7. Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2010
Realveksten i kommunesektorens inntekter ble 2,5 pst. i 2010, mens veksten i de frie inntektene ble 2,4 pst. Dette innebærer at nivået på de samlede inntektene ble om lag som anslått i det økonomiske opplegget for 2010, mens nivået på de frie inntektene ble noe høyere. Aktivitetsveksten på 1,4 pst. er mer avdempet enn de siste årene. Den relativt lave aktivitetsveksten har blant annet sammenheng med nær nullvekst i investeringene når investeringer knyttet til forvaltningsreformen ikke medregnes. Investeringsaktiviteten ligger fortsatt på et høyt nivå.
Selv om netto driftsresultat i 2009 kom opp på et tilfredsstillende nivå, ble den underliggende økonomiske balansen i kommunene fortsatt vurdert som svak fordi driftsresultatet var holdt oppe av ekstraordinære gevinster på aksjer og andre verdipapirer. Dette forholdet kom også til uttrykk i 2010 ved at netto driftsresultat i kommunene ble redusert til tross for at brutto driftsresultat var stabilt på samme nivå som i 2009, og til tross for at kommunene fikk tilført 1 mrd. kroner i ekstra rammeoverføringer mot slutten av året. Fylkeskommunene er i mindre grad enn kommunene eksponert for utviklingen i finansmarkedene og har de senere årene hatt stabile og høye driftsresultater. Fylkeskommunenes netto driftsresultat ble ytterligere forbedret i 2010. Når det korrigeres for virkningene av forvaltningsreformen for fylkeskommunene, anslår utvalget at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet ble redusert fra 3,0 pst. av inntektene i 2009 til 2 3/4 pst. i 2010.
Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene, fra vel 20 pst. av inntektene ved utgangen av 2007 til over 40 pst. ved utgangen av 2010. Den viktigste årsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 18 pst. i 2010.
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi avtok den kommunale sysselsettingsandelen svakt fra 2002 til 2008, da andelen var 14,6 pst. De to siste årene har timeverksandelen økt noe og anslås å utgjøre 15,5 pst. i 2010.
Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold norsk økonomi må både ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og konjunkturnedgangens virkning på næringslivet i 2009.
Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter.
Overføringen av ansvaret for store deler av riksvegnettet fra staten til fylkeskommunene i 2010 har medført en kraftig vekst i bruttoinvesteringene i fylkeskommunene fra 2009 til 2010. Funksjonsendringen har også medført en ekstra vekst i annet kjøp av varer og tjenester (produktinnsats), mens sysselsettingstallene i liten grad er påvirket. Etter korreksjon for denne funksjonsendringen er aktivitetsveksten i 2010 anslått til 1,4 pst. Den anslåtte aktivitetsveksten på 1,4 pst. innebærer en klar avdemping av veksttakten i forhold til de foregående årene, og veksten er også lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge på 2,2 pst.
Også utviklingen i sysselsettingstallene for kommuneforvaltningen viser en avdemping. For årene 2007, 2008 og 2009 steg utførte timeverk i kommunesektoren årlig med rundt 3 pst. Ifølge de foreløpige nasjonalregnskapstallene steg utførte timeverk i kommuneforvaltningen med 2,2 pst. fra 2009 til 2010.
Gjennomgående i perioden 1990–2010 har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra de prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
I 2007 og 2008 ble netto driftsresultat i kommunesektoren sterkt redusert, fra 5,5 pst. av inntektene i 2006 til 0,4 pst. i 2008. Reduksjonen hadde sammenheng med lav inntektsvekst, høy vekst i sysselsetting og driftsutgifter, renteøkning og betydelige tap på finansielle plasseringer. I 2009 ble inntektsveksten i kommunesektoren høy, blant annet som følge av økte overføringer som del av de finanspolitiske tiltakene mot finanskrisen. Sammen med lavere rentenivå og betydelige gevinster på finansielle plasseringer bidro dette til at netto driftsresultat økte til 3 pst. av inntektene i 2009. Fordi driftsresultatet i kommunene ble holdt oppe av ekstraordinære gevinster på finansielle plasseringer, var imidlertid den underliggende økonomiske balansen i kommunene fortsatt svak.
Fylkeskommunene har i mindre grad enn kommunene vært eksponert for utviklingen i finansmarkedene og har de siste årene hatt stabile og høye driftsresultater. Netto driftsresultat for fylkeskommunene var som gjennomsnitt over 4 pst. av driftsinntektene over perioden 2004–2009.
I 2010 har kommunene og fylkeskommunene hatt svært ulik utvikling i netto driftsresultat. For fylkeskommunene utenom Oslo økte netto driftsresultat fra 4,5 pst. i 2009 til 8,7 pst. i 2010.
Denne økningen er i stor grad påvirket av blant annet overføringen av ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten fra 1. januar 2010. Før overføringen var de økonomiske rammene for disse fordelt på henholdsvis driftsposter og investeringsposter. Da veiene ble overført til fylkeskommunene, ble den økonomiske kompensasjonen (de samlede drifts- og investeringsrammene i staten) i sin helhet gitt i form av økte rammetilskudd. Rammetilskuddet inntektsføres i fylkeskommunenes driftsregnskap. Fylkeskommunene har disponert deler av den økte rammeoverføringen til drift og deler av den til nye investeringer. Sistnevnte utgiftsføres i fylkeskommunenes investeringsregnskap. For den delen av veginvesteringene som er finansiert av den økte rammeoverføringen, vil hele inntekten synliggjøres i driftsregnskapet, mens utgiftene vil framkomme i investeringsregnskapet. Finansieringsopplegget for forvaltningsreformen har dermed medført en betydelig økning i driftsresultatet for fylkeskommunene, som viser forholdet mellom årets løpende driftsinntekter og årets løpende driftsutgifter (løpende tjenesteproduksjon samt renter, avdrag og finansiell avkastning). TBU har anslått at om lag 4/5 av økningen i netto driftresultat i fylkeskommunene kan knyttes til forvaltningsreformen.
I kommunene utenom Oslo var veksten i driftsutgifter noe lavere enn veksten i driftsinntekter i 2010, noe som bidro til en viss stigning i brutto driftsresultat. På grunn av sterk reduksjon i finansinntekter ble netto driftsresultat likevel noe redusert, fra 2,7 pst. av inntektene i 2009 til 2,3 pst. i 2010. Nivået på netto driftsresultat for kommunene utenom Oslo i 2010 ligger litt under gjennomsnittet for perioden 2004–2009, som var på 2 3/4 pst. av driftsinntektene.
Oslo kommune har gjennomgående tidligere hatt et nivå på netto driftsresultatet godt over gjennomsnittet for kommuneforvaltningen ellers. I perioden 2004–2008 lå netto driftsresultat i landets hovedstad på i overkant av 4 pst. av inntektene som årlig gjennomsnitt. I 2010 ble netto driftsresultatet i Oslo betydelig redusert fra 3,2 pst. i 2009 til 1,1 pst.
For kommunesektoren som helhet økte netto driftsresultat fra 3,0 pst. i 2009 til 3,2 pst. i 2010. Korrigert for forvaltningsreformen anslår TBU at netto driftsresultat har blitt redusert fra 3 pst. i 2009 til om lag 2 3/4 pst. av inntektene i 2010.
Ved inngangen til mai 2011 var i alt 50 kommuner og ingen fylkeskommuner oppført i ROBEK. De innmeldte kommunene er i all hovedsak inne på bakgrunn av at de enten har vedtatt å dekke inn tidligere underskudd over mer enn to år, eller at de ikke har klart å følge inndekningsplanen. Et fåtall er innmeldt utelukkende som følge av å ha vedtatt et årsbudsjett eller en økonomiplan i ubalanse.
Ifølge de siste nasjonalregnskapstallene fra Statistisk sentralbyrå steg bruttoinvesteringene i kommuneforvaltningen reelt med om lag 13 pst. fra 2009 til 2010. Når en holder overdragelsen av ansvaret for øvrige riksveger utenom, anslås investeringsnivået å ha holdt seg om lag uendret.
Nettofinansinvesteringene i 2010 anslås til -24,3 mrd. kroner, tilsvarende 6,9 pst. av inntektene, som er den samme andelen av inntektene som i 2009.
Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til i overkant av 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2010. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med kursgevinster i fordringsposter.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har ingen merknader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet i sine alternative statsbudsjett for 2010 og 2011 gikk inn for å øke kommunenes økonomiske handlingsrom med henholdsvis 4,2 mrd. kroner og 5,22 mrd. kroner i forhold til regjeringens økonomiske opplegg.