko og resultater går oppover.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er enig med departementet i at det er en avveining mellom behovet for bred forankring av strategien for fondet og behovet for å delegere flere investeringsbeslutninger, men at dagens modell alt i alt har fungert godt. Bred oppslutning om investeringsstrategien er nødvendig for å sikre at strategien kan ligge fast også i perioder med store svingninger i markedene. En investeringskomité bestående av representanter fra Finansdepartementet, Norges Bank og andre fagfolk vil være enda et organ å forholde seg til for alle nivåene i hierarkiet. Dette flertallet er enig med departementet om ikke å utrede opprettelsen av en investeringskomité nærmere.
Dette flertallet viser til meldingens omtale av rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond og styringsmodellen for forvaltningen av fondet. Dette flertallet viser videre til at styringsmodellen er basert på en klar ansvars- og rolledeling mellom eier og forvalter, og at beslutninger som er med å bestemme det samlede risikonivået i fondet er forankret i Stortinget. Dette flertallet støtter dette, og viser til at behandlingen av meldingen om Statens pensjonsfond gir Stortinget anledning til å drøfte viktige sider ved forvaltningen av fondet i en bredere sammenheng.
Komiteen understreker betydningen av at dersom fellesskapets sparemidler skal komme både dagens og framtidige generasjoner til gode, er vi avhengig av en langsiktig og trygg forvaltning, samt bred oppslutning og stor grad av legitimitet rundt måten midlene i Statens pensjonsfond forvaltes på. Betryggende revisjon og tilsyn er en viktig del av dette. Komiteen viser til at Stortinget har oppnevnt et eget organ, Norges Banks representantskap, som fører tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Representantskapet velger bankens eksterne revisor som reviderer bankens regnskaper og organiserer et eget sekretariat som utfører løpende tilsynsoppgaver. Som en del av tilsynsfunksjonen til representantskapet er det også innført et system med regelmessige, uavhengige gjennomganger av forvaltningen ved hjelp av bankens revisor, såkalte attestasjonsoppdrag. Representantskapet skal avgi en årlig uttalelse direkte til Stortinget om tilsynet med bankens drift. Komiteen viser videre til at Folketrygdfondet revideres av en ekstern revisor utpekt av Finansdepartementet, og at det på tilsvarende måte som for Norges Bank er innført et system med regelmessige, uavhengige kontroller av om Folketrygdfondet overholder reglene om forvaltningen fastsatt av departementet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at det har vært reist spørsmål om forståelsen av Riksrevisjonens rolle knyttet til Statens pensjonsfond. Flertallet viser til at Stortinget senest i forbindelse med behandlingen av Dokument 1 (2010–2011) og Dokument 3:2 (2010–2011) fra Riksrevisjonen presiserte at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartementet forvalter fondet i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak, mens representantskapet, basert på arbeidet til ekstern revisor, skal påse at Norges Banks forvaltning skjer innenfor de retningslinjer departementet har trukket opp. Flertallet viser videre til at Stortinget tidligere, i forbindelse med vedtaket om innføring av ny revisjonsordning for Folketrygdfondet, presiserte at Riksrevisjonens oppgaver vil omfatte kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll) og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt (forvaltningsrevisjon). Flertallet understreker betydningen av at det er en klar ansvars- og rolledeling, også mellom de ulike organene som fører kontroll med Statens pensjonsfond. Flertallet viser til at Riksrevisjonen skal foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet og revisjon av posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet, samt føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, men at Riksrevisjonen utover dette ikke skal foreta en kontroll av Norges Bank og SPU og av Folketrygdfondet og SPN.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg Strategirådets og Norges Banks vurderinger om eventuelle økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i SPU. Dette flertallet viser til den omfattende vurderingen av aktiv forvaltning i SPU i fjorårets melding, der det fra departementets side ble strammet noe inn på omfanget av den aktive forvaltningen. Ved økte investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur i tillegg til eiendom, vil en større del av investeringene skje gjennom aktiv forvaltning – noe som isolert sett vil bidra til at risikoen og forvaltningskostnadene i fondet øker. Dette flertallet støtter departementets vurdering av at det ikke åpnes for ytterligere investeringer i unoterte aksjer og infrastruktur nå. Fondet bør nå få bygget opp erfaring med investeringer i det største og mest utviklede markedet for unoterte aksjer – markedet for fast eiendom – før det vurderes ytterligere investeringer i et slikt marked.
Komiteen viser til at SPU gjorde sin første unoterte eiendomsinvestering 13. januar 2011. Mandatet fastsetter at Norges Bank skal plassere inntil 5 pst. av SPUs kapital i en egen eiendomsportefølje, ved å redusere obligasjonsporteføljen tilsvarende. Det er forventet at det vil ta flere år å bygge opp en så stor portefølje, noe NBIM bekreftet under høringen, samtidig som man forventet økte investeringer de nærmeste år. Komiteen mener det er viktig å bruke den tiden som er nødvendig for å sikre en forsvarlig innfasing av investeringer i eiendomsmarkedet.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilken avkastning man kan få sett i forhold til risiko og kostnader ved slike investeringer. Begrenset tilgang på historiske avkastningstall, fravær av mulighet for å drive passiv forvaltning, kapasitetsbegrensinger i markedene, høye transaksjonskostnader, lav omsettelighet, i tillegg til usikkerhet knyttet til juridiske og skattmessige forhold, taler etter komiteens mening til fordel for en forsiktig og kunnskapsbasert tilnærming. Komiteen mener i den sammenheng at det er fornuftig at man nå begrenser unoterte investeringer til bare å omfatte eiendom. Komiteen forutsetter at departementet kommer tilbake til spørsmålet om eventuelle endringer i investeringsstrategien mot unoterte aksjer og infrastruktur dersom dette blir aktuelt.
Komiteen har merket seg at etter departementets syn «tyder en ny gjennomgang av relevant forskning på at valutarisikoen i SPU er mindre enn tidligere antatt, og uansett relativt liten, og at det da synes ikke lenger å være grunnlag for en så vidt sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet har i dag. Verdens produksjonskapasitet og verdipapirmarkeder befinner seg i større og økende grad i andre deler av verden. Over tid bør derfor andelen av fondet som er investert i Europa reduseres, til fordel for større andeler i resten av verden. Komiteen tar dette til etterretning, men ønsker samtidig å understreke betydningen av det europeiske markedet for investeringene i SPU, og at det europeiske markedet fortsatt vil være svært viktig. Komiteen viser til at departementet vil arbeide videre med fastsettelsen av ny geografisk fordeling. Det legges til grunn at endringer med vesentlig betydning for fondets risiko og forventede avkastning vil bli lagt fram for Stortinget før de gjennomføres. Komiteen har merket seg at det samtidig kan være aktuelt å begynne å gjennomføre endringer i tråd med de vurderingene som er presentert i denne meldingen i løpet av inneværende år. Komiteen tar dette til etterretning. Ettersom utviklingen generelt peker i retning av at en stadig større del av fondets investeringer vil være i framvoksende markeder og at disse vil utgjøre en stadig større andel av SPUs samlede aksjeportefølje, mener komiteen det er viktig å vurdere konsekvensene av dette for fondets investeringer. Komiteen ser fram til at departementet kommer tilbake til Stortinget med vurderinger av disse spørsmålene.
Komiteen tar diskusjonen rundt obligasjonsporteføljen til etterretning. Med dagens lave rentenivåer kan en ikke framover forvente tilsvarende kursgevinster på obligasjoner som de siste 25 årene. Analysene til Stephen Schaefer og Jörg Behrens viser at endringer i det generelle rentenivået forklarer mesteparten av variasjonen i avkastningen. Det blir dermed mindre risikospredning ved å spre investeringer på mange ulike verdipapirer i obligasjonsmarkedet enn i aksjemarkedet. Schaefer og Behrens mener det vil være hensiktsmessig å dele opp obligasjonsporteføljen for å rendyrke de ulike (og til dels motstridende) rollene som obligasjonsporteføljen har. Mens kjerneporteføljens rolle er å dempe verdisvingningene i perioder med kriser i finansmarkedene, kan en eller flere tilleggsporteføljer ha som formål å høste en avkastning gjennom eksponering mot ulike typer risiko. Selv om SPU i liten grad er avhengig av kontantstrømmer, gjør tilgang til løpende likviditet det lettere å foreta rebalansering gjennom økt vekting i perioder hvor markedet faller. På sikt vil også tilgangen til løpende likviditet spille en rolle i forhold til uttak fra fondet. Investeringer i andre aktivaklasser, som eiendom, er også med på å spre risiko, men dette markedet er mindre likvid og mindre i størrelse enn obligasjonsmarkedet.
Komiteen viser til rapporten fra professorene Ang, Goetzman og Schaefer som ble omtalt i fjorårets melding, som anbefalte å definere ønsket risikoeksponering for hver risikofaktor og inkludere dette i fondets referanseindeks. Departementet varslet at de ville komme tilbake til dette spørsmålet i årets melding. Komiteen tar til etterretning at departementet viser til at det i praksis ikke er lett å isolere de ulike risikofaktorene i obligasjonsmarkedet, men at de likevel i det videre arbeidet med dette vil foreta utvidede analyser av systematiske risikofaktorer som en del av arbeidet med å videreutvikle investeringsstrategien for fondet.
Komiteen viser til at departementet omtaler forslag om å forenkle referanseindeksen for obligasjoner og eventuell videreutvikling av mandatet i tråd med anbefalingene i rapporten fra Schaefer og Behrens og at slike tilpasninger etter departementets syn vil kunne gjennomføres uten vesentlige endringer i forventet avkastning og risiko. Det vises videre til at departementet vil vurdere om det er aktuelt å gjennomføre slike endringer i løpet av året. Komiteen har merket seg at en eventuell større omlegging av forvaltningen av obligasjonsporteføljen vil departementet legge fram for Stortinget før en endelig beslutning tas, og at departementet vil gjøre rede for arbeidet med videreutvikling av obligasjonsforvaltningen i neste års melding til Stortinget om forvaltningen av fondet. Komiteen er tilfreds med dette.
Komiteen viser til at hoveddelen av midlene i SPN er plassert i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet. Komiteen har merket seg at fondets særtrekk er langsiktighet og størrelse. Investeringsstrategien fastsettes av Finansdepartementet gjennom en referanseindeks som blant annet er fordelt på 60 pst. aksjer og 40 pst. obligasjoner, og to geografiske regioner – 85 pst. i Norge og 15 pst. i Norden. Komiteen har videre merket seg at Folketrygdfondet i mandatet innenfor visse rammer kan fravike referanseindeksen for å skape meravkastning – såkalt aktiv forvaltning – innenfor en ramme for avvik på 3 pst. pr. år. Komiteen viser til at departementet, i forbindelse med fjorårets evaluering av den aktive forvaltningen i SPU, varslet at de ville komme tilbake til en vurdering av den aktive forvaltningen i SPN. Departementet har i den forbindelse fått utarbeidet 3 eksterne rapporter. Komiteen har merket seg at departementet mener det bør være en viss ramme for aktiv forvaltning i forvaltningen av SPN. De legger blant annet vekt på at en ren passiv indeksforvaltning ville påført fondet unødige kostnader, og at særtrekk ved fondet som størrelse og langsiktighet gir et potensial for meravkastning over tid som bør utnyttes i noen grad. Videre at aktiv forvaltning kan gi positive vekselvirkninger for blant annet eierskapsutøvelsen i fondet. Komiteen har merket seg at Folketrygdfondet i det nye mandatet for SPN er underlagt de samme krav til godtgjørelsesordninger som ellers gjelder for ansatte i finansinstitusjoner i Norge. Komiteen tar til etterretning at departementet etter en samlet vurdering har kommet fram til at dagens ramme for aktiv forvaltning (forventet relativ volatilitet) på 3 pst. bør videreføres, og at det bør forventes en årlig netto verdiskaping fra aktiv forvaltning på 1/4–1/2 prosentpoeng i gjennomsnitt over tid.
Komiteen ser positivt på at departementet legger opp til regelmessige gjennomganger av den aktive forvaltningen i begynnelsen av hver stortingsperiode, i tråd med det som tidligere er varslet for den aktive forvaltningen i SPU.
Komiteen understreker at beslutninger som har stor betydning for samlet risiko i fondet må tas etter en samlet aveining, der også eiernes risikotoleranse er viktig. Eierne av Statens pensjonsfond er det norske folk, representert ved Stortinget. Det er derfor sentralt at risikoen i forvaltningen kommuniseres på en god måte. Komiteen er i den sammenheng fornøyd med at analyser av ulike typer risiko er blitt en sentral del av årets melding.
Komiteen viser til Finanskriseutvalgets utredning «Bedre rustet mot finanskriser», NOU 2011:1, som ble lagt fram 25. februar 2011. Utvalget belyser flere elementer som er relevante for forvaltningen av SPU, selv om rammeverket for fondet ikke var en del av utvalgets mandat. Det pekes blant annet på behovet for å identifisere, styre og kommunisere risiko på en bedre måte. Finanskrisen avdekket svakheter i risikostyringen og den operative forvaltningen, noe som blant annet førte til en omfattende omorganisering av kapitalforvaltningen i Norges Bank med vesentlig styrket risikostyring og rapportering. Komiteen merker seg at rammeverket for styring av operasjonell risiko i Norges Bank nå synes å være tilfredsstillende, og at de finansielle konsekvensene av uønskede hendelser for 2010 er beskjedne. Komiteen merker seg vurderingene knyttet til operasjonell risiko og slutter seg til disse.
Utvalget peker også på at finanskrisen synliggjorde mangelen på sammenfallende interesser mellom oppdragsgiver og kapitalforvalter. I 2010 ble det fastsatt nye regler om godtgjørelsesordninger i finansinstitusjoner i Norge (EØS-relevant EU-direktiv), som skal bidra til å fremme og gi insentiver til god styring av og kontroll med risikoen i forvaltningen, motvirke for høy risikotaking og bidra til å unngå interessekonflikter. Disse reglene er gjort gjeldende overfor Norges Bank knyttet til forvaltningen av SPU, og vil således omfatte hele den interne forvaltningen av SPU, og den delen av den eksterne forvaltningen som foretas fra EU-land. Norges Bank innførte i 2009 en ny struktur for avkastningsavhengige honorarer, der hensikten er å sikre en mer langsiktig investeringshorisont også hos de enkelte eksterne forvalterne. Den nye strukturen innebærer at forvalterne bare vil få utbetalt en viss andel av det opptjente honoraret de første fem årene. Videre vil forvalterne måtte tjene inn eventuell mindreavkastning før det igjen blir beregnet avkastningsavhengige honorarer. I tillegg er det satt tak på honorar utbetalt i et enkelt år som en bestemt andel av kapitale under forvaltning. Norges Bank opplyser om at alle eksterne forvaltningsoppdrag tildelt fra 2010 er underlagt den nye strukturen. Komiteen mener dette er fornuftige tiltak for å skape en insentivstruktur som i større grad samsvarer med fondets overordnede målsetting. Komiteen understreker viktigheten av å finne en balanse hvor SPU forblir konkurransedyktig i forhold til å knytte til seg de beste forvalterne, samtidig som hensynet til folks oppfatning av anstendige forvaltningshonorarer skal veie tungt. Det er i så måte gledelig at Norges Bank, i årsrapporten om SPU for 2010, viser til at de med de endringene som er gjennomført, ikke regner med at framtidige honorarer i enkeltår vil komme opp i tilsvarende nivåer som de høyeste utbetalingene i 2009.
Komiteen viser til omtalen i meldingen om at Norges Bank arbeider med et forventningsdokument knyttet til satsingsområdet velfungerende, legitime og effektive markeder. Problemstillinger knyttet til selskapers åpenhet og rapportering er viktige i denne sammenhengen, og vil være en del av dette forventningsdokumentet. Komiteen er tilfreds med dette, og vil utrykke forventninger til dette arbeidet.
Komiteen viser til at regjeringen den 8. november 2010 fastsatte et nytt mandat for Norges Banks forvaltning av SPU, med ikrafttredelse 1. januar 2011. Komiteen er positiv til at områder som tidligere regelsett ikke dekket, nå blir regulert, bestemmelsene blir mer utfyllende og at regelverket for fondet nå blir mer tilgjengelig.
Komiteen er tilfreds med at Stortinget, i tillegg til den årlige stortingsmeldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond, og den løpende rapporteringen fra Norges Bank og Folketrygdfondet, også får en rapport fra Representantskapet for Norges Bank direkte til Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre registrerer at avkastningen i Statens pensjonsfond utland i 2010 var på 9,6 pst., noe som er langt lavere enn 2009 der avkastningen var på 25,6 pst. Statens pensjonsfond Norge ga en avkastning på 15,3 pst. Disse medlemmer er likevel tilfreds med en slik avkastning, under forutsetning at det er skjer under moderat risiko som er fondets strategi og mål. Fondet skal skape høyest mulig avkastning innenfor en moderat og konservativ risikotoleranse. Markedsverdien til SPU var årsskiftet 3 077 mrd. kroner og markedsverdien til SPN var 135 mrd. kroner. Ved nasjonalbudsjettet 2011 ble fondets størrelse anslått til over 6 000 mrd. kroner ved inngangen til 2020.
Disse medlemmer tar for øvrig redegjørelsen til orientering.
Disse medlemmer merker seg at rammen for forvaltningskostnader har ligget stabilt gjennom flere år, til tross for sterk vekst i fondets størrelse. Tallene for 2010 viser en kraftig økning i forvaltningskostnadene, og budsjettet for 2011 viser en økning i honorarer til eksterne forvaltere på 39 pst. i forhold til 2010. Under høringen i Stortingets finanskomitè sa finansministeren og lederen for NBIM at på grunn av størrelsen av fondet oppnår SPU stordriftfordeler og er attraktiv for eksterne forvaltere, og at NBIM har oppnådd gode avtaler med eksterne forvaltere. Disse medlemmer mener at kostnadsrammen også burde reflektere dette. Disse medlemmer har bl.a. blitt gjort kjent med at departementet har bestilt en analyse der kostnader i Statens pensjonsfond utland sammenlignes med kostnader i andre tilsvarende fond. Analysen er gjennomført av det kanadiske konsulentselskapet CEM Benchmarking Inc., som konkluderer med at Statens pensjonsfond utland betaler mer for ekstern forvaltning enn fond det er naturlig å sammenligne med. Det er bekymringsverdig og ikke minst alvorlig hvis Stortingets finanskomitè har blitt feilinformert.
Disse medlemmer er kjent med at fondets referanseindeks er blitt mer kompleks de senere årene, at Norges Bank har økt kontroll- og risikomålingskapasiteten betydelig, og at inkludering av eiendomsinvesteringer vil bidra til ytterligere kompleksitet. Disse medlemmer vil likevel påpeke at det er avgjørende for tilliten til en kostnadseffektiv forvaltning at departementet stiller strenge krav til kostnadskontroll, særlig når forvaltningen skjer i en monopolsituasjon.
Disse medlemmer viser til at fremvoksende markeder ble inkludert i Statens pensjonsfonds referanseindeks for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder bidrar til å spre risikoen mellom ulike land. Disse medlemmer minner likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder, noe som er i tråd med konklusjonene til Utviklingsutvalget og Norfunds anbefaleringer. Disse medlemmer er således skuffet over at regjeringen heller ikke denne gang legger frem noe forslag om å opprette fond for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder. Dette har blitt utsatt en rekke ganger. Disse medlemmer ønsker fortgang i denne prosessen og at det opprettes et fond for investeringer i fremvoksende markeder i u-land/privat næringsliv i u-land.
Disse medlemmer setter pris på at det har blitt mer åpenhet rundt forvaltningen og ønsker at forvalternes lønns- og bonusbetingelser, samt frynsegoder, kommer klart frem i Norges Bank sine fremtidige rapporter. Disse medlemmer minner om tidligere advarsler og kritikk som kom etter at flere av fondets forvaltere mottok store bonusutbetalinger i kriseåret 2008, et år hvor fondet hadde en negativ avkastning på 633 mrd. kroner. Disse medlemmer registrerer at ekstremt store utbetalinger til forvaltere også skjedde i 2010, deriblant utbetaling på over 500 mill. kroner til en forvalter. Disse medlemmer mener det bør være størst mulig sammenfallende interesser mellom kapitaleier og forvaltere. Ideelt sett bør derfor et bonusprogram ha både en opp- og nedside. Ikke minst bør dette være tilfelle i et forvaltningsfond som SPU, der forvaltningskapitalen overføres kvartalsvis uten at forvalterne trenger å gjøre noen store anstrengelser for å skaffe investeringskapitalen til veie. Ved innføring også av en nedsidebonus vil kapitaleier og forvalter få samme avkastningsprofil og dermed større grad av interessesammenfall.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen pålegge Norges Bank for fremtiden å inngå arbeidsavtaler med sine forvaltere som også inkluderer nedsidebonus. Dette skal også gjelde eksterne forvaltere som NBIM inngår avtale med.»
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å opprette et investeringsfond med formål å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi- og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi. Fondet må gjennom sin virksomhet underbygge Norges posisjon som energinasjon.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Statens pensjonsfond har det formålet å spare til kommende generasjoner slik at de også skal kunne nyte godt av petroleumsformuen, samt bygge opp nasjonen videre for landets befolkning, slik at landets nåværende og fremtidige næringsliv vil være godt rustet og har gode forutsetninger for å hevde seg og være konkurransedyktig i den internasjonale handelen.
Disse medlemmer registrerer at regjeringen i sin pressemelding til Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond 2010 skriver:
«I motsetning til hos tradisjonelle pensjonsfond er ikke vår sparing øremerket særskilte forpliktelser som for eksempel løpende pensjonsutbetalinger.»
Disse medlemmer konstaterer at fondet derfor ikke har noe med pensjoner å gjøre, men trolig er et retorisk grep konstruert for å overføre mindre av statens enorme årlige overskudd til folket. Disse medlemmer mener derfor at navnet på fondet er direkte misvisende og bør endres. Fondet som eies av det norske folk skal være et fond for fremtidsrettet bygging av Norge.
Disse medlemmer er bekymret for at Norges Banks forvaltning av fondet etter hvert har blitt så omfattende og stort at det kan gå på bekostning av Norges Banks tradisjonelle oppgaver. Ettersom en stadig større andel av bankens ansatte har oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning, vil det være en risiko for at banken har mindre fokus på finansiell stabilitet og analyser. Dagens ordning kan videre medføre uheldig samrøre mellom Finansdepartementet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Det var gode grunner til at Norges Bank fikk oppgaven med å forvalte Oljefondet da det ble opprettet i 1996, ettersom sentralbanken hadde en viss erfaring med obligasjoner, samt greide å holde en armlengdes avstand til politisk detaljstyring. I dag setter stadig flere spørsmålstegn ved om Norges Bank har hatt tilstrekkelig kapasitet til å følge opp investeringene, og noen mener fondet har vokst seg for stort for banken. Dette utgjør etter hvert en betydelig virksomhet for Norges Bank, som ligger langt unna en sentralbanks kjernevirksomhet. Dette taler for at denne virksomheten burde tas ut av Norges Bank. Samtidig er det ikke mulig å endre denne strukturen over natten, og alternative forvaltningsmodeller og strukturer må utredes og deretter komme på plass før man kan gjøre endringer, dersom man finner dette nødvendig. Disse medlemmer ønsker derfor at det foretas en større utredning av alternative måter å organisere fondet på, herunder å skille ut Statens pensjonsfond utland fra Norges Bank.
Disse medlemmer viser til at forvaltningen av Statens pensjonsfond utland settes bort til utenlandske forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette ikke nødvendigvis er den beste måten å forvalte fellesskapets verdier på. Disse medlemmer ønsker at en større andel av SPU bør forvaltes fra Norge. Dette skyldes at kapital i dag er et av Norges komparative fortrinn, og at vi bør kunne utnytte vår nye ressurs til å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø dersom SPU i fremtiden skal forvaltes på denne måten. Fondet skal ha langsiktighet og satse på kompetansebygging. I tillegg til å øke de finansielle verdiene bør kompetansebygging i forvaltningen også komme eierne til gode.
Disse medlemmer er enig med regjeringen i at fondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko, men mener regjeringen ikke tilfredsstiller sin egen målsetting når den tidligere har valgt å øke eksponeringen i aksjer til 60 pst. av fondets kapital, men ikke i større grad investerer i fremvoksende markeder i mindre utviklede land. Disse medlemmer mener imidlertid det er positivt at man har påbegynt arbeidet med å spre risikoen ved å investere i eiendom.
Disse medlemmer understreker at investeringer i realkapital i form av nasjonal infrastruktur, i svært mange tilfeller vil gi en langt høyere avkastning på sikt enn passivt eierskap i utenlandske bedrifter. Investeringer i eksempelvis samferdselsprosjekter vil kunne danne grunnlag for økt økonomisk vekst, og samtidig sikre oss et bedre grunnlag for alternative næringsveier den dagen olje- og gassforekomstene er ferdig utnyttet. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet tidligere har foreslått at det bør opprettes et infrastrukturfond, der avkastningen fra dette fondet øremerkes investeringer i vei-, jernbane- og kollektivtiltak, inkludert bussbasert kollektivtrafikk og bredbånd. Disse medlemmer mener at dette bør vurderes og ses nærmere på, slik at det kommer både nåværende og kommende generasjon til gode, og som uten tvil vil gjøre at næringslivet i Norge mer konkurransedyktig internasjonalt.
Disse medlemmer mener at det ikke kan dokumenteres at aktiv forvaltning gir best avkastning på sikt. Disse medlemmer er bekymret over kostnadsutviklingen på fondet og ønsker en indeksbasert forvaltningsstrategi. Disse medlemmer mener at forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) i større grad bør forvaltes i henhold til globale indeksreferanser. En slik strategi vil både redusere risikoen og redusere kostnadene knyttet til forvaltningen. En indeksbasert forvaltning vil samtidig gjøre det mulig for Norge å etablere og lede et verdensledende forvaltermiljø innen denne formen for forvaltning. For i større grad å kunne etterprøve og sammenligne resultater for ulike forvaltningsstrategier, foreslår disse medlemmer at Statens pensjonsfond splittes i to, der 5 pst. av fondet forvaltes innenfor dagens etablerte regime, mens de resterende 95 pst. av fondet flyttes over til passiv indeksbasert forvaltning. For å oppnå konkurranse ønsker disse medlemmer at den passive delen også deles i to, der den ene delen forvaltes under NBIM, mens den andre delen settes ut på anbud.
Disse medlemmer registrerer at regjeringen velger å fortolke de etiske retningslinjene stadig strengere. Disse medlemmer ønsker å understreke at etikk pr. definisjon er subjektivt, og åpner for selektive og politisk motiverte utelukkelsesmekanismer. Disse medlemmer deler ikke regjeringens visjoner når det gjelder praktiseringen av de etiske retningslinjene. Rigid praktisering av de etiske retningslinjene reduserer fondets investeringsunivers, og bidrar til å øke fondets risiko og redusere fondets potensielle avkastning. Disse medlemmer viser i den forbindelse særlig til regjeringens utestengning av verdens ledende forsvarsindustribedrifter.
Disse medlemmer har også merket seg at regjeringen i stadig sterkere grad etterkommer krav og ønsker fra snevre interesseorganisasjoner som har som mål å begrense pensjonsfondets investeringsmuligheter, noe som stadig begrenser fondets investeringspotensial. Disse medlemmer registrerer også at til tross for regjeringens forsikringer om at fondet ikke skal benyttes til utenrikspolitiske formål, så blir regjeringens overdrevne blanding av etikk og butikk stadig oftere oppfattet som utenrikspolitiske signaler.
Disse medlemmer viser til at Norge har en lang historie som en miljøvennlig energinasjon. Disse medlemmer mener det er viktig å bygge opp under de konkurransefortrinnene Norge allerede har. Verden står ovenfor store utfordringer knyttet til tilgang på nok energi i tiårene som kommer, og disse medlemmer mener Norge kan komme med viktige bidrag på dette området. Disse medlemmer mener Norge allerede i dag besitter unik kompetanse og teknologi innen både fornybar energiproduksjon og innen olje og gassproduksjon, og mener det er viktig at staten støtter opp om, og styrker arbeidet med videre utvikling av dette.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede mulighetene for å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene som foretas gjennom Statens pensjonsfond utland. Dette kan fortrinnsvis gjøres ved at utenlandske forvalterselskap pålegges å opprette eller utvide sin norske virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak der SPU splittes i to ved at 95 pst. blir forvaltet iht. passiv indeksstrategi og at de resterende 5 pst. blir forvaltet iht. aktiv forvaltningsstrategi. Den delen som forvaltes aktiv (5 pst.) iht. dagens praksis, mens den andre delen av fondet (95 pst.) splittes opp i to ulike indeksfond. Ett blir underlagt NBIM, mens det andre blir lagt ut på anbud. I takt med at SPUs eiendomsportefølje bygges opp til å utgjøre 5 pst. av fondet, reduseres delen som indeksforvaltes fra 95 pst. til 90 pst.»
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny gjennomgang av de bedriftene som i dag er utelukket i Statens pensjonsfond utlands investeringsportefølje grunnet rigid praksis av de etiske retningslinjene.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti har merket seg at kostnadene forbundet med forvaltningen av SPU er betydelige. I 2010 var forvaltningskostnadene ca. 3 mrd. kroner og det er budsjettert med 4 mrd. kroner i kostnader i 2011. Som den formelle eieren av fondet er det departementets ansvar å godkjenne forvaltningskostnadene i fondet. Gitt størrelsen på kostnadene er det naturlig, og viktig, at Stortinget er godt informert om disse, inklusive hva de består av og utviklingen av kostnadene.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste års melding om Statens pensjonsfond presentere mer detaljer om kostnadene forbundet med forvaltningen av SPU, inklusive detaljer om det seneste budsjettet departementet har godkjent.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet peker på at man er i en tid preget av statlige gjeldskriser. Disse medlemmer også opptatt av at den aktive forvaltning i fondet ikke skal bidra til å svekke Norges renommé i utlandet. En tenkt situasjon som kan svekke Norges omdømme er om det blir offentlig kjent at SPU forsøker å profittere på et lands økonomiske vanskeligheter, for eksempel gjennom å shorte dette landets statsobligasjoner.
Disse medlemmer merker seg at departementet vurderer å gjøre endringer i forvaltningen av SPUs obligasjonsportefølje. Et av forslagene som vurderes, basert på en utredning fra Schaefer og Behrens, er å dele obligasjonsporteføljen i en del som indeksforvaltes og en eller flere deler som forvaltes aktivt. Disse medlemmer registrerer at dette forslaget ligner på et forslag tidligere fremmet av Fremskrittspartiet om å dele hele fondet (også aksjeporteføljen) i to deler: en del som indeksforvaltes og en del forvaltes aktivt. Disse medlemmer merker seg også at departementet også vurderer et forslag om å «forenkle» referanseindeksen for obligasjonsporteføljen ved å fjerne statsrelaterte og pantesikrede. Disse medlemmer registrerer at SPU i dag har en betydelig overvekt i slike obligasjoner i dag og undres over at dette ikke nevnes i meldingen.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i neste års melding legge frem en bred vurdering av hvordan ulike aspekter av SPUs forvaltning, som for eksempel de etiske retningslinjene og den aktive forvaltningen, potensielt kan skade Norges renommé i utlandet.»
«Før det gjøres betydelige endringer i referanseindeksen for obligasjonsdelen av SPU, ber Stortinget regjeringen komme tilbake med analyser og vurderinger av konsekvensene av en slik omlegging. Analysene bør inkludere vurderinger av hvordan endringene vil påvirke risikoen og forventet avkastning i fondet (både i normale tider og i perioder med finansiell ustabilitet), hvordan det forventes at Norges Bank vil endre den faktiske porteføljen som en følge av omleggingen, forventede kostnader som vil påløpe på grunn av omleggingen og i hvilken grad det vil bli enklere eller vanskeligere for Norges Bank å oppnå meravkastning etter en eventuell omlegging.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at disse medlemmer flere ganger de siste årene har tatt til orde for at det bør foretas en vurdering av om den valgte organiseringen av Statens pensjonsfond utland er optimal sett i forhold til fremtidige utfordringer og til de mål som er satt for forvaltningen, og ønsker en utredning av alternative måter å organisere fondet på. En slik vurdering bør også omfatte spørsmålet om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond. Disse medlemmer mener fortsatt at dette er en aktuell problemstilling og fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med neste evaluering av Statens pensjonsfond utland foreta en utredning av alternative måter å organisere fondet på, herunder spørsmålet om etablering av egen pengepolitisk komité i Norges Bank slik at hovedstyret i større grad kan konsentrere kompetansen om kapitalforvaltning eller en modell hvor forvaltningen av SPU skilles fra Norges Bank, samt om det i fortsettelsen skal være ett eller flere fond.»
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre merker seg at tapene i Statens pensjonsfond utland i finanskriseåret 2008 er mer enn hentet inn igjen. Dersom en ser perioden 2008–2010 under ett, har fondet hatt en samlet avkastning tilsvarende mer enn 260 mrd. kroner. Disse medlemmer merker seg at dersom en hadde redusert risikoen i fondet i 2008 eller 2009, ville gjeninnhentingen i oppgangsperioden etter finanskrisen ikke vært like sterk. Disse medlemmer understreker behovet for en bred forankring av viktige sider ved forvaltningen av Statens pensjonsfond. En slik forankring er en forutsetning for en langsiktig og trygg forvaltning. Det er viktig at en evner å stå fast ved en langsiktig strategi, særlig når det er uro i markedene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fondets utvikling tilsier at det i årene som kommer vil være en sterk økning i bruken av oljepenger som følge av 4 prosent-målet i handlingsregelen. Flere økonomer, også Statistisk sentralbyrå, har reist en debatt om bruken av oljepenger bør reduseres til 3 pst., dels basert på historisk avkastning i fondet men også av hensyn til konkurranseutsatt næringsliv. Disse medlemmer mener at dette er en debatt som må følges nøye. Når bruken av oljepenger øker, øker også behovet for å bruke pengene slik at det øker veksten i norsk økonomi og ikke undergraver konkurranseevnen til norsk eksportrettet næringsliv.
Sentralbanksjef Øystein Olsen la i sin årstale i februar 2011 stor vekt på gjennomføringen av handlingsregelen. Sentralbanksjefen pekte på at handlingsrommet er brukt
«til å gjennomføre standardøkninger og øke utgiftene på en rekke områder. Prioritering av tiltak som styrker produktiviteten og vekstevnen på lengre sikt, herunder justeringer i skattesystemet, synes derimot å ha kommet noe i bakgrunnen.»
Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at økt bruk av oljepenger skal kanaliseres til forskning og utdannelse, infrastruktur og vekstfremmende skattelettelser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre stiller seg uforstående til at regjeringen ennå ikke har valgt å opprette et investeringsfond med formål om å investere i bærekraftige bedrifter i utviklingsland og fremvoksende markeder, til tross for at Utviklingsutvalget og Norfund har anbefalt dette.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å opprette et investeringsfond med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter i fattige land og fremvoksende markeder, med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum 10 mrd. kroner.»
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre mener det er viktig å ha størst mulig sammenfall mellom kapitaleiers interesser og forvalters interesser. Bonusavtaler er et redskap for å oppnå bedre interessesammenfall, og disse medlemmer har merket seg at Norges Bank er i ferd med å gå over til flerårige bonusavtaler som vil bedre interessesammenfallet over en lengre tidshorisont.
Disse medlemmer viser til at det har vært foreslått å pålegge Norges Bank å innføre nedsidebonus i sine bonusavtaler med forvaltere. En nedsidebonus innebærer i praksis at en større del av fastlønnen gjøres variabel. Dersom nedsiden skal være like stor som oppsiden vil for mange av forvalterne nedsiden være større enn fastlønnen. Disse medlemmer mener at det vil være naivt å tro at en slik omlegging vil la seg avtale med forvalterne uten en vesentlig økning av fastlønnen, eventuelt en mer vesentlig økning av bonusbeløpene. Disse medlemmer kan vanskelig se at dette lar seg forene med god kostnadskontroll.