1. Bakgrunnen for lovforslagene
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) og lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven).
Formålet med introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er å styrke innvandreres forutsetninger for å kunne delta aktivt i yrkes- og samfunnslivet. Å kunne bruke språket skriftlig og muntlig er en av de viktigste forutsetningene for å kunne delta i samfunnet. Språket er nødvendig for å kunne argumentere, engasjere seg i det politiske liv, skaffe seg informasjon og konkurrere om arbeid. Å tilrettelegge for at innvandrere med lite eller ingen forkunnskaper i norsk lærer seg språket, er også viktig for at samfunnet skal få del i og dra nytte av deres ressurser og erfaringer, og for å motvirke marginalisering og andre former for utestenging i samfunnet.
Fra og med 1. september 2004 gjelder introduksjonsloven som en obligatorisk ordning for alle kommuner. Loven pålegger alle kommunene en plikt til å sørge for introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen, og som omfattes av introduksjonslovens personkrets.
Fra og med 1. september 2005 fikk voksne innvandrere gjennom introduksjonsloven rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Den enkeltes plikt omfatter 250 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakerne forstår. Kommunene, på sin side, har en tilsvarende plikt til å gi 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og kommunene har også plikt til å tilby dem som omfattes av rett til opplæring, inntil 2 700 timer ytterligere opplæring ved behov. Kommunens plikt til å tilby opplæring gjelder i fem år. Den enkeltes individuelle rett til opplæring består i tre år fra retten oppstår, og all opplæring må være gjennomført innen fem år. Opplæringen skal tilrettelegges individuelt og tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov for opplæring.
På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet sluttførte Forskningsstiftelsen Fafo i samarbeid med Institutt for Samfunnsforskningen (ISF) en omfattende evaluering av introduksjonsordningen høsten 2007.
Evalueringens hovedfunn er at de viktigste elementene i introduksjonsloven i stor grad er iverksatt i de kommunene som bosetter flyktninger. Selv om det store bildet er positivt, viser evalueringen likevel at flere kommuner ikke oppfyller de minstekrav som loven stiller.
På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere evaluert av Rambøll Management i 2007. Flere av forslagene i proposisjonen er en oppfølging av funnene og anbefalingene i evalueringen.
For nærmere beskrivelse av evalueringene vises til kap. 2 i proposisjonen.
Forslagene i proposisjonen har vært på høring.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen, Eirik Sivertsen og Karin Yrvin, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, viser til regjeringens todelte begrunnelse for forslagene om styrket opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere og gir sin tilslutning til denne. Komiteen vektlegger norsk som den viktigste inngangsbilletten til deltakelse i samfunnet og selve grunnlaget for sosial mobilitet for den enkelte. Samtidig er det i samfunnets interesse at alle innbyggere blir i stand til å bruke sine ressurser og erfaringer som et bidrag til vår felles verdiskapning. Regjeringens forslag om utvidet timetall og personkrets vil gi et bedre tilbud enn i dag.
Rett og plikt til å kvalifisere seg til deltakelse henger nøye sammen. Når samfunnet legger til rette, kan det også stilles krav. Tilsvarende blir det vanskeligere å stille krav hvis tilbudet om opplæring er mangelfullt. Komiteen understreker derfor viktigheten av at den opplæringen som tilbys, må ha en kvalitet og et innhold som er relevant, basert på en god individuell tilrettelegging. Utvikling av metoder med vekt på læring i kombinasjon med arbeidstrening kan for mange være et godt alternativ til tradisjonell klasseromsundervisning, spesielt for dem som er analfabeter eller har lite skolegang fra før. Det bør vurderes å legge til rette for språkpraksis i bedrift og frivillige organisasjoner i løpet av introduksjonsprogrammets andre år. Undersøkelser viser at særlig kvinner fra enkelte land har lite utdanning fra hjemlandet og vurderer sine norskkunnskaper som dårlige, selv etter mange års botid. (Se for eksempel Statistisk sentralbyrå: «Hvordan har de det her?» En undersøkelse av levekårene for innvandrerkvinner og – menn fra 10 ulike nasjonaliteter.)
Komiteen viser til evalueringene av dagens ordning, som konkluderer med at de fleste kommunene gir et tilbud i tråd med regelverket, men ikke alle. Små kommuner har jevnt over et dårligere tilbud enn større kommuner, selv om dette ikke er helt entydig. Komiteen støtter derfor at det innføres tilsyn og internkontroll for å sikre et likeverdig tilbud i alle kommuner.
Komiteen forventer at et utvidet tilbud vil resultere i at flere kommer i arbeid og understreker viktigheten av at sammenhengen mellom innsats og resultater vurderes fortløpende. Det samme gjelder utformingen av tilbudet.
Komiteen viser til at Stortinget 12. juni 2003 vedtok lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) for å styrke nyankomne innvandreres muligheter for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet (jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003), Innst. O. nr. 103 (2002–2003), Besl. O. nr. 97 (2002–2003). Vedtaket var enstemmig, med unntak av innholdet i noen paragrafer. Den tverrpolitiske enigheten viser at integreringspolitikken sees som et særskilt viktig område. Loven ble iverksatt 1. september 2004. Fra og med 1. september 2005 gjelder rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Senere evalueringer viser at det fortsatt er behov for forbedringer i ordningen.
Komiteen legger stor vekt på at personer som av ulike årsaker innvandrer til Norge, lærer norsk språk og får god innsikt og forståelse for norske samfunnsforhold, samfunnsliv og historie. Dette er en viktig forutsetning for å lykkes i arbeidslivet, med videre utdanning og i sosialt samkvem med andre innbyggere.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det foreliggende forslag fra regjeringen om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven vil møte flere av disse behovene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker betydningen av kravstilling når det gjelder å lære seg norsk språk og lære Norge å kjenne. Den enkeltes innsats, både med hensyn til språk og samfunnskunnskap, og i aktivt å ta del i samfunnslivet, er styrende for hvor godt samfunnets tilrettelegging fungerer.
Disse medlemmer peker på at Fremskrittspartiet gjennom flere tiår har løftet frem viktigheten av at innvandrere som har kommet til landet, må lære seg norsk for å kunne lykkes. Gjennom mange år var dette en ensom kamp mot et overveldende politisk flertall som ikke før på slutten av 1990-tallet innså hvor fundamentalt viktig norskopplæringen er for integreringen. Likevel vil disse medlemmer understreke at selv om språk er integreringsjobb nummer én når man ankommer landet, så er dette kun det første skrittet på veien mot fullverdig integrering i ethvert samfunn.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre i regjering løftet integreringspolitikken som et særskilt viktig område, og i 2003 innførte introduksjonsordningen. Ordningen ble innført for å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, samt å gi kommunene en bedre rettslig ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere.