Stortingets ombudsmann for forvaltningen har avgitt
melding til Stortinget om virksomheten for 2010.
Ombudsmannen undersøker og uttaler på rettslig grunnlag
sin mening om offentlige myndigheter har handlet feil eller begått
urett mot borgerne. Det aller meste av offentlig virksomhet og av den
offentlige forvaltningen kan kontrolleres og overprøves. Kontrollen
omfatter også om myndighetene har respektert og sikret menneskerettighetene,
og om saksbehandlingen har vært i samsvar med god forvaltningsskikk.
Undersøkelsene blir først og fremst gjort på grunnlag
av klager fra enkeltpersoner, organisasjoner eller andre juridiske
personer. Undersøkelser kan også settes i verk av eget tiltak, det vil
si uten at noen har kommet med en klage. Ombudsmannen kan si sin
mening i sakene som er undersøkt, men kan ikke fatte vedtak som
er rettslig bindende. Myndighetene pleier å rette seg etter det
ombudsmannen har uttalt.
Det er ikke bare avgjørelser i forvaltningen
som kan undersøkes og overprøves, men også myndighetenes handlemåte,
unnlatelser de har gjort seg skyldige i, og andre forhold knyttet
til forvaltningens virksomhet. Når forvaltningen ikke svarer på
skriftlige henvendelser, når saksbehandlingen drar ut i tid, eller
når tjenestemenn i forvaltningen oppfører seg på en uhøvisk eller krenkende
måte, kan borgerne klage til ombudsmannen. Å klage til ombudsmannen
er en praktisk og billig måte å få en nøytral og objektiv rettslig
undersøkelse og vurdering av sin sak på, eller av det problemet
borgerne har med offentlige myndigheter. Undersøkelsene kan være
et nyttig og praktisk alternativ til å måtte gå til domstolene.
Det er også viktig at den enkelte kan klage til ombudsmannen på
egen hånd, uten å bruke sakkyndig hjelp, for eksempel advokat.
Ved Sivilombudsmannens kontor arbeider det 34
jurister og et administrativt støtteapparat på 12 personer. Kontoret
er inndelt i fem avdelinger med ansvar for hver sine fagområder.
Grunnlaget for ombudsmannens arbeid er hovedsakelig
klager fra borgerne.
I 2010 kom det inn 2 959 klager. Det er en økning
på 264 klager i forhold til i 2009 og på 490 klager i forhold til
i 2008.
Utfallet av sakene som behandles hos ombudsmannen
kan deles i to hovedkategorier; avviste og realitetsbehandlede saker.
I 2010 ble ca. 50 prosent av henvendelsene til ombudsmannen avvist
og 50 prosent realitetsbehandlet.
Som realitetsbehandlet regnes alle saker som ikke
er avvist av formelle grunner. I dette ligger at det ved behandlingen
har kommet til uttrykk et standpunkt i saken som er brakt inn for
ombudsmannen. Som realitetsbehandlet regnes også saker som har vært
ordnet for klageren. En sak regnes også som realitetsbehandlet når
behandlingen har begrenset seg til en foreløpig undersøkelse av
om det foreligger «tilstrekkelig grunn» til å behandle klagen, jf.
sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. I disse sakene vil behandlingen
normalt bare ha hatt som siktemål å finne ut om det er grunnlag
for å sette i verk en nærmere undersøkelse. I slike tilfeller vil
det bare i begrenset grad være tatt stilling til realiteten i den
forvaltningssaken det er klaget på. I mange saker begrenser undersøkelsene
seg til forvaltningens saksbehandling. Mange klager over at offentlige
organer ikke svarer på henvendelser eller at behandlingen tar for
lang tid. I disse sakene vil det ofte være tilstrekkelig med en
telefon til vedkommende forvaltningsorgan.
Det store flertallet av klager fremsettes av
norske borgere bosatt i Norge. Enkelte klager kommer imidlertid
fra borgere bosatt i utlandet eller på institusjon, f.eks. fengsler
og psykiatriske institusjoner. Andre klager er anonyme eller kommer inn
kun med e-postadresse. Klagesakene er fordelt på hele den offentlige
forvaltning, dvs. både statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.
Klagene er også fordelt på mange og ulike saksområder og sakstyper.
Av de 2 959 innkomne klagene ble 1 462 avvist på
formelt grunnlag. Dette gjelder blant annet klager rettet mot organer,
institusjoner og andre selvstendige rettssubjekter som ikke er en
del av den offentlige forvaltningen og som faller utenfor ombudsmannsordningen.
Også dersom en anke- eller klagemulighet i forvaltningen ikke er benyttet,
eller klagen for øvrig ikke tidligere er tatt opp med forvaltningen,
blir en klage vanligvis avvist. Årsaken er at ombudsmannens kontroll
som hovedregel skal være etterfølgende. Det vil si at forvaltningen
først selv må få anledning til å behandle og avgjøre det spørsmålet
klagen gjelder. Klager vil også som hovedregel bli avvist dersom
de innkommer etter tidsfristen for å klage til ombudsmannen. De
må være fremsatt senest innen ett år etter at tjenestehandlingen
eller forholdet det klages over, ble utført eller opphørte.
Dersom en klage kan behandles, er første skritt
å innhente sakens dokumenter fra forvaltningen. Det som blir fremført
i klagen, og det som fremgår av saksdokumentene, avgjør omfanget av
undersøkelsen og den videre behandlingen av saken. Det vil også
bli vurdert om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen.
Selv om det blir konstatert at det er gjort feil, bør feilen være av
en slik karakter at det kan være grunn til å påtale den.
Av de sakene som ble tatt opp til nærmere undersøkelser
i 2010, ble 1 079 avsluttet etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene
som forvaltningen hadde sendt inn, men uten at saken ellers ble
lagt frem for eller tatt opp med forvaltningen. I 740 av disse sakene
viste det seg, etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene,
at klagen opplagt ikke kunne føre frem. I de andre 339 sakene var
en telefon til forvaltningen nok til å ordne opp i saken. Disse
sakene gjaldt i hovedsak lang saksbehandlingstid eller manglende
svar fra forvaltningen.
Av de innkomne klagene endte 155 med en eller annen
form for kritikk eller oppfordring til forvaltningen. Dette er en
nedgang fra 2009, da det var 212 saker som ble avsluttet med kritikk
eller oppfordring til forvaltningen. Det følger av sivilombudsmannsloven
§ 10 første ledd at ombudsmannen «kan uttale sin mening om saken». Ombudsmannen
kan påpeke at det er gjort feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen,
og gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart
urimelig eller i strid med god forvaltningsskikk. Dessuten kan ombudsmannen
gi uttrykk for at det bør ytes erstatning dersom forvaltningen har
gjort feil som tilsier det. Viktig er det òg at ombudsmannen kan
påpeke at det knytter seg tvil til forhold av betydning ved avgjørelser
som det er klaget på. Slik tvil kan gjelde både faktiske og rettslige
forhold.
Når ombudsmannen mener at det er handlet feil eller
gjort urett, blir normalt forvaltningen bedt om å vurdere eller
behandle den aktuelle saken på nytt. Erfaringen viser at forvaltningen
følger slike oppfordringer. Vanligvis legger forvaltningen også
til grunn de oppfatningene ombudsmannen gir uttrykk for. Hovedinntrykket
er at forvaltningen retter seg lojalt etter det ombudsmannen ber
om. Når forvaltningen ikke retter seg etter dette, kan ombudsmannen
råde borgeren til å reise sak for domstolene. Konsekvensen av dette
er at borgeren har krav på fri sakførsel, jf. rettshjelploven 13. juni
1980 nr. 35 § 16 første ledd nr. 3. I meldingsåret var det én sak
som ga ombudsmannen grunnlag for å tilrå søksmål.
I meldingsåret ble det registrert 21 517 dokumenter.
Av disse er 9 512 innkomne dokumenter og 12 005 utgående. I tillegg
kom det ca. 2 040 generelle forespørsler over telefon. Det kom totalt
inn 2 187 innsynsbegjæringer. Av disse fikk 803 fullt innsyn, 128
delvis innsyn og 1 256 avslag.
Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig,
og undersøkelsene baserer seg i all hovedsak på en gjennomgang av
forvaltningens saksdokumenter. Det er derfor avgjørende for en reell
og effektiv kontroll med forvaltningen at ombudsmannen har tilgang
til alle relevante saksdokumenter. Av denne grunn har Stortinget
gitt ombudsmannen hjemmel i sivilombudsmannsloven § 7 første ledd
til å innhente fra forvaltningen de dokumenter og opplysninger «han trenger
for å kunne utføre sitt verv». Bestemmelsen er sentral for ombudsmannens
virksomhet.
Adgangen til forvaltningens dokumenter er imidlertid
begrenset i bestemmelsens annet ledd. Ved en henvisning til tvisteloven
kapittel 22 begrenses ombudsmannens rett til forvaltningens saksdokumenter
etter hovedsakelig de samme regler som gjelder for bevisforbud og
bevisfritak for domstolene. Dersom loven skal leses etter sin ordlyd,
vil blant annet opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt
i utgangspunktet være unntatt fra ombudsmannens innsynsrett. Det samme
gjelder dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.
I hvilken grad ombudsmannen har ubetinget rett til å få oversendt
forvaltningens interne saksdokumenter, er heller ikke åpenbart bare
ut fra ordlyden i loven.
En vesentlig del av arbeidet forutsetter at
ombudsmannen og hans medarbeidere blir gitt tilgang på taushetsbelagt
informasjon fra forvaltningen. For taushetsplikt etter forvaltningsloven vil
dette stort sett være uproblematisk, ettersom forvaltningsloven
§ 13 b første ledd nr. 4 fastslår at taushetsplikt ikke er til hinder
for at opplysningene brukes i forbindelse med «kontroll med forvaltningen».
Noe tilsvarende unntak finnes imidlertid ikke alltid i taushetspliktsbestemmelsene
i særlovgivningen, og heller ikke for graderte dokumenter. Ombudsmannen
viser til at henvisningen i sivilombudsmannsloven § 7 annet ledd
til tvisteloven (og den tidligere henvisningen til tvistemålsloven
§§ 204-209) i realiteten alltid har hatt en mer begrenset rekkevidde
og betydning enn det ordlyden isolert sett har kunnet tyde på. Dette
har naturlig nok å gjøre med de åpenbare forskjellene mellom domstolenes
og ombudsmannens virksomhet. Det er imidlertid uheldig at sivilombudsmannsloven
er uklar om hvilken rett ombudsmannen har til å få utlevert dokumenter fra
forvaltningen, og dette skaper tidvis problemer for saksbehandlingen.
Ett eksempel er en sak som tidligere er omtalt
i en særskilt melding til Stortinget (Dokument nr. 4:2 (2008-2009)),
som gjaldt et saksdokument hos Olje- og energidepartementet. Departementet
nektet i denne saken å oversende et dokument fra Regjeringsadvokaten
til Olje- og energidepartementet, blant annet under henvisning til
bevisforbudet for advokatkommunikasjon. Slik klagen var utformet,
var det umulig å behandle den uten å gjennomgå det aktuelle dokumentet. Det
var først etter at ombudsmannen hadde redegjort for saken for Stortinget
i den særskilte meldingen, at det ble gitt tilgang til dokumentet. Fra
klagen innkom til ombudsmannens kontor til ombudsmannen fikk tilgang
til det aktuelle dokumentet, tok det omtrent ett år.
Et annet eksempel er en sak med Innovasjon Norge
fra 2010 (sak 2010/1745), der ombudsmannen ba om å få oversendt
saksdokumenter som var underlagt taushetsplikt etter lov om Innovasjon
Norge § 27. Loven inneholder ingen eksplisitt henvisning til unntakene
i forvaltningsloven § 13 b. Innovasjon Norge viste til taushetsplikten
og sivilombudsmanns-loven § 7 annet ledd og fremholdt at de aktuelle
dokumentene ikke kunne oversendes. Fra ombudsmannens side ble det
fastholdt at de taushetspliktige opplysningene måtte oversendes,
men Innovasjon Norge fant det likevel nødvendig å innhente samtykke
fra Nærings- og handelsdepartementet før de aktuelle dokumentene
ble frigitt.
Endelig har ombudsmannen hatt en sak med Miljøverndepartementet
(sak 2010/1728) om dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven.
Under henvisning til begrensningen i sivilombudsmannsloven § 7 annet
ledd fant departementet at det ikke kunne utlevere de aktuelle dokumentene.
Også i denne saken var det først etter flere brev mellom ombudsmannen
og departementet, og etter at Miljøverndepartementet hadde innhentet
samtykke fra henholdsvis Justis- og politidepartementet og Forsvarsdepartementet,
at dokumentet kunne oversendes ombudsmannens kontor.
Som eksemplene ovenfor viser, har ombudsmannen
hittil stort sett fått tilgang på de dokumentene som har vært ansett
som nødvendige for behandlingen. Dette har imidlertid først skjedd etter
en omstendelig prosess som forsinket klagebehandlingen betydelig.
Etter ombudsmannens syn innebærer dette et rettssikkerhetsproblem,
og det svekker tilliten til ombudsmannskontrollen. Det er grunn
til å stille spørsmål på prinsipielt grunnlag om berettigelsen av
å ha en henvisning i ombudsmannsloven til de bevisforbuds- og fritaksgrunnene
som gjelder for domstolenes virksomhet, all den tid virksomhetene
har en så vidt åpenbar ulik karakter.
Den viktigste forskjellen i denne sammenhengen,
er at dokumentbevis som føres for de alminnelige domstolene i sivile
saker normalt føres i åpen hovedforhandling der publikum har fri tilgang.
Offentlig rettergang er et viktig prinsipp i vår rettstradisjon,
og det gjelder strenge regler for å føre rettssaker for lukkede
dører. Publikum kan således i normaltilfellene lett gjøre seg kjent med
de dokumenter som fremlegges som bevis i en sivil hovedforhandling.
Dette medfører igjen at det er et legitimt og saklig behov for å
ha strenge regler for når og hvordan taushetsbelagte opplysninger
føres for en domstol.
Forvaltningsdokumenter som oversendes ombudsmannen
blir ikke tilgjengelig for offentligheten. Ombudsmannens saksbehandling
er ikke offentlig på samme måte som en rettssak. De saksdokumenter
som oversendes fra forvaltningen, regnes ikke som ombudsmannens
saksdokumenter, og dokumentene vil således heller ikke bli oversendt
klager eller undergitt offentlighet på annen måte uten forvaltningens
samtykke. Ombudsmannen og hans personale har dessuten en omfattende
taushetsplikt med hensyn til opplysninger som mottas i tjenesten,
jf. sivilombudsmannsloven § 9 annet ledd. Denne taushetsplikten
gjelder ikke bare ovenfor offentligheten, men også overfor Stortinget.
Det er nettopp i de saker der forvaltningen
arbeider i lukkede rom – de sakene der allmennheten ikke har rett
til innsyn – at ombudsmannskontrollen er særlig viktig. Ombudsmannen
viser til at den lovregulering som i dag gjelder for ombudsmannens
rett til forvaltningens dokumenter, er lite tilfredsstillende i
et slikt perspektiv. Ombudsmannen peker også på at den danske ombudsmannslovgivningen,
som var gjenstand for en inngående og grundig gjennomgang så sent
som på 1990-tallet, ikke inneholder noen tilsvarende begrensninger
i ombudsmannens rett til å kreve å få seg forelagt opplysninger
fra forvaltningen.
På denne bakgrunn mener ombudsmannen det er hensiktsmessig
med en gjennomgang av utformingen av sivilombudsmannsloven § 7,
og særlig henvisningen til tvisteloven i bestemmelsens annet ledd.
Spørsmålet har tidligere vært tatt opp ved et par anledninger, blant
annet i høringsrunden i 2006 i forbindelse med ikraftsettingen av tvisteloven.
Det ble den gangen ikke funnet grunn til å oppheve begrensningen
i sivilombudsmannsloven § 7 annet ledd slik ombudsmannen foreslo,
men dette syntes først og fremst å være begrunnet i at en slik endring
falt utenfor rammen av arbeidet med ikraftsettingen av den nye tvisteloven.
Tiden det tar å behandle klagesakene hos ombudsmannen,
varierer etter hva saken gjelder, hvor omfattende den er, og hva
slags undersøkelser som synes nødvendige for å få saken tilstrekkelig
opplyst.
Normalt får klageren et foreløpig svar innen
en uke etter at klagen er mottatt. Dersom klagen må avvises på formelt
grunnlag, blir det som regel også avklart innen kort tid. Er det
grunn til å undersøke saken nærmere og ta den opp med forvaltningen,
kan det ta en del tid før saken avsluttes. Dette har sammenheng
med at det aktuelle forvaltningsorganet i disse sakene må få redegjøre
for sitt syn på klagen. Forvaltningens svar blir deretter oversendt
til klageren for merknader, som forvaltningsorganet deretter får anledning
til å kommentere. Både hensynet til kontradiksjon og hensynet til
at saken skal bli best mulig opplyst, tilsier at saksbehandlingstiden
for disse sakene kan bli lang. For saker som gjelder innsyn i forvaltningens
saksdokumenter, er saksbehandlingstiden derimot kortere enn for andre
sakstyper.
I 2010 har kontoret fått et elektronisk verktøy
for beregning av gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klagesaker
hos ombudsmannen. Beregningen baserer seg på samtlige saker innenfor
de ulike sakskategoriene og viser følgende saksbehandlingstid:
– | Avviste saker | 15 dager |
– | Saker avsluttet uten å ha vært
tatt opp med forvaltningen | 39 dager |
– | Saker avsluttet etter å ha
vært tatt opp med forvaltningen | 170 dager |
I løpet av 2011 vil ytterligere beregningsverktøy for
saksbehandlingstid trolig være på plass. Disse vil bl.a. ta høyde
for at enkeltsaker kan påvirke gjennomsnittstallet i stor grad,
og derved kunne gi et mer reelt bilde av den saksbehandlingstiden
klagere normalt opplever. Videre er det planlagt å differensiere
ytterligere på sakskategorier, da særlig «Saker avsluttet uten å
ha vært tatt opp med forvaltningen» er en lite ensartet gruppe.
Kontoret har også som mål å få på plass et elektronisk verktøy som
kan vise den differensierte saksbehandlingstiden innenfor hver kategori
basert på det totale antallet saker – justert for standardavvik.
I tillegg til å behandle klager fra borgerne,
kan ombudsmannen ta opp saker på eget initiativ. Alle saker som
tas opp på denne måten uten grunnlag i en klage, regnes som en «ET-sak». Bakgrunnen
for at saker tas opp av eget tiltak, er vanligvis at ombudsmannen
i forbindelse med behandlingen av en klagesak har fått kjennskap til
forhold i forvaltningen som det kan være grunn til å ta opp særskilt.
Dersom det kommer inn flere klager som gjelder samme type forhold, kan
det også være mer praktisk å ta saken opp med forvaltningen på generelt
grunnlag fremfor å forfølge de konkrete enkeltsakene. Det kan også
være at opplysninger fra publikum, eller forhold som omtales i media,
gir grunn til å ta opp en sak på eget initiativ uten at noen har
fremmet en konkret klage. Besøk og inspeksjoner regnes som saker
tatt opp av eget tiltak. I meldingsåret 2010 er det tatt opp 34
nye saker av eget tiltak. Dette er en økning i forhold til tidligere
år. Ni av disse sakene var besøk hos ulike forvaltningsorganer som
ikke ledet til noen ytterligere undersøkelser eller oppfølging overfor forvaltningsorganet.
Totalt ble det avsluttet 39 ET-saker i 2010. Følgende ET-saker som
ble avsluttet i 2010, er publisert på Internett som saker av alminnelig
interesse og inntatt i årsmeldingens kapittel V:
Sak 2007/2224: | Undersøkelse av INFOFLYT-systemet i kriminalomsorgen |
Sak 2007/2439: | Ansvaret for politiets maktbruk i forbindelse med pågripelser
særlig knyttet til bruken av mageleie |
Sak 2008/1966: | Besøk til politiets utlendingsinternat høsten 2008 |
Sak 2009/2829: | Arbeidsavklaringspenger og innføring av meldeplikt |
Sak 2009/2897: | Reglene om utbyggingsavtaler virkningene av brudd på plan-
og bygningsloven av 2008 § 17-4 femte ledd |
Sak 2010/489: | Eiendomsskatt i Elverum kommune spørsmål om taksering
av kommunens fritidsboliger var i strid med gjeldende takseringsbestemmelser
og det forvaltningsmessige likhetsprinsippet |
Sak 2010/632: | Klageorgan for universiteter og høyskoler i saker om dokumentinnsyn
etter offentleglova |
Sak 2010/868: | Nedleggelse av skoler kommunenes saksbehandling ved beslutningene
og forholdet til forvaltningslovens regler om forskrifter |
Sak 2010/946: | Brukarens høve til samtale med sakshandsamar i Nav |
Sak 2010/949: | Strand kommunes klagebehandling av saker om startlån |
Sak 2010/1516 | Henstilling til Halden kommune om undersøkelse av mulige
misligheter |
Sak 2010/1682: | Saksbehandlingstiden i Statens sivilrettsforvaltning og
politet i saker om erstatning etter strafforfølgning |
Sak 2010/1911: | Arbeids- og velferdsetatens behandlingstid for oversendelse
av saksdokumenter til saksparter og fullmektiger |
Ombudsmannen har i 2010 fått inn 101 høringsbrev
fra forvaltningen med forslag til nytt eller endret regelverk. Utgangspunktet
for ombudsmannens undersøkelser er gjeldende lovgivning, og det
faller utenfor ombudsmannens mandat å overprøve de vurderingene
lovgiver har gjort. Med unntak av saker som direkte angår ombudsmannsinstitusjonen
eller forhold som tidligere har vært behandlet der, har ombudsmannen
av prinsipielle grunner derfor vært tilbakeholden med å avgi høringsuttalelser
til lovforslag. Ombudsmannen ga i 2010 tre høringsuttalelser.
Den ene høringsuttalelsen ble gitt i forbindelse med
innstillingen fra arbeidsgruppen for utvikling av jusstudiet ved
Universitetet i Oslo, der det ble tatt til orde for innføring av
et fag om konflikthåndtering og alternativ tvisteløsning. Ombudsmannen
ønsket å redegjøre for hvilken plass ombudsmannen eventuelt kunne
få i et slikt nytt fag.
Den andre høringsuttalelsen gjaldt forslag til
endringer i voldsoffererstatningsloven og den tredje gjaldt forslag
til endringer i arkivforskriften. Det fremgikk av høringsnotatet
at forslaget til endringene i arkivforskriften bl.a. var foranlediget
av ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2009 side
177.
Ombudsmannens arbeid med menneskerettigheter
og internasjonale spørsmål ble ytterligere styrket ved at det ble
ansatt en rådgiver som spesielt skal bistå ombudsmannens og hans
medarbeidere innenfor dette saksområdet.
Utenriksdepartementet nedsatte i august 2010
et team for gjennomgang av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
ved Norsk senter for menneskerettigheter (UiO). Ombudsmannen var involvert
i gjennomgangen som medlem av Nasjonal institusjons rådgivende utvalg.
Ombudsmannen deltar aktivt i flere internasjonale
nettverk, herunder det internasjonale ombudsmannsnettverket International
Ombudsman Institute (IOI).
På generalforsamlingen for den europeiske gruppen
av ombudsmannsinstitusjoner 5. oktober 2010 ble ombudsmannen valgt
til nytt styremedlem.
Ombudsmannen deltar i et samarbeidsprosjekt mellom
Europarådets menneskerettighetskommissær og nasjonale menneskerettighetsstrukturer,
det vil si ombudsmenn og nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner.
Samarbeidsprosjektet kalles The Peer-to-Peer Project. Målet med
prosjektet er blant annet å styrke den nasjonale implementeringen
av menneskerettighetene.
Årsmeldingen redegjør nærmere for deltakelsen i
internasjonale nettverk.
Etter sivilombudsmannsloven § 3 skal ombudsmannen
blant annet overvåke og kontrollere at forvaltningen «respekterer
og sikrer menneskerettighetene». Én side ved dette arbeidet er å
føre tilsyn med forvaltningens oppfølging av dommer mot Norge i
Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Dette vil særlig være
aktuelt der EMDs avgjørelser innebærer at norsk regelverk eller
forvaltningspraksis må legges om for å hindre at tilsvarende krenkelser
av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) skal finne sted
i fremtiden.
I 2010 har det vært avsagt dom i én sak mot Norge
i EMD, saken Aune mot Norge. Det ble ikke konstatert krenkelse av
EMK i saken.
Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK),
FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs barnekonvensjon
(BK) gjelder etter menneskerettsloven § 2 som norsk rett, og gis
i henhold til § 3 forrang fremfor annen lovgivning ved motstrid.
I 2010 avga ombudsmannen flere uttalelser hvor Norges menneskerettslige
forpliktelser er berørt.
Ifølge EMK artikkel 1 har staten plikt til å
sikre menneskerettighetene. Retten til liv er beskyttet i EMK artikkel
2 og SP artikkel 6.
Eugene Ejike Obiora døde da han ble pågrepet av
politiet i Trondheim 7. september 2006. Ombudsmannen igangsatte
en undersøkelse av saken på eget initiativ, særlig rettet mot sider
ved ansvaret for politiets rutiner for maktbruk ved pågripelser
og bruken av mageleie. Ombudsmannen ba blant annet Justis- og politidepartementet
om å redegjøre for sitt syn på om Norge har overholdt sine forpliktelser
etter EMK med hensyn til regulering av bruken av mageleie ved pågripelse,
og sin plikt til å sikre tilstrekkelig og sikker opplæring av landets
polititjenestemenn. Ved avslutningen av undersøkelsen kritiserte ombudsmannen
justis- og politimyndighetene for å ha hatt manglende kunnskap om
sikkerhets- og helsemessige risikofaktorer knyttet til bruken av
mageleie. EMK artikkel 2 fastslår at retten til liv skal beskyttes
ved lov. Manglende rettslig regulering av bruken av mageleie ved
pågripelse og manglende opplæring om farene ved plassering i mageleie
innebærer etter ombudsmannens syn et brudd på de menneskerettighetsforpliktelser
Norge har påtatt seg. I etterkant av Obioras dødsfall har Politidirektoratet
i rundskriv 2007/011 «Halsgrep, mageleie ved pågripelse/innbringelse
og transport av arrestanter m.v.» gitt nærmere retningslinjer for
politiets bruk av mageleie mv. Det har i tillegg blitt utgitt en
ny lærebok til bruk i politiutdanningen i faget arrestasjonsteknikker
og blitt etablert et prosjekt om helsefarene ved politiets maktbruk.
EMK artikkel 1 og SP artikkel 2 første ledd pålegger
staten å sikre at alle som oppholder seg innenfor statens jurisdiksjon,
får like rettigheter etter konvensjonen. EMK artikkel 3 og SP artiklene
7 og 10 nr. 1 gir alle mennesker en ufravikelig rett til ikke å
bli utsatt for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff. Rettigheten er også utdypet i FNs torturkonvensjon og Den
europeiske torturforebyggelseskonvensjonen.
I 2007 ble det gitt en særskilt melding til
Stortinget om forholdene knyttet til driften ved Politiets utlendingsinternat
på Trandum basert på et besøk i 2006. Saken ble fulgt opp med et
nytt besøk i oktober 2008. Besøket og gjennomgangen av innhentet
skriftlig informasjon ga grunn til videre undersøkelser knyttet
til temaene materiell standard, besøksordningen, midlertidig fratakelse
av eiendeler, alternativer til aktivitetssenteret og tilsynsrutiner
ved sikkerhetsavdelingen. Undersøkelsen ble avsluttet i 2010. Ombudsmannen
bemerket at utrustning og særlig oppbevaringsmuligheter også har
en side mot EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv.
I uttalelsen kom ombudsmannen til at de fysiske forholdene og de
internertes rettssikkerhet var blitt betydelig bedret siden besøket
i 2006. På tidspunktet for det nye besøket gjensto det imidlertid
fortsatt arbeid med å få fullt samsvar mellom utlendingsloven § 37 d
(dagens utlendingslov § 107) og utlendingsinternatforskriften på
den ene siden, og interne regler og rutiner på den andre siden. Hvis
de rettslige garantiene som er nedfelt i regelverket skal ha sin
funksjon, må de interne reglene og rutinene ved internatet forholde
seg lojalt til regelverket og intensjonene. Ombudsmannens inntrykk
var at hensynet til kontroll og sikkerhet på enkelte områder hadde
fått for stor gjennomslagskraft i forhold til hensynet til de internertes
privatliv innenfor rammen av frihetsberøvelsen. Det ble påpekt at
lovgiverens forutsetning om konkrete vurderinger ikke kan tilsidesettes
gjennom rigide rutiner og regler i instruksverket. Ombudsmannen
ba om å bli holdt orientert om politiets utlendingsenhets oppfølging
av merknadene.
Det menneskerettslige vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse
er nedfelt i EMK artikkel 5 og SP artikkel 9.
Hovedregelen for sittetid i politiarrest er
at den pågrepne skal overføres fra politiarrest til fengsel innen
to døgn etter pågripelsen. Unntak kan bare finne sted dersom dette
ikke er praktisk mulig. Bruken av politiarrest i Norge er imidlertid ikke
alltid i tråd med disse reglene i politiarrestforskriften. Ombudsmannen
har ved flere anledninger undersøkt forholdene i politiets arrester og
i 2008 ble det satt i gang en ny undersøkelse av den såkalte «sittetiden».
Undersøkelsen ble avsluttet våren 2010. Justis- og politidepartementet
ble blant annet bedt om å redegjøre for om sittetiden er i tråd
med reglene i politiarrestforskriften og om systemet for registrering
av sittetid er godt nok. I uttalelsen ved avslutningen av undersøkelsen
ga ombudsmannen uttrykk for at statistikkgrunnlaget rundt innsattes
oppholdstid i politiets arrester ikke var tilfredsstillende. De
tallene ombudsmannen har fått tilgang til viser imidlertid at det
fortsatt er et urovekkende høyt antall overskridelser av todøgnsfristen
for å overføre arrestanter til fengsel. Ombudsmannen har gitt uttrykk
for at han forutsetter at de ansvarlige myndigheter vil arbeide
aktivt med å få ned antall overskridelser, og at det i denne forbindelse
særlig blir sett hen til samlet oppholdstid i arrestene.
Retten til en rettferdig rettergang er beskyttet
av EMK artikkel 6 og SP artikkel 14. I straffesaker må en rekke
minimumsgarantier innfris. Disse inkluderer blant annet retten til
å bli ansett som uskyldig inntil det motsatte er bevist.
I 2010 har ombudsmannen behandlet en sak som gjaldt
hvordan tilleggsavgiften skulle beregnes i et tilfelle der et selskap
feilaktig hadde fradragsført inngående merverdiavgift for tidlig
– dvs. før det egentlig forelå fradragsrett – og feilen ble oppdaget
av avgiftsmyndighetene gjennom et bokettersyn før selskapet hadde
hatt anledning til selv å rette opp feilen uoppfordret. Tilleggsavgift
anses som straff i relasjon til EMK. Ombudsmannen kom til at det
var galt av avgiftsmyndighetene automatisk å beregne tilleggsavgiften
på grunnlag av hele beløpet som feilaktig var ført til fradrag,
og at det isteden ville samsvare best med uskyldpresumsjonen i EMK og
alminnelige forholdsmessighetsbetraktninger å gi selskapet adgang
til å sannsynliggjøre at feilen i alle tilfeller ville ha blitt
rettet, innen det ble besluttet om og i tilfelle på hvilket grunnlag tilleggsavgift
skulle ilegges. Ombudsmannen ba om at Skattedirektoratet vurderte
saken på nytt.
Barns rettigheter er nedfelt i FNs barnekonvensjon,
i tillegg til at barn – som voksne – har rettigheter etter de øvrige menneskerettighetskonvensjonene.
Fire irakiske barn fikk avslag på sine søknader om
norsk statsborgerskap selv om moren var blitt norsk borger og to
av barna var født i riket. Begrunnelsen var at identiteten deres
ble ansett som uavklart på grunn av usikkerhet knyttet til farens
identitet. Spørsmålet var om denne usikkerheten også heftet ved
barna på en slik måte at norsk statsborgerskap kunne nektes.
Ombudsmannen uttalte 26. april 2010 at praksisen
med å nekte norsk statsborgerskap for barn der det hefter tvil ved
en av foreldrenes identitet, er streng og kan gi urimelige utslag,
særlig der den andre av foreldrene er blitt norsk borger. Praksisen
og regelverket burde etter ombudsmannens syn endres, og det var
derfor positivt at departementet hadde satt i gang et lovgivningsarbeid
vedrørende disse spørsmålene. Det var ikke tilstrekkelige holdepunkter
for på rettslig grunnlag å kritisere utfallet av de fire sakene
som klagen omfattet. Denne vurderingen hadde imidlertid budt på
tvil. Ombudsmannen uttalte at hensynet til barnets beste etter FNs
barnekonvensjon artikkel 3 må vurderes her som på andre områder,
og denne vurderingen bør synliggjøres i begrunnelsene som gis. Utlendingsnemnda
har opplyst at den vil endre sin praksis med hensyn til begrunnelse
som følge av ombudsmannens uttalelse, og vil heretter «vurdere barnets
situasjon opp mot barnekonvensjonen i andre sakstyper hvor dette
frem til nå ikke er gjort konsekvent, herunder i saker som gjelder
avgjørelser om permanent oppholdstillatelse».
SP artikkel 19 og EMK artikkel 10 slår fast
at enhver har rett til meningsfrihet uten inngrep og til ytringsfrihet.
Ombudsmannen avga 15. april 2010 en uttalelse om
en arbeidsgiver hadde rettslig adgang til å gi en ansatt (A) en
skriftlig advarsel på bakgrunn av at han hadde skrevet og fått publisert
en kronikk i en avis. Etter ombudsmannens mening var det ikke tvilsomt
at både det som ble gjort for å hindre at As artikkel ble trykket
i avisen, og den etterfølgende skriftlige advarselen, representerte inngrep
i den rett til å ytre seg som A har etter Grunnloven § 100 og EMK
artikkel 10. Spørsmålet i saken var om inngrepene var berettiget,
det vil si om det forelå et rettslig grunnlag for å begrense As
adgang til å få artikkelen publisert som kronikk i en avis. Etter
en nærmere vurdering kom ombudsmannen til at det ikke var rettslig
grunnlag, verken i medhold av den ulovfestede lojalitetsplikten
eller annet grunnlag, for en arbeidsrettslig reaksjon i saken. Det
var da ikke nødvendig å gå nærmere inn på avveining mellom lojalitetsplikten
på den ene siden og hensynet til As ytringsfrihet på den annen.
Arbeidsgiveren ble bedt om å vurdere saken på nytt. Etter en fornyet
vurdering trakk arbeidsgiveren tilbake advarselen.
Også i 2010 har ombudsmannen stilt en juridisk medarbeider
med særlig kjennskap til kinesisk språk og samfunn til rådighet
for Utenriksdepartementet i forbindelse med den norske innsatsen for
å styrke menneskerettigheter og rettsstatsoppbygging i Kina. I tillegg
til å være kontaktperson mellom kinesiske og norske myndigheter, har
vedkommende jurist som spesialoppgave å arbeide for styrking av
fangers og pågrepnes rettigheter. I tilknytning til dette har ombudsmannens
kontor mottatt besøk av flere delegasjoner fra Kina. I årsmeldingen
blir det redegjort nærmere for besøkene.
Også i 2010 arrangerte ombudsmannen i samarbeid
med SPP et seminar om beskyttelsen av anholdtes/pågrepnes rettigheter,
herunder deres menneskerettigheter i strafferettspleien i Kina. Bakgrunnen
for seminaret var Kinas pågående revisjon av landets straffelov
og straffeprosesslov. Under henvisning til at en av de mest grunnleggende
rettighetene for anholdte, er retten til en upartisk og rettferdig
rettergang, jf. ICCPR (SP), ble domstolers/dommeres, påtalemyndighets
samt forsvareres uavhengighet nærmere belyst. Kina signerte ICCPR
i 1998, men har ennå ikke ratifisert konvensjonen. Det ble også
gitt en presentasjon om arbeidet den norske ombudsmannen utfører
for å sikre og styrke anholdtes rettigheter. Debatten bar tydelig
preg av at det er store forskjeller mellom det kinesiske og det
norske rettssystemet. Særlig opplysningen om dommernes uavhengighet
og uavsettelighet i Norge utløste mange spørsmål fra kinesiske deltakere. Totalt
deltok 125 personer på seminaret.
Videre deltok ombudsmannens kontor i den norsk-kinesiske
menneskerettighetsdialogen i regi av Utenriksdepartementet. Hvordan beskytte
anholdte og fanger mot tortur og umenneskelig eller ydmykende behandling,
var temaet i årets arbeidsgruppe for fangers og anholdtes rettigheter.
Arbeidsgruppen var enig i at følgende forhold er viktig for forebygging
av tortur: 1) opprettholdelsen av innsattes kontakt med omverdenen,
2) tilståelsen alene skal ikke være tilstrekkelig for konstatering
av skyld i en straffesak, 3) etableringen av selvstendige organer
som skal føre tilsyn med politistasjoner og fengsler, 4) enhver
klage over tortur skal granskes, 5) den som torturerer skal strafforfølges,
6) ofre for tortur har krav på erstatning og 7) man bør være åpen
for internasjonale tilsynsordninger.
I løpet av meldingsåret 2010 har ombudsmannen og
hans medarbeidere hatt møter med ulike organisasjoner og offentlige
etater. Ombudsmannen visert til at møtene åpner for menings- og informasjonsutveksling
og gir nyttig innsikt i forvaltningens arbeid samt et bedre grunnlag
for å behandle klagesakene som kommer inn.
I 2010 gjennomførte ombudsmannen blant annet tre
besøk på lukkede institusjoner og fire besøk hos andre forvaltningsorganer.
Ombudsmannen deltok videre på 12 ulike representasjonsoppdrag
i utlandet og mottok like mange delegasjonsbesøk ved sitt kontor.
En oversikt over ombudsmannens møter, besøk, foredrag og reiser
i 2010 er inntatt som vedlegg til årsmeldingen.
Både i arbeidet med klagesaker og saker tatt
opp av eget tiltak blir ombudsmannen oppmerksom på mangler ved lover,
forskrifter eller administrativ praksis. Etter sivilombudsmannsloven § 11
kan ombudsmannen underrette forvaltningen om slike forhold. Meningen
er at forvaltningen gjennom sine initiativ kan få rettet på forholdene.
Disse tilfellene skal nevnes i den årlige meldingen til Stortinget,
jf. ombudsmannsinstruksen § 12 annet ledd.
Mangler ved lov eller forskrift kan være at
en enkeltregel eller et regelsett er i strid med en rettsregel på
et høyere trinn i regelhierarkiet. Eksempelvis må lovene være i
tråd med Grunnloven og Norges menneskerettslige forpliktelser, mens
forskriftene ikke må gå utenfor lovene Stortinget har vedtatt. Tvilsom
harmoni mellom bestemmelser av samme rang eller uklare bestemmelser
– for eksempel språklig, rettsteknisk eller innholdsmessig – kan
også føre til at ombudsmannen melder fra til forvaltningen.
Det mest vanlige er imidlertid at ombudsmannen kommer
over tilfeller der forvaltningspraksis og rundskriv antas å være
i strid med gjeldende rettsregler, eller at regelverk praktiseres
forskjellig innenfor forskjellige deler av forvaltningen.
Adgangen til å melde fra om slike mangler er
et av eksemplene på at ombudsmannen, i tillegg til å behandle enkeltsaker,
også kan være systemkontrollør overfor forvaltningen. Med systemkontroll
mener ombudsmannen kontroll for å avdekke generelle trekk ved forvaltningen
som bryter med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og som
medfører at forvaltningen gjentatte ganger svikter, eller kan komme
til å svikte, i sin omgang med borgerne. Foruten å melde fra om
mangler etter sivilombuds-manns-loven § 11, utøves ombudsmannens
systemkontroll gjennom en kombinasjon av adgangen til å ta opp saker
av eget tiltak, foreta systematiske undersøkelser samt melde fra
til Stortinget om hvilke problemer som ofte går igjen i forvaltningen.
Den systematiske og generelle kontrollen med forvaltningen
er det først og fremst forvaltningens egne kontrollorganer som står
for. Videre foretar Riksrevisjonen forvaltningsrevisjoner, med systematiske
gjennomganger av forhold i forvaltningen. Forvaltningen er også
underlagt Stortingets parlamentariske kontroll.
At også ombudsmannen er tiltenkt en rolle som systemkontrollør,
følger direkte av Grunnloven § 75 bokstav l om at ombudsmannen skal
«søge at sikre at der ikke øves Uret» mot den enkelte borger. Ordlyden
tilsier at ombudsmannen har en rolle for å forhindre at det i fremtiden
kan bli utøvd urett mot den enkelte.
I løpet av 2010 har ombudsmannen i 35 saker bedt
et forvaltningsorgan vurdere endringer eller tilføyelser til lover
og forskrifter, eller omlegging av administrativ praksis. Av disse
er 26 saker publisert på www.sivilombudsmannen.no/uttalelser.
En oversikt over samtlige saker i 2010 der ombudsmannen
har påpekt mangler ved lover, forskrifter eller praksis, fremgår
av årsmeldingen.
I mange saker opplever ombudsmannen at klagerne
har forventninger til forvaltningen som ikke kan bli innfridd. Årsakene
til et slikt spenn mellom forventninger og virkelighet er flere.
Gapet mellom forventninger og virkelighet må forvaltningen
håndtere, selv om det kan være krevende. Ombudsmannens erfaringer
fra klagesakene er at vi generelt sett har en godt fungerende offentlig
forvaltning i Norge. Likevel er det et klart forbedringspotensial
i deler av forvaltningen. I det store bildet er det også mange velfunderte
og rimelige forventninger som ikke blir innfridd. Ved nøyere undersøkelser
forekommer mindre saksbehandlingsfeil relativt ofte, for eksempel
manglende bekreftelse på at en søknad er mottatt eller for lang
saksbehandlingstid. Det er likevel sjelden grunn til å tro at feilene
har ført til en feilaktig avgjørelse, og det er derfor sjelden rettslig
grunnlag for å kritisere sakens utfall.
Mange skuffelser gjelder saksbehandlingstiden. Ombudsmannen
mottar hvert år mange klager og telefonhenvendelser som gjelder
lang saksbehandlingstid og manglende svar fra ulike forvaltningsorganer.
Dette er et område der frustrasjonen ofte er berettiget.
I 2010 var ombudsmannens oppmerksomhet blant
annet rettet mot sen saksbehandling av begjæringer om partsinnsyn
i pågående saker. En fellesnevner for mange av henvendelsene er at
klagene kommer fra partsrepresentanter og at det til dels er snakk
om svært lang saksbehandlingstid for å få oversendt saksmapper,
typisk i forbindelse med klagesaker. I flere klagesaker har det
vært utfordringer knyttet til at dokumentene fysisk befinner seg
ved et annet kontor enn det som behandler innsynshenvendelsen.
Dette er ingen ny problemstilling, jf. for eksempel
uttalelsen inntatt i årsmeldingen for 2009, der Utlendingsdirektoratet
(UDI) ble kritisert for å ha brukt henholdsvis ett år og fire måneder
og syv måneder på å behandle to forholdsvis kurante begjæringer
om partsinnsyn fra en partsrepresentant i forbindelse med forberedelsen
av klager. Antallet henvendelser i 2010 tyder på at dette fortsatt
er et problem i flere organer og gir grunn til å sette søkelyset
på nettopp dette.
Anmodninger om partsinnsyn skal i utgangspunktet
forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har
tidligere lagt til grunn at kravet til rask behandling av begjæringer
om innsyn må gjelde like mye for partsinnsyn som for offentlighetens
innsynsrett etter offentleglova. Det vil si at et organ normalt
bør kunne ta stilling til en begjæring om partsinnsyn i løpet av
én til tre virkedager.
Innsyn i egen sak er ofte en nødvendig forutsetning
for å kunne gjøre rettigheter gjeldende og ivareta egne interesser,
og slike henvendelser må derfor prioriteres. Videre kan sen saksbehandling
av innsynskrav forsinke klageprosessen unødig og føre til økte kostnader
til partsrepresentasjon og lengre ventetid på avklaring i saken.
I 2010 tok ombudsmannen av eget tiltak opp spørsmål
om saksbehandlingstid ved begjæringer om partsinnsyn og rutiner
for behandlingen av slike krav med både Nav (ved Arbeids- og velferdsdirektoratet)
og Utlendingsnemnda fordi ombudsmannen har mottatt en rekke henvendelser
om sen saksbehandling av begjæringer om partsinnsyn ved disse organene.
Et flertall av klagene og henvendelsene som gjelder
lang saksbehandlingstid i utlendingssaker, knytter seg til saksbehandlingstiden
i Utlendingsdirektoratet. Men det klages også over saksbehandlingen
i andre deler av utlendingsforvaltningen, som Utlendingsnemnda og
politiet.
I første rekke begrunnes den lange saksbehandlingstiden
med ressurssituasjonen og tidkrevende forhold i saken, for eksempel
behov for å innhente opplysninger fra andre land eller å foreta
avklaringer med andre forvaltningsorganer. Nytt regelverk i 2010
er også anført som en årsak til ytterligere økning i saksbehandlingstiden
på enkelte områder. Det mottas også jevnlig henvendelser om saker
som er blitt liggende ubehandlet i utlendingsforvaltningen over
lang tid av andre grunner, som inkurier og forglemmelser.
Ombudsmannen følger nøye med på utviklingen i
saksbehandlingstiden, og tar jevnlig opp dette temaet med utlendingsforvaltningen
både på generelt grunnlag og i enkeltsaker. Det blir fortløpende
vurdert om det er grunn til å ta nye initiativ.
I 2010 merket ombudsmannen seg med bekymring
en betydelig økning i en allerede lang behandlingstid for klagesaker
i Utlendingsdirektoratet, ikke minst i saker om familieinnvandring.
Dette ble tatt opp skriftlig med direktoratet i november 2010, og
det ble bedt om en redegjørelse både for årsaker og for hva som
ville bli gjort for å redusere behandlingstiden.
Dersom forvaltningen ikke kan gi et tilfredsstillende
svar på hvorfor saken har tatt lang tid, eller det synes å være
særlige forhold i saken som gjør at tiden trekker ut, vil dette
normalt bli undersøkt nærmere ved en skriftlig henvendelse der det
bes om en redegjørelse for saken. Ombudsmannens inntrykk er at henvendelser,
både per telefon og i skriftlig form, bidrar til at det blir en
tilfredsstillende fremdrift i saker der behandlingen av ulike grunner
synes å ha stoppet opp.
Som et eksempel på en sak fra det siste året, nevner
ombudsmannen en sak om statsborgerskap der det tok to år og åtte
måneder fra søknaden om norsk statsborgerskap ble fremmet til vedtaket
ble fattet. Ombudsmannen ga uttrykk for at en så lang saksbehandlingstid
under ingen omstendighet var akseptabel og påpekte at det ikke var
gitt noen tilfredsstillende forklaring på hvorfor saken hadde ligget
i direktoratet i en periode på to år uten aktive saksbehandlingsskritt. I
en annen sak kritiserte ombudsmannen at direktoratet hadde brukt
mer enn tre år og seks måneder på å avgjøre en søknad om asyl, og
påpekte at behandlingen av saken syntes å ha stoppet helt opp i
perioden oktober 2006 til 2009. Denne saken ga for øvrig ombudsmannen
foranledning til å be om en samlet oversikt fra direktoratet over
andre asylsaker som hadde ligget like lenge eller lenger uten å
være avgjort. Direktoratet oppga først at det dreide seg om 15 saker, men
oppjusterte senere tallet til 17. I oktober 2010 opplyste direktoratet
at det var fattet vedtak i tolv av disse sakene, og at man i fem
saker fortsatt avventet tilbakemelding fra ansvarlig departement.
Lang saksbehandlingstid fører forståelig nok
til frustrasjon hos mange av dem som må forholde seg til utlendingsforvaltningen.
Ombudsmannens inntrykk er at dette ofte blir forsterket når folk
ikke vet hva som skjer med saken og hvorfor behandlingen tar så
lang tid. God og riktig informasjon om sakens fremdrift er viktig
når saksbehandlingstiden er lang. Dette tar ombudsmannen jevnlig
opp med utlendingsforvaltningen, både på generelt grunnlag og ved behandlingen
av enkeltklager som mottas.
Det synes som om både Utlendingsdirektoratet og
Utlendingsnemnda har god generell informasjon om forventet saksbehandlingstid
på sine nettsider. Klager og telefonhenvendelser som ombudsmannen
mottar, viser imidlertid at det stadig er et forbedringspotensial
når det gjelder å informere om fremdriften i de enkelte sakene som
behandles, og da særlig om forsinkelser i saksbehandlingen. Mange
opplever også at det er vanskelig å få en samtale med saksbehandler.
Også i 2010 kom det mange henvendelser om manglende
svar og lang saksbehandlingstid i Nav. Antallet slike henvendelser
har vært økende i de siste årene. Det ble registrert om lag 200
klagesaker om dette, og i tillegg kommer flere hundre telefonforespørsler.
Flere klagere forteller at de som følge av lang saksbehandlingstid
har levd uten inntekter i flere måneder. Enkelte finansierer utgiftene
sine med forbrukslån og får høye rentekrav, inkasso og betalingsanmerkninger
på grunn av manglende betalingsevne. Andre går ned i levestandard
og sparer på grunnleggende utgifter, som mat og oppvarming av boligen.
Noen forteller at de står i fare for å miste boligen sin eller allerede
har gjort det. Andre sier at de er blitt psykisk syke som følge
av saksbehandlingen, eller at den har forverret sykdom de hadde
fra tidligere. Selv der situasjonen ikke er fullt så prekær, har
manglende svar og lang saksbehandlingstid stor betydning for den
det gjelder – mange bruker mye tid på saken og blir fortvilet eller
opprørt når de ikke får svar.
I lys av prinsippet om at ombudsmannens kontroll
skal være etterfølgende, blir de som henvender seg til ombudsmannen
om manglende svar eller lang saksbehandlingstid i Nav, ofte bedt
om å purre skriftlig før de klager. Da mange er i villrede om hvor
saken står, blir det forsøkt forklart, ut fra generell kunnskap
om etatens organisering, hvor det må antas at saken befinner seg
og hvor en purring må rettes.
Det må antas at det er et lite mindretall av
alle som opplever ikke å få svar på henvendelser til forvaltningen,
som klager til ombudsmannen. Et viktig spørsmål er derfor hva som
er årsaken til at henvendelsene ikke blir besvart innen rimelig tid,
hva som kan gjøres for å begrense omfanget av dette problemet og
hva ombudsmannen kan bidra med i den forbindelse. Klagene gir ombudsmannen
mye informasjon om hva borgerne opplever som problematisk i møte
med forvaltningen. På grunn av saksmengden, kan det også observeres
at bestemte problemstillinger går igjen og at enkelte enheter i
Nav skiller seg ut med mange klager. Undersøkelsene kan bidra til
å avdekke årsakene.
De første undersøkelsene i klagesaker om manglende
svar og lang saksbehandlingstid tar sikte på å avdekke hva som er
årsaken til den lange saksbehandlingstiden og når svar i saken kan ventes.
Ofte viser det seg at det ikke kan gis noen god forklaring på hvorfor
saken ikke er behandlet. Forvaltningen svarer da gjerne at saken
vil bli behandlet og når svar kan ventes, og saken avsluttes som
ordnet. For den enkelte klageren må dette antas å være et tilfredsstillende
resultat av saken. Generelt sett mener ombudsmannen det kan reises
spørsmål om Nav har tilstrekkelig med ressurser til å takle oppgavene
og saksmengden etaten er satt til å håndtere.
Det forekommer ikke sjeldent at saker om manglende
svar og lang behandlingstid tas opp skriftlig med Nav. Bakgrunnen
for dette kan variere. Det hender at saksdokumentene er blitt borte
i etaten og ikke kan gjenfinnes, og at kopi av dokumentene som er
sendt ombudsmannen som vedlegg til klagen videresendes fordi det anses
som en effektiv måte å bidra til at saken kan bli ordnet på.
Det hender også at nærmere undersøkelser igangsettes
for om mulig å finne de nærmere årsakene til saksbehandlingstiden
og eventuelt få slått fast at saksbehandlingen ikke har vært akseptabel.
Dette gjøres særlig der det antas at en undersøkelse vil kunne ha
betydning utover den enkelte saken.
Ut fra klagesakene synes det videre som at en vanlig
årsak til at henvendelser ikke er blitt behandlet i Nav, er at det
ikke er blitt registrert på riktig måte i datasystemene at de skal
behandles. I høst ble det derfor vurdert om noe kunne gjøres med
dette på generelt grunnlag. Det ble i den forbindelse tatt kontakt
med Riksarkivet, som etter arkivlova er tilsynsmyndighet overfor
forvaltningen i arkivspørsmål. Riksarkivet opplyste at tilsyn med
Nav var planlagt våren 2011. Navs skriftlige arkivrutiner ble også
innhentet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, og direktoratet opplyste
i den forbindelse at elektronisk dokumentbehandling snart ville
bli innført. Etter dette ble det ikke funnet grunn til å foreta
en generell undersøkelse med etatens arkivarbeid.
Det synes å være et gjennomgående trekk i klagesakene
at klagerne ikke er blitt holdt orientert om saksbehandlingstiden.
Dette er blitt tatt opp med Nav flere ganger, og også i 2010 har
ombudsmannen kritisert etaten for ikke å ha overholdt plikten til
å sende ut foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger. Ombudsmannen
antar at et foreløpig svar om at henvendelsen er mottatt og om når
svar kan forventes, kan spare organet for henvendelser i saken.
Ombudsmannen vil også fremover ha oppmerksomheten
rettet mot saksbehandlingstiden i Nav og forsøke å belyse problemer
som antas å være av generell betydning.
I tillegg til en forventning om at saken skal
behandles innen rimelig tid, har borgerne tanker om hvordan forvaltningsprosessen
skal være. Det hender at borgernes forventninger er urealistiske
og overgår forvaltningens rettslige forpliktelser. Krav på veiledning
betyr ikke nødvendigvis at alle spørsmål som stilles, må besvares.
Selv om utgangspunktet i forvaltningsloven er at en part skal ha
muligheten til å snakke med saksbehandleren, finnes det grenser
for denne retten. Og alle uklarheter i en sak skal ikke nødvendigvis
ryddes av veien, alle steiner kan ikke snus i enhver sak. Dette
kan det være vanskelig å formidle på en god måte, både for forvaltningen
og for ombudsmannen.
Ombudsmannen viser til at det er naturlig å
bli skuffet eller frustrert når en søknad blir avslått eller en
klage ikke fører frem. Det samme gjelder når det stilles tyngende
vilkår, eller når forvaltningen fatter inngripende vedtak. Dette
kan gjelde alt fra et avslag på en søknad om økonomisk støtte eller
et annet offentlig gode, til vedtak om frihetsberøvelse eller isolasjon
innen psykisk helsevern eller kriminalomsorgen.
Skuffelsen eller frustrasjonen kan ofte gjelde selve
regelverket. Ved behov kan ombudsmannen synliggjøre regelverket,
for på den måten å bidra til forståelse for avgjørelsen og forvaltningens
oppgaver. Hvis anvendelsen av reglene er forsvarlig, er det lite
annet ombudsmannen kan gjøre.
Det synes å være et trekk i tiden at publikums forventninger
til offentlige myndigheter generelt sett har økt. Ikke minst synes
forventningene til velferdsstaten å være store. Lovfesting av ulike rettigheter
og den generelle rettighetstenkningen i samfunnet har muligens bidratt
til denne utviklingen.
Ombudsmannen trekker frem bestemmelsen om brukermedvirkning
i sosialtjenesteloven som et eksempel på at det kan oppstå et spenningsforhold
mellom lovteksten, og dermed borgernes forventninger, og den faktiske
rettstilstanden.
Flere klager over at kommunen ikke hører på deres
mening om hva slags tjeneste som skal gis – de vil for eksempel
heller ha mye hjelp i huset enn plass på institusjon – og argumenterer
med at de selv vet hva som er best for dem selv eller det familiemedlemmet
som trenger bistand.
Sosialtjenesteloven praktiseres slik at kommunen
gjør en totalvurdering av tjenestetilbudet. I tillegg til brukernes
behov og ønsker, tas det hensyn til faglige vurderinger, kommunens
ressurser og den samlede fordelingen av tjenestetilbudene til de
berettigede i kommunen. Det vil si at hensynet til økonomi og likebehandling
også kommer sterkt inn. Resultatet av denne skjønnsutøvelsen kan
derfor ofte bli noe annerledes enn det klienten eller de pårørende mener
er det beste. Mange opplever det slik at det ikke er tatt hensyn
til det de har sagt.
Å sammenligne seg med de rundt seg, enten andre
i samme situasjon, eller de som har mer enn en selv, er etter ombudsmannens
mening en naturlig del av det å bo i et samfunn. Det har godt feste
i borgernes rettsfølelse at myndighetenes fordeling av fellesgodene
– og byrdene – skal skje på en rettferdig måte. Det hører politikken til
å avgjøre hva som er en rettferdig fordeling, men de lovgivende
myndighetene har på mange områder gitt forvaltningen myndighet til
å foreta fordelingen etter skjønn. Prisen man betaler for at mennesker
er gitt myndighet til å fatte skjønnsmessige avgjørelser, er at
man aldri kan oppnå fullstendig likhet.
Forvaltningen må likevel etterstrebe det å skulle behandle
like tilfeller likt. Idealet er ikke kommet generelt til uttrykk
i forvaltningsloven, men er ivaretatt gjennom den ulovfestede regelen
om forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Det er viktig å understreke
at forbudet retter seg mot den usaklige forskjellsbehandlingen –
ikke all forskjellsbehandling.
For at det skal være relevant å sammenligne
saker, må de være tilnærmet like når det gjelder både fakta og jus.
Hensynet til likebehandling innebærer heller nødvendigvis ikke at
en part har krav på at saken får samme utfall som en hvilken som
helst sammenlignbar sak.
Usaklig forskjellsbehandling anføres ganske ofte
i klager til ombudsmannen i byggesaker. Særlig er dette en hyppig
innvending i saker der det kreves dispensasjon, fra forbud i loven
eller planer, for at tiltaket skal bli lovlig. En problemstilling
ombudsmannen ser regelmessig, er at én person har fått dispensasjon
for et tiltak på et grunnlag som fremstår som uklart eller urettmessig,
og at andre som bor i området, ønsker den samme behandlingen. Når
disse får avslag på sine dispensasjonssøknader, oppleves dette som urettferdig
og i strid med deres rettsfølelse, selv om avslaget i seg selv er
i tråd med loven.
Når noen har søkt om å få utføre et tiltak som
er i strid med loven eller planer, er det plan- og bygningsmyndighetenes
oppgave å vurdere om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt.
Den nye dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven 2008
§ 19-2 trådte i kraft 1. juli 2009, og ombudsmannen har foreløpig
mottatt få klager knyttet til denne bestemmelsen.
Klager til ombudsmannen viser at en del skattytere
mener at skattemyndighetene har utsatt dem for forskjellsbehandling.
Det gjelder spesielt skattytere som ikke har fått innvilget fradrag
de mener å ha krav på, særlig fordi de kjenner til at andre skattytere
i nøyaktig samme situasjon har fått innvilget samme type fradrag
som de selv har fått avslag på. Et typisk eksempel her er krav om
særfradrag for store sykdomsutgifter, og til en viss grad også krav
om fradrag for utdanningskostnader.
Begge disse regelsettene er av flere grunner
litt kompliserte å anvende for skattemyndighetene. De åpner for
vurderinger som lett kan falle ulikt ut, uten at noen av disse utfallene
av den grunn nødvendigvis behøver å være i strid med loven eller
skattemyndighetenes egne retningslinjer i Lignings-ABC. Andre ganger
kan det spille inn at ligningsarbeidet regelmessig skjer under stort tidspress.
I denne forbindelse er det viktig å huske på
at ligningsarbeidet faller inn under det som betegnes som «masseforvaltning».
At én eller flere er blitt lignet feil, og den
feilaktige ligningen er falt ut til deres fordel, gir ikke andre
skattytere rett til å bli behandlet på samme feilaktige måte.
Uansett årsak er det uheldig når noen skattytere med
god grunn får inntrykk av at deler av ligningsarbeidet preges av
forskjellsbehandling. Ombudsmannen har gjentatte ganger gjort skattemyndighetene
oppmerksom på dette. Fra skattemyndighetene er det nå opplyst at
det både arbeides med å høyne og samkjøre kompetansen hos de som
utfører ligningen og å forenkle regelverket, samt å øke ressursene
til kontroll av selvangivelser som ikke utelukkende består av opplysninger
fra oppgavepliktige tredjeparter, som skattyterens arbeidsgiver
og bankforbindelser. Ombudsmannen håper at disse tiltakene vil bli
effektive og virke etter sin hensikt, slik at langt færre skattytere
enn i dag får inntrykk av å ha blitt utsatt for forskjellsbehandling.
I tiden fremover vil ombudsmannen følge nøye med på utviklingen.
Forvaltningsorganer har etter forvaltningsloven en
generell plikt til å informere og veilede borgerne innenfor sitt
saksområde. Formålet er å gi parter og andre interesserte mulighet
til å ivareta egne interesser på best mulig måte.
Mangelfull informasjon og veiledning er en hyppig
klagegrunn hos ombudsmannen og et tema som ofte tas opp med forvaltningen.
Klagene gjelder oftest påstått svikt i enkeltsaker, men også svikt
knyttet til generell informasjon eller i skjemaer og standardformularer.
Risikoen for svikt i enkeltsaker kan se ut til
å være størst i forvaltningsorganer som sjelden treffer vedtak av
den aktuelle typen. For eksempel vil mindre kommuner relativt sjelden
utlyse og tildele driftstilskudd til allmennpraktiserende leger
og privatpraktiserende fysioterapeuter. Kunnskapen om regelverket
kan dermed være for dårlig og informasjonen til parter om klageadgang
med videre kan være fraværende. Også saker om innsyn i saksdokumenter
blant innsatte i fengsler kan nevnes i denne sammenhengen.
Omfanget av veiledningsplikten skal etter loven tilpasses
forvaltningsorganets situasjon og kapasitet. Men omfanget må også
tilpasses den enkelte borgers eller den enkelte gruppes behov. Utlendinger
med svake norskkunnskaper og lite kjennskap til det norske samfunnet
vil typisk kunne ha et stort behov for god og tydelig informasjon
og veiledning. Det samme gjelder andre utsatte grupper som ikke
lett kan orientere seg av helsemessige eller andre årsaker. Det
er en stadig utfordring for offentlige organer å møte den enkeltes
behov innenfor ressursrammene.
Ved avslag kan borgerne trenge informasjon og veiledning.
Men dette kan også gjelde der det gis en tillatelse. Typisk vil
dette være tilfellet i mange utlendingssaker når det gjelder virkningen
av tillatelsen (oppholdstillatelse, visum, statsborgerskap). Det
er imidlertid viktig at informasjonen er korrekt og fyllestgjørende,
noe som kan være en utfordring der regelverket er detaljert eller
komplisert. I det minste må informasjon ikke være misvisende. Mangelfull
informasjon kan være verre enn ingen informasjon.
Vår elektroniske hverdag med nettbasert forvaltning
gir nye muligheter for å nå borgerne. Regelverk, praksis og andre
kilder til kunnskap er langt mer tilgjengelig nå enn for bare få
år siden, og god informasjon kan gis uten store omkostninger for
forvaltningen. Dette er positive trekk i dagens forvaltning.
Bruk av elektronisk informasjon gir imidlertid også
nye utfordringer. Det er svært viktig at den nettbaserte, offentlige
informasjonen er korrekt. Ved endringer i regelverk eller praksis
må derfor informasjonen oppdateres raskt. Er informasjon spredd
på ulike nettsider, må endringen gjennomføres over alt. Vedlikehold
av informasjon på forvaltningens nettsteder må derfor prioriteres.
I sak 2010/102 kom denne problemstillingen opp.
En ordning med veiledet tjeneste for medisinske kandidater med utdanning
fra enkelte EØS-land ble innført som et alternativ til turnustjeneste
i Norge. I lang tid etter endringen lå det fortsatt feilaktig informasjon
på hjemmesiden til Statens autorisasjonskontor for helsepersonell
(www.safh.no), som Helse- og omsorgsdepartementets nettsider viste
til (under www.regjeringen.no). Etter påpekning fra ombudsmannen
ble informasjonen endret, men ikke alle steder. I takt med økt bruk
av nettbasert informasjon i den offentlige forvaltningen, antar ombudsmannen
at oppdatering av informasjon kan bli en økende utfordring i årene
som kommer.
Ombudsmannen vil uansett bemerke at veiledningsplikten
ikke alene oppfylles gjennom å legge ut informasjon på Internett.
Det finnes fortsatt mennesker som ikke har tilgang til Internett
eller ikke har de nødvendige kunnskapene for å innhente opplysninger
derfra. Disse må få samme tilgang til informasjon som datakyndige
borgere.
Av Grunnloven § 3 følger det at regjeringen («Kongen»)
har kompetanse til å organisere forvaltningen. For at en organisasjon
skal kunne utvikle seg og forbli relevant under skiftende omstendigheter,
kan det noen ganger være nødvendig å foreta endringer i overordnede
strategier, interne rutiner og i selve organisasjonsstrukturen.
Dette gjelder også for offentlige organer, og store som små forvaltningsorganer
vil jevnlig måtte gjennomføre større eller mindre endringsprosesser.
Det er fint og viktig at forvaltningen på denne måten er fleksibel
og arbeider for en mest mulig effektiv drift.
De siste årene er det gjennomført store omorganiseringer
blant annet innen lignings- og trygdeforvaltningen. Skatteetaten
ble i 2008 organisert som skattekontor i fem regioner. Som en konsekvens
av denne omorganiseringen, fikk samtlige Oslo-borgere i 2010 ligningen
sin behandlet i Nord-Norge. På et annet forvaltningsområde er tidligere
arbeids-, trygde- og sosialkontor blitt slått sammen til Nav. Omorganiseringene
er gjerne begrunnet i effektivitetshensyn og bedre ressursutnyttelse.
Et mothensyn er brukernes kjennskap til og fortrolighet med den
«gamle» ordningen. Hyppige omorganiseringer kan virke fremmedgjørende på
borgerne og utgjøre en fare for rettssikkerheten.
Ikke sjelden får ombudsmannen klager fra personer
som mener seg utsatt for «kafkask» behandling fra myndighetenes
side. De føler at de ikke når frem overfor en lite tilgjengelig
forvaltning og at de har mistet enhver innflytelse over prosessen.
En vanlig formulering er at man føler seg som kasteball mellom ulike
mer eller mindre perifere etater. Ombudsmannens erfaring er at noe
så enkelt som bare å vite hvor forvaltningssaken
fysisk blir håndtert og hvem som behandler
den, i høy grad kan virke beroligende på brukerne av tjenesten.
Dessverre makter ikke forvaltningen alltid å informere om dette.
På bakgrunn av flere henvendelser tok ombudsmannen
i 2010 opp denne problemstillingen med Nav der problemet syntes
mest aktuelt. I henhold til regler i forvaltningsloven skal en part
som har saklig grunn til det, gis adgang til å snakke med en tjenestemann
ved det forvaltningsorganet som behandler saken. Ombudsmannen tok
opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet hvordan dagens praksis
med bevisst å skjerme besluttende myndigheter – særlig forvaltningsenhetene
og Nav Pensjon – fra direkte kontakt med brukerne, stod seg i forhold
til disse reglene. Direktoratet kunne forsikre at selv om det var
det lokale Nav-kontoret i kommunen som skulle ivareta primærkontakten
med brukerne, var det lagt opp til at man kunne få snakke med saksbehandler
etter en konkret vurdering i hver enkelt sak.
Blant annet som en konsekvens av arbeidet med denne
saken, opplyste direktoratet at det nå var iverksatt tiltak for
å gjøre det enklere for brukerne og nå frem til saksbehandleren
i sin sak.
Etter noen startvansker er ombudsmannens generelle
inntrykk at den nye skatteetaten fungerer godt. Også i Nav kan man
trekke frem mye positivt, selv om utfordringene åpenbart har vært større
der. Det kan reises spørsmål om det er hensiktsmessig å la en uføresak
gå gjennom fire instanser i Nav før utbetaling kan skje.
Omorganiseringer berører også de ansatte på
en dyptgripende måte og vil ikke sjelden medføre en betydelig økning
i stress- og konfliktnivået på arbeidsplassen. I en slik prosess
er det ofte nødvendig å ta vanskelige valg om hvor enkeltansatte
skal arbeide i den nye organisasjonen. Dersom det skal foretas nedbemanning,
må det tas en beslutning om hvem som får bli og hvem som må gå.
For å gjøre dette så lite smertefullt som mulig, må omorganiseringen
skje på en skikkelig måte, og arbeidsgiver må være nøye med å følge
de reglene som gjelder.
Det er ombudsmannens inntrykk at en del forvaltningsorganer
har et visst forbedringspotensial her. Behovet for ryddige prioriteringer,
god og individuell informasjon og et tydelig mål med prosessen er
sentralt. Kanskje enda viktigere er det at arbeidsgiver følger de
grunnleggende spillereglene som er gitt av Stortinget. En grunnregel
er at arbeidstakerne beholder sine rettigheter etter arbeidsavtalen
i omstillingsprosessen. Det innebærer at en omorganisering ikke
i seg selv gir rettslig grunnlag for å si opp ansatte. Både tjenestemanns-
og arbeidsmiljølovens stillingsvernregler, med strenge krav både
til begrunnelsen for en oppsigelse og til prosessen, gjelder fullt
ut også i en omorganisering.
Etter en omstillingsprosess vil ofte nye stillinger være
opprettet og gamle forsvunnet. De ansatte som blir i virksomheten,
må da plasseres i den nye organisasjonen. Omorganiseringen kan ikke brukes
som rettslig grunnlag for å endre de ansattes arbeidsoppgaver. Det
vil si at den enkelte arbeidstaker som utgangspunkt har rett til
å beholde sin stilling uavhengig av en omorganisering. Hvis det
er behov for å gjøre endringer i den enkeltes stilling ut over styringsretten,
må arbeidsgiveren foreta en endringsoppsigelse og følge reglene
for oppsigelse.
Tidvis gjennomfører arbeidsgivere en endringsprosess
ved hjelp av såkalt «fristilling». Dette innebærer gjerne at de
ansatte løses fra sine tidligere arbeidsoppgaver, og at de deretter
søker på de nye stillingene i organisasjonen. Ombudsmannen mener
man bør være forsiktig med å bruke dette begrepet, og også med selve
fremgangsmåten. Fristilling er ikke et rettslig begrep, og det utvider
heller ikke arbeidsgiverens rettigheter i forbindelse med en omorganisering. Fremgangsmåten
har heller ingen umiddelbar forankring i arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler
og vil lett komme i strid med disse.
Foruten de mer generelle temaene nevnt over,
er det også noen spesielle temaer ombudsmannen har gitt særskilt
omtale i årsmeldingen.
Ombudsmannen har de siste årene behandlet noen
reguleringssaker der hensynet til barn og unge ikke var blitt tilstrekkelig
ivaretatt.
I en sak fra 2007 uttalte ombudsmannen at hensynet
til barn og unges oppvekstvilkår ikke var tilstrekkelig ivaretatt
under arbeidet med planen, som gjaldt en atkomstvei. Kommunen lovte
å forbedre rutinene for involvering av barnetalsmannen i plansaker,
og at vurderingen av planers konsekvenser for barn og unge for fremtiden ville
fremgå av en egen beskrivelse i saksfremstillingen. På denne bakgrunn
lot ombudsmannen saken bero, under forutsetning av at også fylkesmannen
skulle følge opp denne saken både generelt og konkret i forhold
til den aktuelle reguleringsplanen.
Til tross for dette, mottok ombudsmannen tilsvarende,
nye klager på den neste reguleringsplanen som ble vedtatt i tilknytning
til utbyggingen av området. Denne gangen gjaldt reguleringen et boligfelt.
I sak 2009/2016 tok ombudsmannen dette opp med fylkesmannen, som
mente at forholdet til barn og unge var tilstrekkelig vurdert. Det
var ombudsmannen uenig i, og ombudsmannen ba derfor om en ny behandling
av saken. Fylkesmannen kjente reguleringsplanen ugyldig, og opphevet
deler av planvedtaket. Etter ytterligere brev fra ombudsmannen til fylkesmannen,
ba han kommunen om å utrede hensynet til barn og unge også for de
delene av planen som ikke ble opphevet. Saken ble deretter behandlet
av kommunestyret. Etter dette fant ombudsmannen grunn til å la saken
bero, med visse merknader.
Ombudsmannen viser til at barn og unge er en sårbar
gruppe som er avhengig av at andre fremmer deres interesser. Manglende
utredning og vurdering av barn og unges behov kan svekke tilliten
til forvaltningen, også ut over den konkrete saken det gjelder.
Hensynet til barn og unge vil nærmest per definisjon være relevant
ved planleggingen av et alminnelig boligfelt. Lovens system og kompetanseregler
innebærer at det er kommunestyret som skal ta stilling til om hensynet
er tilstrekkelig ivaretatt. Ansvaret påligger kommunen som sådan
og kan ikke overlates til «barnas representant». «Barnas representant» skal
fungere som et sikkerhetsnett og komme i tillegg til kommunens forpliktelser.
Fylkesmannen skal se til at kommunen følger opp ansvaret i praksis.
Selv om de to nevnte sakene gjaldt samme kommune
og fylkesmann, ser ikke ombudsmannen bort fra at dette kan være
et problem som hefter ved planprosessene også i andre kommuner. Ombudsmannen
vil derfor følge med på dette fremover.
Ombudsmannen har gjennom arbeidet med klagesaker
blitt oppmerksom på at klageinstansen i visse tilfeller synes å
begrense sin prøving av saken i for stor grad.
Når en borger har klaget på et enkeltvedtak,
følger det av forvaltningsloven at klageinstansen kan «prøve alle
sider av saken». Hovedregelen er at klageinstansen kan prøve fullt
ut både de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sidene av vedtaket.
Prøvingen omfatter også kontroll med at saksbehandlingsreglene er
blitt fulgt, herunder at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak
treffes. De fakta og den jusen et forvaltningsvedtak bygger på,
skal være riktige. Hvis klageinstansen vurderer de faktiske eller
juridiske forholdene i saken annerledes enn underinstansen, skal
den derfor legge sin egen oppfatning til grunn.
Når et vedtak behandles etter de alminnelige klagereglene,
trenger ikke klageinstansen bygge en omgjøring på at det opprinnelige
vedtaket er ugyldig eller at det er begått en feil. Den kan komme
til et annet resultat på grunnlag av det den selv anser som rimelig
eller hensiktsmessig, så lenge dette ligger innenfor lovens rammer. Klageinstansen
har altså myndighet til å overprøve underinstansens skjønn. Dette
gjelder også når et statlig organ, for eksempel fylkesmannen, klagebehandler
et kommunalt vedtak. Det følger av forvaltningsloven at hensynet til
det kommunale selvstyret skal iakttas i disse tilfellene. Ettersom
alle relevante hensyn i saken skal veies opp mot hverandre, innebærer
dette likevel ikke en plikt til å la dette ene hensynet bli avgjørende
for resultatet. Hvor stor vekt hensynet til det kommunale selvstyret
skal tillegges, må vurderes konkret i den enkelte saken og vil kunne
variere både mellom sakstyper og enkeltsaker.
Klageinstansen skal med andre ord i utgangspunktet
prøve saken i sin fulle bredde. Dette er bærebjelken i prinsippet
om toinstansbehandling og en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgeren.
Ombudsmannen mottar mange klager på Navs behandling
av saker om barnebidrag. Klagene gjelder både saksbehandlingstiden
og selve bidragsberegningen.
Også i bidragssakene kan saksbehandlingstiden til
tider være lang. Dette skaper spesielle problemer i bidragssakene.
Reglene er slik at mange personlige og faktiske forhold hos de involverte har
betydning for avgjørelsen i saken. Opplysninger om inntekt, bosted,
helse, samvær, antall barn, barn som blir 18 år osv. har betydning
for saken, og slike forhold vil ofte endre seg underveis i saksbehandlingen.
Dette skaper særskilte utfordringer både for forvaltningens og ombudsmannens
behandling av sakene. Det blir blant annet spørsmål om betydningen
av bestemmelsen i forvaltningsloven om at klageorganet kan ta hensyn
til nye opplysninger. Praksis synes å være slik at partene henvises
til å søke på nytt til førsteinstansen, med den forsinkelse det
innebærer. For partene oppstår problemer ved at den som skal betale,
kan ha for høyt løpende bidrag, og det oppstår tilbakebetalingskrav.
I klagesakene om selve bidragsfastsettingen
er beregningen for selvstendig næringsdrivende ofte tema. Regelverket
er komplisert, og det oppstår spørsmål om hvor langt forvaltningens
undersøkelsesplikt går og hvilke vurderinger som skal foretas av
næringsvirksomhetens økonomiske forhold.
Samværsfradraget, som ble innført for noen år siden,
er også et tema som går igjen i klagesakene. Ordningen har vært
evaluert, og det er foretatt justeringer, som ombudsmannen avga høringsuttalelse
om. Fortsatt er det mange problemer knyttet til dette, og mange
mener at ordningen medfører enda flere konfliktspørsmål mellom foreldrene.
Det oppstår rettslige spørsmål om forholdet til inngåtte avtaler
og rettsforlik om samvær, når disse ikke etterleves i praksis. Når
foreldrene gir ulike opplysninger om samværet, må bidragsforvaltningen
i en del saker foreta bevisvurderinger av samværets omfang. Det
er et rettspolitisk spørsmål om ordningen bør opprettholdes, noe
ombudsmannen ikke skal ha noen mening om. Ombudsmannen forutsetter
likevel at den evalueres av departementet.
En del klager gjelder også innkrevingen av bidrag,
som foretas gjennom Nav Innkreving i Kirkenes. Det kan gjelde saksbehandlingen
der, og det kan være spørsmål om hvordan beslutninger derfra kan
overprøves – av tingretten eller Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Ombudsmannen har merket seg at det de siste årene
har vært færre klager på Nav Internasjonalts behandling av bidragssaker
som har med utlandet å gjøre.
Fra og med inntektsåret 2010 er det innført
15 prosent kildeskatt på pensjoner fra Norge som sendes til personer
som er flyttet permanent ut av landet.
Mange norske pensjonister bosatt i utlandet,
særlig i Kypros og Thailand, har henvendt seg til ombudsmannen og
klaget på innføringen av denne skatten. Noen fordi de mener at dette
er en helt urimelig tyngende skatt, andre fordi de mener at dokumentasjonskravene
for å få fritak for skatten, og fritak for forskuddstrekk til dekning av
den, er altfor strenge. I tillegg har mange klaget til ombudsmannen
over skattemyndighetenes tidsbruk ved behandlingen av søknader om
fritak for denne kildeskatten og krav om tilbakebetaling av for
mye trukket kildeskatt. Det er også flere som har henvendt seg til
ombudsmannen fordi de mener at norske skattemyndigheter har feil
forståelse av skatteavtalene med Kypros og Thailand.
Ombudsmannen kan kontrollere om forvaltningens
virksomhet er i overensstemmelse med gjeldende rett, men ombudsmannen
skal ikke uttale seg om en lovlig vedtatt lov virker rimelig eller
ikke. Annerledes var det med de som klaget over sen tilbakebetaling
av for mye trukket kildeskatt. Alt i januar 2010 tok ombudsmannen dette
spørsmålet opp med Skattedirektoratet. Ombudsmannens inntrykk er
at skatteetaten fulgte dette opp på en god måte, og la til rette
for at for meget trukket kildeskatt skulle utbetales ganske umiddelbart
etter at pensjonistene som fylte vilkårene for fritak hadde søkt
om det.
Ellers har de mange henvendelsene til ombudsmannen
tydelig illustrert at skattemyndighetene og utenlandspensjonistene
generelt har svært forskjellig syn på hvilken belastning det kan være
for pensjonistene å oppfylle dokumentasjonskravene skattemyndighetene
har stilt i saker om fritak for kildeskatt.
De som trenger hjelp, har som regel krav på
sosiale tjenester fra kommunen. Ofte tar familiemedlemmer eller
andre berørte en del av ansvaret for vedkommende. Tyngende omsorgsarbeid
utover det som rimelig kan forventes av de berørte, kan sosialtjenesten
gi kompensasjon for gjennom bestemmelsen om omsorgslønn. Er dette
en ytelse til den som gjør omsorgsarbeidet, eller en rettighet for
den hjelpetrengende? Eller er det i realiteten kanskje begge deler?
Omsorgslønn utbetales til den som yter hjelpen. Denne
tjenesten er ikke nevnt i loven som en av de tjenestene den hjelpetrengende
har krav på, men en ytelse til den som yter hjelpen. I kommunenes
vedtak blir dette ofte referert slik at omsorgslønn ikke er en rettighet,
noe som skaper et inntrykk av at en søknad om omsorgslønn rettslig
sett står mye svakere enn de andre tjenestetilbudene. Loven fremstår
ifølge ombudsmannen som uheldig formulert.
Kommunen kan pålegge den som mottar tjenester
etter sosialtjenesteloven, å dekke kostnadene helt eller delvis.
Det er i forskrifts form likevel gjort begrensninger i adgangen
til å kreve egenandel. Hvorledes kommunen velger å definere en tjeneste,
kan derfor få stor økonomisk betydning for mottakeren.
Et særlig praktisk eksempel er forholdet mellom avlastning
og praktisk bistand i hjemmet. Mange personer som har krav på tjenester,
bor hjemme, og mottar hjelp fra andre familiemedlemmer. Kommunale
tjenester som ytes til slike personer, vil ofte ivareta både praktisk
bistand til den hjelpetrengende og avlastning til andre i husstanden.
Kommunen har ikke adgang til å kreve egenandel
for avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig
tyngende omsorgsarbeid, men kan kreve egenandel for praktisk bistand.
I slike tilfeller vil derfor definisjonen av tiltaket ha økonomiske
konsekvenser for kommunen og tjenestemottakeren. Hjemmehjelp er
et nærliggende eksempel. Kommunen må i hvert enkelt tilfelle foreta
en vurdering av hva som er det mest sentrale formålet med tiltaket,
og resultatet vil bero på skjønnsmessige avveininger. Det kan derfor
oppleves som tilfeldig om hjelpen gis som praktisk bistand eller
avlastning, og også lite rimelig når all hjelpen defineres som praktisk
bistand til den hjelpetrengende.
Et annet eksempel er forholdet mellom avlastning
og korttidsopphold i sykehjem. Også i disse tilfellene må det foretas
en konkret vurdering av hva som er hovedformålet med oppholdet.
For den hjelpetrengende og familiemedlemmene vil det nok kunne fremstå
som lite forståelig dersom alle slike opphold defineres som helsehjelp,
og følgelig utløser krav om egenbetaling. Hadde sykehjemsoppholdet
blitt definert som avlastning, hvilket det i praksis også vil være
for den eller de som ellers yter hjelpen, ville oppholdet vært vederlagsfritt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Terje Halleland og Ulf Erik Knudsen, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til årsmeldingen for 2010 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen,
Dokument 4 (2010–2011).
Komiteen registrerer at antall
klager til Sivilombudsmannen fortsetter å øke, og at de siste årene
har antall klager steget med nesten 50 prosent, fra rundt 2 000
klager i 2005 til nærmere 3 000 klager i 2010. Samtidig øker også
antall avviste saker. Fortsatt blir rundt halvparten av sakene avvist
på formelt grunnlag. Av de 1 449 sakene som ble realitetsbehandlet
i 2010, ble 1 079 avsluttet etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene
som forvaltningen hadde sendt inn, uten at saken ellers ble lagt
frem for eller tatt opp med forvaltningen. Av de innkomne klagene
var det 155, eller rundt fem prosent, som endte opp med en eller
annen form for skriftlig kritikk. Dette er en nedgang fra 2009,
med 212 tilsvarende saker. De aller færreste saker blir tatt opp
av eget tiltak; i 2010 var dette 35 saker. Det vises før øvrig til
komiteens brev til Sivilombudsmannen 7. april 2011 og svarbrev 15. april
2011, som følger som vedlegg 1 og 2 til innstillingen.
Saksbehandlingstiden for saker har gått noe
ned fra året før. Behandlingstiden for saker som avsluttes etter
å ha vært tatt opp med forvaltningen, har gått ned fra 197 dager
til 170 dager. Behandlingstiden for saker som avvises har gått ned
fra 18 til 15 dager. Tiden for saker som avsluttes uten å ha vært
tatt opp med forvaltningen, har gått ned fra 41 til 39 dager.
Komiteen knytter tre kommentarer
til dette. For det første at tallene tyder på at forvaltningen i
stort gjør en god jobb og behandler henvendelser fra innbyggerne
i tråd med gjeldende retningslinjer.
For det andre er komiteen positiv
til at saksbehandlingstiden hos Sivilombudsmannen i snitt har gått
ned fra året før. Komiteen vil samtidig legge til
at saksbehandlingstiden gjerne vil være en balanse mellom effektiviteten
i saksbehandlingen på den ene siden, og grundigheten av saksbehandlingen
på den andre. Komiteen forventer at Sivilombudsmannens
eventuelle behov eller muligheter for å styrke effektiviteten og/eller
grundigheten kommer tydelig til uttrykk overfor Stortinget, slik
Sivilombudsmannen nettopp gjør i årsmeldingen for 2010.
For det tredje er det likevel viktig at folk
som føler seg urettferdig behandlet får sin klage vurdert av et
uavhengig organ, både med tanke på folks demokrati- og rettsoppfatning,
og med tanke på spredning av kunnskap om hvilke regler, rutiner
og lover mv. som faktisk gjelder. Komiteen vil peke
på den store betydningen klageadgangen til Sivilombudsmannen har
for den enkelte borger. Komiteen mener derfor det er
viktig at så mange som mulig har kjennskap til ordningen, og komiteen forutsetter
at informasjonen om den intensiveres.
Komiteen registrerer at de sakene
hvor ombudsmannen har avgitt skriftlig kritikk, ikke i årsrapporten
er fordelt på forvaltningsorganer. Komiteen ber ombudsmannen
vurdere dette i kommende årsrapporter.
Komiteen har merket seg at om
man korrigerer for folketall, er det innbyggere i Oslo og Finnmark
det kommer flest klager fra. Færrest antall klager kom det fra Oppland,
Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal.
Komiteen har merket seg at svært
mange – om lag en sjettedel – av sakene i 2010 gjaldt Arbeids- og
velferdsetaten (Nav). Andre forvaltningsområder som peker seg ut
med et relativt høyt antall saker er fylkesmenn, kommunal forvaltning,
skatteetaten, Utlendingsnemnda, Kriminalomsorgen, politi- og påtalemyndighet
og Utlendingsdirektoratet. Dette inntrykket er i hovedsak på linje
med tidligere års rapporter.
Komiteen viser til at Sivilombudsmannens
årsmelding for 2009 tok opp at Norge har undertegnet, men fortsatt
ikke ratifisert FNs tilleggsprotokoll (OPCAT) til torturkonvensjonen
fra 1984, til tross for at en slik ratifisering har vært varslet
flere ganger. OPCAT dreier seg om å etablere et system med regelmessige
besøk til alle steder der personer er frihetsberøvet, som fengsler,
psykiatriske institusjoner mv. Komiteen har tidligere
bedt regjeringen legge til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne
oppfylle de krav som stilles til nasjonal forebyggende instans,
slik at protokollen snarest mulig kan ratifiseres. Komiteen viser
i den anledning til svarbrev fra utenriksministeren til kontroll-
og konstitusjonskomiteen datert 26. april 2011, hvor det heter at
regjeringen tar sikte på en rask avklaring av spørsmålet om nasjonal
forebyggende instans, samt norsk ratifikasjon. Komiteen er
tilfreds med dette svaret. Korrespondansen følger som vedlegg 3
og 4 til innstillingen.
Komiteen viser til at Sivilombudsmannen
fortsatt er bekymret over den utstrakte bruken av varetekt i Norge.
Justis- og politidepartementet er tidligere bedt om å redegjøre
for om den såkalte «sittetiden» er i tråd med politiforskriften,
og statistikkgrunnlaget som nå foreligger mener ombudsmannen ikke
er godt nok. Komiteen registrerer at ombudsmannen
skriver:
«I min uttalelse ved avslutningen av undersøkelsen
ga jeg uttrykk for at statistikkgrunnlaget rundt innsattes oppholdstid
i politiets arrester ikke var tilfredsstillende. De tallene jeg
har fått tilgang til viser imidlertid at det fortsatt er et urovekkende
høyt antall overskridelser av todøgnsfristen for å overføre arrestanter
til fengsel.»
Komiteen støtter Sivilombudsmannens
kritikk, og ber regjeringen om å arbeide aktivt med å få ned antall
overskridelser, og at det i denne forbindelse særlig blir sett hen
til samlet oppholdstid i arrestene, slik ombudsmannen skriver.
Saksbehandlingen hos Sivilombudsmannen er skriftlig,
og undersøkelsene derfra baserer seg i all hovedsak på en gjennomgang
av forvaltningens saksdokumenter. Av denne grunn har Stortinget
gitt ombudsmannen hjemmel i sivilombudsmannsloven § 7 første ledd
til å innhente fra forvaltningen de dokumenter og opplysninger «han
trenger for å kunne utføre sitt verv». Adgangen til forvaltningens
dokumenter er imidlertid begrenset i bestemmelsens annet ledd. Ved
en henvisning til tvisteloven kapittel 22 begrenses ombudsmannens
rett til forvaltningens saksdokumenter etter hovedsakelig de samme
regler som gjelder for bevisforbud og bevisfritak for domstolene.
Dersom loven skal leses etter sin ordlyd, vil blant annet opplysninger
undergitt lovbestemt taushetsplikt i utgangspunktet være unntatt
fra Sivilombudsmannens innsynsrett. Det samme gjelder dokumenter
som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.
I hvilken grad ombudsmannen har ubetinget rett til å få oversendt
forvaltningens interne saksdokumenter, er heller ikke åpenbart bare
ut fra ordlyden i loven.
Sivilombudsmannen har hittil stort sett fått tilgang
på de dokumentene som har vært ansett som nødvendige for saksbehandlingen.
Dette har imidlertid i flere saker først skjedd etter en omstendelig
prosess som har forsinket klagebehandlingen betydelig.
En vesentlig del av arbeidet forutsetter at
Sivilombudsmannen og hans medarbeidere gis tilgang på taushetsbelagt
informasjon fra forvaltningen. Det er nettopp i de saker der forvaltningen
arbeider i lukkede rom – de sakene der allmennheten ikke har rett
til innsyn – at sivilombudsmannskontrollen er særlig viktig. Den lovregulering
som i dag gjelder for Sivilombudsmannens rett til forvaltningens
dokumenter, er lite tilfredsstillende i et slikt perspektiv. Komiteen viser
i denne forbindelse til at partiene i kontroll- og konstitusjonskomiteen
vurderer å fremme et eget representantforslag om endringer i sivilombudsmannsloven.
Komiteen vil vise til ombudsmannens
spesielle stilling overfor Stortinget, og vil legge vekt på at det
skjer en løpende kontakt mellom ombudsmannen og Stortinget, og at
det fortsatt rapporteres særlig om det skulle være spesielle forhold
som Stortinget bør se nærmere på.
Komiteen verdsetter ombudsmannens
årlige melding i den utfyllende form som den foreligger, og er fornøyd
med den nye meldingens omfang. Komiteen anser meldingen
som et viktig redskap for å følge Sivilombudsmannens virksomhet.
Komiteen viser til brev 7. april
2011 til justisministerens med spørsmål om oppfølging av en tidligere
komitémerknad om dekning av sakskostnader i søksmål anbefalt av
Sivilombudsmannen. Korrespondansen følger som vedlegg 5 og 6 til
innstillingen. I sitt svarbrev til komiteen datert 27. april 2011
skriver justisministeren blant annet at dersom en person som har
fulgt Sivilombudsmannens anbefaling om å gå til søksmål, likevel
skulle bli dømt til å dekke forvaltningens sakskostnader, kan vedkommende anmode
om ettergivelse av kostnadskravet. Det fremgår at Justisdepartementet
i rundskriv G-09/2010 har gitt retningslinjer for behandling av slike
saker, men at sakskostnader fra søksmål som er anbefalt av Sivilombudsmannen
ikke er særskilt omtalt i retningslinjene. Justisministeren uttaler
i sitt svarbrev at det vil bli utarbeidet et tillegg til eller endring
av rundskrivet på dette punktet.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er tilfreds med dette.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet registrerer at
tittelen «sivilombudsmann» er lite kjønnsnøytral, og vil vurdere
å ta opp forslag om en mer nøytral tittel i egnet sammenheng. Disse
medlemmer ser for seg «Sivilombudet» som en passende, framtidig
tittel.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, har
merket seg at mange pensjonister bosatt i utlandet, særlig på Kypros
og i Thailand, har henvendt seg til ombudsmannen med hensyn til
kildeskatten som ble innført fra og med inntektsåret 2010. Det er særlig
tidsbruken ved behandling av fritak for kildeskatt, strenge dokumentasjonskrav
for å få fritak, samt at mange mener at norske myndigheter har feil
forståelse av skatteavtalene mellom Norge og disse landene, som
tas opp. Flertallet slutter seg til ombudsmannens
kommentarer om at det ikke er hans oppgave å uttale seg om en lovlig
vedtatt lov virker rimelig eller ikke, men kontrollere om forvaltningens
virksomhet er i overensstemmelse med gjeldende rett.
Flertallet ser positivt på at
skatteetaten har fulgt opp henvendelse fra ombudsmannen på en god
måte med hensyn til sen tilbakebetaling av for mye trukket kildeskatt. Flertallet vil
imidlertid vise til at mange av henvendelsene gjelder strenge dokumentasjonskrav
for fritak for kildeskatt som mange finner umulig å etterkomme.
Dette ble også påpekt av Sivilombudsmannen under presentasjonen
av årsmeldingen. Mange risikerer som følge av dette å skatte både
til Norge og til landet de er bosatt i. Flertallet vil
på denne bakgrunn ta til orde for en vurdering av dokumentasjonskravene
samt skattemyndighetenes praktisering av disse, for å sikre en mindre
byråkratisk behandling og unngå urimelige dokumentasjonskrav.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument 4 (2010–2011) – melding for året 2010
fra Sivilombudsmannen – vedlegges protokollen.
I anledning kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling
av Sivilombudsmannens årsmelding for 2010 ønsker komiteen svar på
hvordan og i hvilken grad komiteens behandling av forrige årsmelding
er fulgt opp. Det vises til Innst. 264 S (2009–2010) fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen om melding for året 2009 fra Sivilombudsmannen,
hvor det heter at:
Komiteen
viser til at Sivilombudsmannen i all hovedsak behandler enkeltsaker,
mens det i mindre grad blir gjennomført systematiske undersøkelser
innenfor et avgrenset område eller tema. Komiteen ber ombudsmannen
vurdere om det er muligheter for å sette i verk noen flere systematiske
undersøkelser enn i dag innenfor dagens bemanning.
I hvilken grad og på hvilken måte er dette fulgt opp
det siste året?
Komiteen ønsker også opplyst om det i løpet
av det siste året har vært noen dialog mellom ombudsmannen og de
ansvarlige departementene når det gjelder følgende merknader i Innst.
264 S (2009–2010):
Komiteen
viser til at ombudsmannen i noen enkeltsaker, på grunnlag av hans
oppfatning av saken, anbefaler klagere å gå til rettssak. Komiteen
vil påpeke at selv om ombudsmannen i slike saker har klare oppfatninger
av hvordan utfallet av en slik sak burde bli, vil det alltid eksistere
en økonomisk risiko for saksøker, blant annet i form av at saksøker
må betale saksomkostninger for motparten. Komiteen mener at i de
enkelttilfeller hvor ombudsmannen skriftlig anbefaler klagere å
gå til sak, og saksøker likevel blir idømt å dekke motpartens saksomkostninger,
skal det offentlige ettergi dette. Komiteen ber regjeringen sette
i verk en slik praksis.
Komiteen viser til
at Sivilombudsmannens årsmelding tar opp at Norge har undertegnet,
men fortsatt ikke ratifisert FNs tilleggsprotokoll (OPCAT) til torturkonvensjonen
fra 1984, til tross for at en slik ratifisering har vært varslet
flere ganger. OPCAT dreier seg om å etablere et system med regelmessige
besøk til alle steder der personer er frihetsberøvet, som fengsler,
psykiatriske institusjoner mv. Komiteen viser til at det allerede
i dag gjennomføres flere årlige besøk av ombudsmannen til steder
der personer er frihetsberøvet. Komiteen viser til årsmeldingen hvor
det heter at «Dersom ombudsmannen tillegges [denne] funksjonen,
vil imidlertid institusjonen måtte styrkes vesentlig for å kunne
oppfylle de krav OPCAT stiller». Komiteen ber derfor regjeringen
legge til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de
krav OPCAT stiller, slik at OPCAT snarest mulig kan ratifiseres.
Det vises til Kontroll- og konstitusjonskomiteens
brev av 7.4.11 om ovennevnte.
I brevet bes det om en redegjørelse for hvordan enkelte
av komiteens merknader i forbindelse med behandlingen av Sivilombudsmannens
årsmelding for i 2009, jf. Innst. 264 S (2009–2010), har blitt fulgt
opp.
Komiteen viste i Innst. 264 S (2009–2010) til
at Sivilombudsmannen i hovedsak behandler enkeltsaker, og ba ombudsmannen
vurdere om det er muligheter for å sette i verk flere systematiske undersøkelser
enn i dag innenfor dagens bemanning.
Det har i løpet av min ombudsmannsperiode vært
gjennomført flere systematiske undersøkelser. Erfaringen er at dette
er ressurskrevende. Slik Stortinget har påpekt, har det i 2010 likevel
blitt tatt opp flere saker på eget initiativ enn året før. Det ble
tatt opp 35 saker av såkalt eget tiltak i 2010, mot 25 i 2009 –
en økning på om lag 40 %. Det er fortsatt en målsetting å øke antallet
saker som tas opp av eget tiltak. Som komiteen vil være kjent med,
har ombudsmannen over en periode hatt en påtakelig og vedvarende
økning i antallet klagesaker. Med økt saksmengde og økt saksbehandlingstid
har jeg funnet å måtte prioritere klagesaksbehandlingen, slik at
borgerne sikres svar i løpet av rimelig tid. Jeg er også opptatt
av at de saker som ombudsmannen selv tar opp, skal være egnet til
å medvirke til forbedringer i forvaltningen.
For øvrig er det utviklingstrekk i forvaltningen generelt
og tilsyns- og kontrollordningene spesielt som gjør at det kan stilles
spørsmål om det er hensiktsmessig at ombudsmannen nå gjennomfører
bredere anlagte systemkontroller. Etableringen av Riksrevisjonens
forvaltningsrevisjon dekker opp en del aktuelle temaer. Delegasjon
av regelverksforvaltning fra departementene til direktorater og
etableringen av flere tilsyn gir også et inntrykk av at forvaltningens
egen evaluering og deres systematiske undersøkelser har økt de senere
årene.
Også vitenskaps- og forskningsmiljøer gjennomfører
i økende grad denne typen undersøkelser. Alle disse aktørene har
et annet apparat til disposisjon for slike generelle oppgaver enn ombudsmannsinstitusjonen,
som primært er innrettet for å ta seg av klager fra enkeltmennesker.
Komiteen ønsker opplyst om det i løpet av det siste
året har vært dialog mellom ombudsmannen og det ansvarlige departementet
når det gjelder merknaden om at det offentlige skal ettergi saksomkostningene
dersom ombudsmannen skriftlig anbefaler klagere å gå til sak, og saksøker
likevel blir idømt å dekke motpartens saksomkostninger.
Dette spørsmål hører under Justisdepartementet og
jeg har ikke mottatt noen henvendelser derfra om saken.
For øvrig er slike anbefalinger svært sjeldne.
Det kan være grunn til å minne om at anbefalingen om søksmål ikke
bare begrenser seg til saker der ombudsmannens anbefaling ikke etterkommes.
Komiteen ønsker opplyst om det i løpet av det siste
året har vært dialog mellom ombudsmannen og det ansvarlige departementet
når det gjelder merknaden om at regjeringen skal legge til rette
for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav OPCAT stiller,
slik at OPCAT snarest mulig kan ratifiseres.
Også i dette spørsmålet la jeg til grunn at regjeringen
ble bedt om følge opp komiteens innstilling. Jeg har imidlertid
i januar i år bedt Utenriksdepartementet om en orientering om hvor
prosessen står med sikte på ratifikasjon av protokollen. Utenriksdepartementet
opplyste da at Justisdepartementet fortsatt vurderer ulike spørsmål
knyttet til nasjonal gjennomføring av protokollen innenfor sitt
ansvarsområde. Det ble videre opplyst at Utenriksdepartementet ville gjennomføre
en bred høring om eventuell norsk ratifikasjon og den nasjonale
gjennomføringen av protokollens krav når Justisdepartementets vurdering
foreligger.
Utenriksdepartementet understreket samtidig
at en foreløpig ikke hadde vurdert spørsmålet om det kunne være
aktuelt å foreslå at Sivilombudsmannen utpekes som et nasjonalt
besøksorgan.
I anledning kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling
av Dokument 4 (2010–2011) Sivilombudsmannens årsmelding for 2010,
ønsker komiteen svar på hvordan og i hvilken grad komiteens behandling
av forrige årsmelding er fulgt opp. Det vises til Innst. 264 S (2009–2010) fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen om melding for året 2009 fra
Sivilombudsmannen, hvor det heter at:
Komiteen
viser til at Sivilombudsmannens årsmelding tar opp at Norge har
undertegnet, men fortsatt ikke ratifisert FNs tilleggsprotokoll
(OPCAT) til torturkonvensjonen fra 1984, til tross for at en slik
ratifisering har vært varslet flere ganger. OPCAT dreier seg om
å etablere et system med regelmessige besøk til alle steder der personer
er frihetsberøvet, som fengsler, psykiatriske institusjoner mv.
Komiteen viser til at det allerede i dag gjennomføres flere årlige
besøk av ombudsmannen til steder der personer er frihetsberøvet.
Komiteen viser til årsmeldingen hvor det heter at «Dersom ombudsmannen tillegges
[denne] funksjonen, vil imidlertid institusjonen måtte styrkes vesentlig
for å kunne oppfylle de krav OPCAT stiller». Komiteen ber derfor
regjeringen legge til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne
oppfylle de krav OPCAT stiller, slik at OPCAT snarest mulig kan ratifiseres.
I hvilken grad har Utenriksdepartementet og
evt. andre departementer bidratt til å legge til rette for at disse
føringene er blitt fulgt opp i praksis?
Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser i brev 7.4.2011
til Innst. 264 S (2009-2010), hvor regjeringen ble bedt om å legge
til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav som
stilles til nasjonal forebyggende instans i den valgfrie protokollen
til FNs torturkonvensjon, slik at protokollen snarest mulig kan
ratifiseres. Komiteen etterspør i hvilken grad Utenriksdepartementet
og evt. andre departementer har bidratt til å legge til rette for
at disse føringene er blitt fulgt opp i praksis.
Utenriksdepartementet har bedt alle berørte
departementer om å redegjøre for hvordan protokollens krav om et
eller flere nasjonale besøksorganer kan og eventuelt bør oppfylles
for Norges vedkommende, om dette vil kreve lov- eller forskriftsendringer
mv. Vi har nylig (13.4.2011) fått svar fra samtlige departementer. Jeg
kan bekrefte at Justisdepartementet har vurdert muligheten for at
Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende instans, og
at dette er ett av flere alternativer som vurderes. Jeg tar sikte
på en rask avklaring av spørsmålet om nasjonal forebyggende instans
i regjeringen før spørsmålene om norsk ratifikasjon av protokollen
og den nasjonale gjennomføringen av protokollens krav sendes på
bred høring.
I anledning kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling
av Dokument 4 (2010-2011) Sivilombudsmannens årsmelding for 2010,
ønsker komiteen svar på hvordan og i hvilken grad komiteens behandling
av forrige årsmelding er fulgt opp. Det vises til Innst. 264 S (2009–2010) fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen om melding for året 2009 fra
Sivilombudsmannen, hvor det heter at:
Komiteen
viser til at ombudsmannen i noen enkeltsaker, på grunnlag av hans
oppfatning av saken, anbefaler klagere å gå til rettssak. Komiteen
vil påpeke at selv om ombudsmannen i slike saker har klare oppfatninger
av hvordan utfallet av en slik sak burde bli, vil det alltid eksistere
en økonomisk risiko for saksøker, blant annet i form av at saksøker
må betale saksomkostninger for motparten. Komiteen mener at i de
enkelttilfeller hvor ombudsmannen skriftlig anbefaler klagere å
gå til sak, og saksøker likevel blir idømt å dekke motpartens saksomkostninger,
skal det offentlige ettergi dette. Komiteen ber regjeringen sette
i verk en slik praksis.
I hvilken grad har Justis- og politidepartementet bidratt
til å legge til rette for at disse føringene er blitt fulgt opp
i praksis?
Jeg viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 7. april 2011, med spørsmål om hvordan én av komiteens bemerkninger
i Innst. 264 S (2009 -2010) om Sivilombudsmannens årsmelding for
2009 er fulgt opp av Justis- og politidepartementet. Bemerkningen
gjengis i det følgende:
"Komiteen viser til at ombudsmannen i noen enkeltsaker,
på grunnlag av hans oppfatning av saken, anbefaler klagere å gå
til rettssak. Komiteen vil påpeke at selv om ombudsmannen i slike saker
har klare oppfatninger av hvordan utfallet av en slik sak burde
bli, vil det alltid eksistere en økonomisk risiko for saksøker,
blant annet i form av at saksøker må betale saksomkostninger for
motparten. Komiteen mener at i de enkelttilfeller hvor ombudsmannen
skriftlig anbefaler klagere å gå til sak, og saksøker likevel blir idømt
å dekke motpartens saksomkostninger, skal det offentlige ettergi
dette. Komiteen ber regjeringen sette i verk en slik praksis".
Det er svært få saker hvor Sivilombudsmannen anbefaler
noen å gå til søksmål mot forvaltningen. Dette har sammenheng med
at forvaltningen i de aller fleste tilfeller retter seg etter uttalelser
fra Sivilombudsmannen. Totalt sett var det i årene 2006 til 2010
bare to saker hvor ombudsmannen fant grunn til å anbefale søksmål mot
forvaltningen, jf. ombudsmannens årsmeldinger fra disse årene. Det
praktiske behovet for spesialregler for disse sakene er små. Etter mitt
syn gir dagens regler om sakskostnader i søksmål mot staten svært
gode muligheter for en rimelig fordeling av kostnadene, og både
domstolene og staten kan ta tilstrekkelig hensyn til ombudsmannens
anbefaling ved vurdering av sakskostandskrav.
Personer som Sivilombudsmannen har anbefalt
å gå til søksmål mot forvaltningen har krav på fri sakførsel etter
regelen i rettshjelploven § 16, 1. ledd nr. 3. Dette innebærer at
staten dekker denne personens egne omkostninger ved saken. Spørsmålet
fra komiteen dreier seg om risikoen for at søkeren må dekke forvaltningens
partskostander.
I saker hvor Sivilombudsmannen har anbefalt søksmål
mot forvaltningen, bør forvaltningen etter mitt syn være varsomme
med å nedlegge påstand om å få dekket sakskostnader. Der er først dersom
det nedlegges en slik påstand at det blir opp til retten å ta stilling
til hvem som skal dekke kostnadene ved saken.
Etter hovedregelen i tvisteloven § 20-2 (1)
skal den som taper en sak fullt ut dekke motpartens sakskostnader.
Domstolen skal likevel foreta en bred rimelighetsvurdering, og kan
beslutte at hver av partene skal dekke sine egne sakskostnader dersom
tungtveiende grunner taler for dette, jf. § 20-2(2). I denne rimelighetsvurderingen
skal det etter loven blant annet legges vekt på om det var gode
grunner til å få saken prøvd for domstolene, og om det er et ujevnt
styrkeforhold mellom partene. Dette er momenter som taler mot å
pålegge noen som Sivilombudsmannen har anbefalt å gå til søksmål
å dekke forvaltningens sakskostnader. Jeg vil tro at domstolene
i de fleste slike saker vil falle ned på at hver av partene skal
dekke sine egne kostnader. Siden den private parten har fri sakførsel
vil vedkommende i så fall ikke ha kostnader ved saken.
Dersom en person som har fulgt Sivilombudsmannens
anbefaling om å gå til søksmål likevel skulle bli dømt til å dekke
forvaltningens sakskostnader, kan vedkommende anmode om ettergivelse
av sakskostnadsansvaret. I medhold av Stortingets vedtak 10. februar
1988 og kongelig resolusjon 3. september 2010 er departementene
og Statens innkrevingssentral (SI) gitt fullmakt til å ettergi sakskostnader
tilkjent staten i sivile saker og straffesaker når særlige
forhold taler for det. Justisdepartementet har gitt retningslinjer
for behandlingen av slike saker i rundskriv G-09/2010. Sakskostnader
fra søksmål som er anbefalt av Sivilombudsmannen er ikke særskilt
omtalt i retningslinjene. Justisdepartementet vil utarbeide et tillegg
til eller endring av rundskrivet slik at dette blir gjort.
Etter mitt syn er dagens ordning svært fleksibel, og
med den foran nevnte tilføyelsen til rundskrivet, kan jeg ikke se
behov for ytterligere endringer av regelverket.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2011
Anders Anundsen |
Hallgeir H. Langeland |
leder |
ordfører |