1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Bakgrunnen for proposisjonen
- 1.3 Riksrevisjonens utvidede gjennomgang av Norsk Tipping AS – departementets oppfølging
- 1.4 Revisjon av årsregnskapet i Norsk Tipping AS
- 1.5 Fordeling av overskudd fra Norsk Tipping AS’ spillterminaler i bingohaller
Kulturdepartementet foreslår en lovendring som skal legge til rette for at Norsk Tipping AS kan bytte regnskapsrevisor med jevne mellomrom. Det foreslås i tillegg lovhjemmel for at Norsk Tipping AS kan overføre deler av sitt overskudd fra spillterminaler i bingolokaler til de lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i lokalet. I proposisjonen redegjøres det også for departementets oppfølging av Dokument 3:14 (2008–2009) om Riksrevisjonens utvidede revisjon av Norsk Tipping AS.
I Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Riksrevisjonens Dokument nr. 3:14 (2008–2009) ba komiteens flertall departementet «vurdere om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping AS i fremtiden kan foretas av en ekstern revisor».
Norsk Tipping AS er i dag det eneste statlige selskapet som fortsatt har Riksrevisjonen som regnskapsrevisor. Dette var blant annet gjenstand for debatt under Stortingets behandling av Dokument nr. 3:14 (2008–2009) om Riksrevisjonens utvidede revisjon av Norsk Tipping AS, jf. Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Departementet sendte på den bakgrunn 20. september 2010 et høringsbrev til Riksrevisjonen, Norsk Tipping AS og Finansdepartementet, med forslag om å endre dagens bestemmelse i pengespilloven om at Riksrevisjonen reviderer regnskapene i Norsk Tipping AS.
Overskuddet fra Norsk Tipping AS` spillvirksomhet skal fordeles i samsvar med bestemmelser i pengespilloven § 10. For å legge til rette for at Norsk Tipping AS kan overføre deler av sitt overskudd fra spillterminaler i bingolokaler til de lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i lokalet sendte Kultur- og kirkedepartementet 9. juli 2009 ut et høringsbrev med forslag om endring i pengespilloven § 10.
Riksrevisjonen besluttet i desember 2007 å gjennomføre en utvidet revisjon på enkelte av Norsk Tipping AS sine virksomhetsområder.
Målet med Riksrevisjonens utvidede revisjon var å vurdere om Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 har drevet virksomheten i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, eiers retningslinjer, samt god forvaltnings- og forretningsskikk. Funn fra revisjonen ble presentert for Stortinget i Riksrevisjonens Dokument 3:14 (2008–2009) i juni 2009 og i Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Norsk Tipping AS har gjennomgått store interne utfordringer i forbindelse med de forhold som førte til daværende administrerende direktørs avgang i 2007. Riksrevisjonens påfølgende gjennomgang og kritikk av en rekke forhold i selskapet og departementets selskapsstyring, har ført til iverksettelsen av tydelige tiltak og forbedringer av selskapets og departementets kontroll- og styringssystemer.
Det er departementets vurdering at den særskilte organiseringen av selskapet ivaretar de viktigste målene for selskapets virksomhet. Selskapets spill skaper i liten grad samfunnsmessige problemer, og selskapet har på oppdrag fra Stortinget på en utmerket måte etablert et nyskapende og ansvarlig spilltilbud på spilleterminaler til erstatning for gevinstautomatene som bare for få år siden skapte store problemer med spilleavhengighet. Selskapet driver aktiv spillutvikling og har stabilt høy og stigende omsetning, i samsvar med Stortingets og departementets forutsetninger. Selskapet har også fulgt og tilpasset seg den teknologiske utviklingen både i forhold til betalingsformidling og annen spillutvikling, og fremstår i dag som et selskap med høy teknologisk kompetanse.
Kontrollarbeidet med Norsk Tipping AS` virksomhet er av en særlig karakter, bl.a. fordi det er forutsatt at eierdepartementet også skal ha regelverksansvar i forhold til den delen av selskapets drift som gjelder utforming og formidling av spilltilbudet. Dette taler for at det sikres en hensiktsmessig balanse mellom kontrolltiltak som gjennomgår de rene forretningsmessige og regnskapstekniske driftsspørsmål på den ene siden, og kontrollen av spillformidlingen og departementets forvaltning av selskapet på den annen side. Departementet anser at det vil være en styrke både for selskapet selv, for departementet og for Riksrevisjonens kontroll med selskapet dersom pengespilloven endres slik at regnskapsrevisjon fra en ekstern valgt revisor ligger i bunnen av den løpende kontroll med selskapets virksomhet.
Riksrevisjonens utvidede revisjon har avdekket kritikkverdige forhold ved selskapets drift. Arbeidet med å følge opp Riksrevisjonens arbeid har ført til en grundig gjennomgang av selskapets interne styrings- og kontrollrutiner, og departementets styring av selskapet. Det er departementets vurdering at de tiltak dette arbeidet har ledet til styrker selskapets og departementets mulighet til å følge opp Stortingets mål og krav for selskapets virksomhet.
Riksrevisjonen har en todelt oppgave i forhold til Norsk Tipping AS. Den skal foreta selskapskontroll og forvaltningsrevisjon av Norsk Tipping AS, som Stortingets revisjons- og kontrollorgan. I tillegg skal Riksrevisjonen foreta revisjon av regnskapet til Norsk Tipping AS.
I høringsbrevet av 20. september 2010 foreslår departementet at dagens ordning med Riksrevisjonen som regnskapsrevisor endres slik at årsregnskapene fra Norsk Tipping AS revideres av en revisor som velges av departementet. Det er i forslaget lagt til grunn at en regnskapsrevisjon løsrevet fra Riksrevisjonen vil styrke selskapets dialog med revisor om regnskapsføringen. Samtidig forutsettes det at en ekstern valgt revisor vil styrke Riksrevisjonens muligheter til å forta en selvstendig kontroll av Kulturdepartementets forvaltning av selskapet.
Forslaget til lovendring ble sendt til Norsk Tipping AS, Riksrevisjonen og Finansdepartementet. Alle de tre instansene har avgitt høringssvar.
Norsk Tipping AS og Finansdepartementet stiller seg positive til forslaget.
Riksrevisjonen går imot forslaget. Hovedbegrunnelsen er at forslaget etter Riksrevisjonens oppfatning vil innebære «en betydelig svekket demokratisk kontroll av de midler som Norsk Tipping AS er satt til å forvalte på vegne av fellesskapet».
Lovforslaget innebærer en oppdeling av kontrolloppgavene, slik at Riksrevisjonen forestår selskaps- og forvaltningskontrollen med Norsk Tipping AS, mens en valgt ekstern revisor forestår den løpende revisjonen av selskapets regnskaper. Dette etablerer etter departementets vurdering en bedre tilsyns- og revisjonsordning for Norsk Tipping AS enn den gjeldende. Som det framgikk av departementets høringsbrev 20. september 2010 deles denne vurderingen også av Advokatfirmaet Wikborg Rein.
Et hovedargument fra Riksrevisjonens mot den foreslåtte endringen er at den vil «svekke den offentlige kontroll av forvaltningen av fellesskapets midler» og at selskapets særlige samfunnsmessige stilling begrunner at Riksrevisjonen bør inneha rollen som revisor av selskapets regnskaper. Departementet kan ikke se at forslaget innebærer en begrensning av kontrollen med selskapet. Gjennom Riksrevisjonens selskaps- og forvaltningskontroll vil Riksrevisjonen fortsatt ha mulighet til kontroll av Norsk Tipping AS. Forskjellen vil være at den ordinære regnskapsrevisjonen foretas av en ekstern revisor, slik at Riksrevisjonens kontroll av selskapet kan bygge på en ekstern kontroll av regnskapsføringen. Departementet anser dette som en styrking av kontrollen med Norsk Tipping AS.
En slik vurdering ble også lagt til grunn av Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) under punkt 5.4.1, hvor problemstillingen var hvorvidt Riksrevisjonen burde få ansvaret for å revidere regnskapene til Norges Bank.
Det er også grunn til å understreke at revisors årlige revisjonsberetning vil bli offentlig i forbindelse med departementets godkjenning av regnskapene i Norsk Tipping. I tillegg vil resultatet av Riksrevisjonens selskaps- og forvaltningskontroll fremlegges for Stortinget. Dette ivaretar behovet for åpenhet og transparens rundt kontrollen av Norsk Tipping.
Riksrevisjonen peker på at revisjonsansvaret for andre statlige virksomheter som Husbanken og Statens lånekasse for utdanning ble lagt til Riksrevisjonen i forbindelse med vedtakelsen av riksrevisjonsloven i 2004. Departementet viser til at Husbanken og Lånekassen er statlige forvaltningsorgan, ikke selvstendige aksjeselskap. Disse organene skal dermed ikke foreta de samme selvstendige forretningsmessige vurderinger knyttet til sin drift, slik tilfellet er for Norsk Tipping AS. Departementet tror det vil være positivt både for Norsk Tipping AS` drift og for kontrollen med selskapet at regnskapsrevisor har bred og fortløpende erfaring med hvordan regnskapslovgivningen praktiseres i forhold til næringsdrivende aksjeselskaper. Ved at en ekstern revisor reviderer regnskapene sikres også bedre og raskere kommunikasjon og veiledning mellom revisor og selskap enn hva tilfellet er når revisor også opptrer som den offentlige kontrollør i forhold til selskaps- og forvaltningskontrollen.
Riksrevisjonen har påpekt at betydningen av den offentlige kontroll med pengespill ble understreket i Ot.prp. nr. 44 (2002–2003) side 11 hvor det blant annet fremgår at:
«Kanalisering av spillelyst gjennom offentlig selskap er blitt ansett som den mest tjenelige organiseringen av pengespill, fordi det skjer i betryggende former under full offentlig kontroll og innsyn innenfor et fastsatt regelverk (…) Dette er ytterligere understreket ved at Norsk Tipping AS som eneste statlige selskap har Riksrevisjonen som revisor.»
Departementet viser i den forbindelse til Stortingets behandling av Riksrevisjonens Dokument nr. 3:14 (2008–2009), hvor hensiktsmessigheten ved dagens revisjonsordning ble drøftet av kontroll- og konstitusjonskomiteen. I Innst. 340 S (2009–2010) punkt 4 uttalte komiteens flertall blant annet:
«Flertallet mener imidlertid ut ifra et prinsipielt ståsted at en ordning der departementet kan støtte seg til en ekstern revisor i sin eierstyring vil gi den sterkeste tilsynsordningen. Flertallet vil understreke at Riksrevisjonen i henhold til lov om Riksrevisjonen vil ha ansvaret for å kontrollere statens interesser i selskapet og at Stortinget dermed er sikret fullt innsyn i måten departementet forvalter sitt eierskap i Norsk Tipping på. Flertallet ber på denne bakgrunn departementet vurdere om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping i fremtiden kan foretas av ekstern revisor.»
Reglene for fordeling av overskuddet fra Norsk Tipping AS` spillvirksomhet er fastsatt i pengespilloven § 10. Hovedregelen er at overskuddet fra Norsk Tipping AS skal fordeles til idrett, kultur og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner etter en nærmere angitt fordelingsnøkkel (tippenøkkelen).
I høringsbrev 9. juli 2009 ble det foreslått at det gis hjemmel for at overskudd fra Norsk Tipping AS` terminalspill i bingohaller kan fordeles direkte til bingoentreprenører og til de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner som mottar overskudd fra de ordinære bingospillene. Etter forslaget skal overskuddet fra Norsk Tipping AS` drift av terminalspill i bingohaller kunne fordeles til de lag og organisasjoner som innehar tillatelse til å tilby bingospill i bingohallen. Målsettingen med forslaget er å sikre at overskuddet fra Norsk Tipping AS` nye terminaler i bingohaller kan gå tilbake til de lag og foreninger som får redusert sine inntekter som følge av at bingoautomatene nå er forbudt og databingospillene er regulert strengere.
Målsettingen med høringsforslaget var å bidra til å sikre grunnlaget for driften i de bingolokaler som tilbyr tradisjonell bingodrift, hvor hovedvekten av spilltilbudet er basert på det tradisjonelle hovedspillet. Dette er bakgrunnen for forslaget om at inntektene fra Norsk Tipping AS` nye bingoterminaler skal kunne gi bingohallene inntekter som kan støtte opp om den øvrige driften i lokalet og samtidig gi overskudd til de lag og foreninger som bingolokalet spiller til inntekt for. En målsetting med forslaget har vært å bidra til at den forventede nedgangen i inntektene til lag og foreninger fra bingodrift stabiliseres på om lag samme nivå som i 2006, samtidig som Norsk Tipping AS får dekket sine kostnader til drift og investeringer.
Et flertall av høringsinstanser støtter forslaget om at overskuddet fra Norsk Tipping AS` terminaler i bingolokaler skal kunne fordeles til de lag og organisasjoner som mottar overskudd fra bingodriften.
En gruppe på 10 humanitære organisasjoner (De 10H) støtter ikke forslaget «fordi det vil føre til en uheldig reduksjon av formålsmidler til de lag og organisasjoner som i dag er en del av tippenøkkelen». 10H mener departementet bør finne andre måter å kompensere bingoentreprenørene på, enn å bruke overskuddet fra Norsk Tipping AS` spillterminaler.
Departementet mener at bingo bør opprettholdes som spilltilbud i Norge.
Den sentrale problemstillingen i forbindelse med lovendringsforslaget er om overskuddet fra Norsk Tipping AS` nye terminaler i bingolokaler skal gå inn i tippenøkkelen eller om overskuddet skal fordeles tilbake til de organisasjoner som mottar overskuddet fra driften i de enkelte bingolokaler.
Etableringen av spillterminaler i bingohaller vil komme i tillegg til den ordinære terminalvirksomheten til Norsk Tipping. Bingoterminalene vil inneholde egne spill utformet særskilt for bingohaller og vil ikke stå oppstilt i de samme lokaler som de ordinære terminalene. En slik etablering av terminalvirksomhet i bingohaller vil ikke endre forutsetningene for vedtakelsen av den nye tippenøkkelen som ble vedtatt i 2003 etter forslag i Ot.prp. nr. 44 (2002–2003).
I 2011 legger departementet opp til at fordelingen fra Norsk Tipping AS via tippenøkkelen utgjør til sammen 3 425 mill. kroner, jf. Prop. 1 S (2010–2011). Norsk Tipping AS` inntektsprognoser tilsier at de om lag 2 500 ordinære spillterminalene som ikke står oppstilt i bingolokaler vil kunne gi et bidrag til fordelingen gjennom tippenøkkelen på opp mot 200 mill. kroner i spilleåret 2011. For de nye bingoterminalene er det ventet at det overskuddet som kan tilføres de lokale lag og foreninger etter at Norsk Tipping AS` investerings- og driftskostnader og de enkelte lokalinnehaveres godtgjørelse er dekket inn, vil utgjøre opp mot 50 mill. kroner i oppstartsårene.
Dette betyr at overskuddet fra bingoterminalene i oppstartsfasen vil ha begrenset betydning sett i forhold til det samlede beløp som fordeles gjennom tippenøkkelen. Dersom bingoterminaloverskuddet fordeles tilbake til bingodriften vil imidlertid overskuddet være et viktig bidrag for å nå målsettingen om at det samlede overskudd fra bingolokalene skal ligge på om lag samme nivå som i 2006.
Departementet har forståelse for at de frivillige lag og foreninger som mottar overskudd gjennom tippenøkkelen, er opptatt av at flest mulig av Norsk Tipping AS` spillinntekter inngår i inntektsgrunnlaget for tippenøkkelfordelingen. I en overgangsfase, fram til den videre inntektsutviklingen i bingolokaler er nærmere klarlagt, anser imidlertid departementet at det er nødvendig at overskuddet fra Norsk Tipping AS` terminaler i bingohaller i det vesentligste tilbakeføres til bingolokalene og til de lag og foreninger som i dag mottar overskuddet fra denne spillvirksomheten.
Det er forutsatt at Norsk Tipping AS` drifts- og investeringskostnader ved bingoterminaldriften skal dekkes inn før overskuddene til bingoaktørene kan fastsettes. Siden investeringskostnadene vil være størst i de første driftsårene vil Norsk Tipping AS` andel av overskuddet være størst i denne perioden. Departementet legger opp til at regler om den nærmere fordeling av overskuddet fastsettes i særskilt forskrift. Dette vil gi mulighet til å justere Norsk Tipping AS` andel av overskuddet når de største investeringskostnadene er dekket inn.
Norsk Tipping AS anslår at om lag 40 pst. av overskuddet fra bingoterminaldriften vil gå til dekning av drift og investeringer i de første driftsårene. De resterende 60 pst. av overskuddet vil kunne fordeles mellom bingoentreprenørene og de lokale lag og foreninger. Den andel som tilfaller bingooperatørene vil være en godtgjørelse for Norsk Tipping AS` adgang til bingolokalene. Norsk Tipping AS vil beregne overskuddet fra driften særskilt for hvert bingolokale, slik at bingooperatørene vil motta sin andel av overskuddet fra omsetningen i det enkelte lokalet. Det resterende overskuddet vil bli fordelt mellom de ulike lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i det enkelte lokalet. Departementet legger opp til at fordelingen de første årene fordeles med 40 pst. til Norsk Tipping, 35 pst. til bingoentreprenørene og 25 pst. til de private lag og foreninger. En slik fordeling vil ta hensyn til bingoentreprenørenes særlige driftssituasjon i overgangsfasen. Ved at overskuddsandelene fastsettes særskilt i forskrift, vil denne fordelingen kunne endres etter oppstartsfasen, når utviklingen av overskudd og kostnader er nærmere kjent.
Departementet legger opp til at det foretas en gjennomgang av de samlede inntektene til lag og foreninger fra bingodrift etter inntektsåret 2012. Forutsatt at overskuddet til lag og foreninger i 2012 overskrider nivået i 2006 eller mer, legger departementet opp til at en økt andel av overskuddet fra bingoterminalene kan fases inn på tippenøkkelen, slik at samlede inntekter til lag og foreninger tilsvarer nivået i 2006 (127 mill. kroner). Fra det tidspunkt inntektene fra hovedspill og databingo alene gir inntekter til lag og foreninger tilsvarende nivået i 2006, legger departementet opp til at overskuddet fra Norsk Tipping AS` gevinstterminaler i sin helhet skal fordeles over tippenøkkelen.