Skattereformen 2006 ble gjennomført etter en bred
politisk prosess basert særlig på anbefalinger i NOU 2003:9 Skatteutvalget.
Hovedmålet med reformen var å løse det stigende problemet med at
arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter gjennom tilpasninger
til delingsmodellen. Delingsmodellen var gjennom 1990-årene blitt
så uthulet at det var enkelt å foreta skattetilpasninger. Mange
som arbeidet i egen bedrift, gjorde nettopp det, og skattebesparelsen kunne
være svært stor ettersom arbeidsinntekt ble skattlagt med inntil
64,7 pst. (inkl. arbeidsgiveravgift), mens kapitalinntekt ble skattlagt med
28 pst. Dette skattehullet svekket den reelle omfordelingen og var
en trussel mot skattesystemets legitimitet.
Skattereformen skulle også bidra til å gjøre
skattesystemet mer robust overfor økt internasjonalisering. Reformen
skulle bidra til gode generelle vilkår for å investere og arbeide
i Norge, slik at skattegrunnlag og ressurser ikke skulle gå tapt
til utlandet. Det ble videre lagt vekt på å oppfylle Norges forpliktelser
etter EØS-avtalen. Da arbeidet med skattereformen pågikk, var det
som følge av utviklingen innenfor EF-retten omstridt om systemet
for aksjebeskatning med RISK (Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital)
og godtgjørelse som da gjaldt, kunne videreføres.
I forberedelsene av skattereformen skulle det
i tillegg kartlegges tiltak som kunne styrke skattegrunnlagene.
Brede skattegrunnlag bidrar til et enklere skattesystem og er vesentlig
for å kunne holde lave skattesatser og for at en progressiv satsstruktur
skal ha de tilsiktede fordelingsvirkningene. Brede skattegrunnlag
som avspeiler økonomiske realiteter, styrker også skattesystemets
automatiske bidrag til å jevne ut økonomiske svingninger. Blant
annet er det grunn til å tro at innretningen av det norske skattesystemet
har bidratt til at norsk økonomi har taklet finanskrisen bedre enn
de fleste andre land.
Det var vesentlig for regjeringen da den overtok høsten
2005 at reformen skulle bidra til å styrke omfordelingen gjennom
skattesystemet. I tillegg til innføringen av utbytteskatten ble
derfor formuesskatten vektlagt som fordelingspolitisk virkemiddel.
I motsetning til regjeringen Bondevik II, som la opp til å avvikle
formuesskatten, har denne regjeringen rustet opp formuesskatten ved
å styrke fordelingsprofilen og øke likebehandlingen.
Det lå i mandatet til Skatteutvalget at reformen skulle
forankres i de grunnleggende prinsippene for et effektivt skattesystem
som ble nedfelt gjennom 1992-reformen, herunder prinsippene om likebehandling
og brede skattegrunnlag kombinert med relativt lave skattesatser.
For å sikre effektiv ressursbruk og høy verdiskaping er det avgjørende
at bedrifts- og kapitalbeskatningen innrettes slik at samfunnsøkonomisk
lønnsomme investeringer gjennomføres. Dette krever forutsigbarhet,
stabile regler og stor grad av skattemessig likebehandling av ulike
næringer og investeringer. Det vises til avsnitt 2.1 i Prop. 1 LS
(2010–2011) for en nærmere omtale av sentrale prinsipper for et
effektivt skattesystem.
Det norske inntektsskattesystemet har siden 1992-reformen
vært todelt. Fordelingshensyn skulle ivaretas gjennom en progressiv
skattlegging av brutto arbeids- og pensjonsinntekter, mens hensynet
til effektiv ressursbruk skulle være førende for skattleggingen
av kapitalinntekter til personer, som i likhet med selskapsoverskudd
ble ilagt en flat skatt på 28 pst. Delingsmodellen skulle fungere
som en bro mellom disse to delene av skattesystemet ved å dele inntekten
i egen virksomhet inn i en kapitalavkastningsdel og en arbeidsavkastningsdel.
Etter 1992-reformen ble imidlertid delingsmodellen endret flere
ganger slik at den ikke lenger løste denne oppgaven på en tilfredsstillende
måte. I 2006-reformen ble det derfor valgt en løsning som innebar
at det ikke var behov for en delingsmodell. I stedet for å basere
seg på regler som skulle fjerne muligheten for tilpasninger, rettet man
seg inn mot å fjerne motivet for tilpasninger ved å jevne ut de
høyeste skattesatsene på eierinntekt (nærings- og selskapsinntekt)
og lønnsinntekt.
Ved å innføre aksjonærmodellen, deltakermodellen
og foretaksmodellen skulle en sikre en høy marginalskatt på eierinntekt
uavhengig av om inntekten ble opptjent i et aksjeselskap, et deltakerlignet
selskap eller et enkeltpersonforetak. Eierinntekt over en beregnet
risikofri avkastning på den investerte kapitalen skattlegges enten som
personinntekt (foretaksmodellen) eller som alminnelig inntekt når
den utbetales til selskapseierne (aksjonærmodellen og deltakermodellen).
Skjermingen skulle forhindre at utbytteskatten svekker bedriftenes
tilgang på ny, norsk egenkapital, og legge til rette for investeringer
og oppstart av ny næringsvirksomhet i Norge. Tabell 1.1 i meldingen
gir en oversikt over de vesentligste systemendringene i skattereformen.
Aksjeutbytter og -gevinster til personlige aksjonærer
skattlegges etter aksjonærmodellen, mens deltakermodellen bestemmer
skattleggingen av utdeling fra deltakerlignede selskaper (ansvarlig
selskap, kommandittselskap mv.) til den enkelte deltaker. Aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper skiller seg fra hverandre blant annet
ved at overskuddet i aksjeselskaper skattlegges i selskapene (28
pst.), mens overskuddet i deltakerlignede selskaper fordeles på deltakerne
og skattlegges hos disse (28 pst.). Selve uttaksbeskatningen er
imidlertid den samme. Personlige aksjonærer og deltakere betaler
28 pst. skatt på den uskjermede delen av utbytter/uttak fra selskapene.
Sammen med ordinær 28 pst. skatt på selskapenes inntekter er dermed
den maksimale marginale skatten på eierinntekt hevet fra 28 pst.
før reformen til 48,16 pst. etter reformen. Alt i alt sammenfaller beskatningsløsningene
for henholdsvis personlige deltakere og personlige aksjonærer i
stor grad.
For selvstendig næringsdrivende er det ikke
et tilsvarende skille mellom virksomhetsøkonomien og eierens private
økonomi som mellom aksjonær og aksjeselskap. Aksjonærmodellen kunne
derfor ikke benyttes for enkeltpersonforetak. I stedet ble foretaksmodellen
innført. Foretaksmodellen innebærer i likhet med den tidligere delingsmodellen
at det beregnes en personinntekt som skattlegges med de progressive satsene
som gjelder for arbeidsinntekter (trygdeavgift og toppskatt). For
å sikre størst mulig grad av likebehandling med aksjonærmodellen
og deltakermodellen fastsettes personinntekten ved at en beregnet
risikofri avkastning på kapitalen trekkes fra i næringsinntekten.
Den beregnede personinntekten fanger dermed opp både eventuell høy
avkastning av kapitalen i foretaket og arbeidsavkastningen.
Samtidig med innføringen av utbytteskatt ble toppskattesatsene
redusert til henholdsvis 9 og 12 pst., og den ekstra arbeidsgiveravgiften
på lønnsinntekter over 16 G ble fjernet. Høyeste marginalskatt på
lønnsinntekt (inkludert arbeidsgiveravgift) ble dermed redusert
fra 64,7 pst. i 2004 til 54,3 pst. i 2006, og har deretter vært uendret.
Satsreduksjonene kombinert med utbytteskatten jevnet ut forskjellen
mellom de marginale skattesatsene på eierinntekt og arbeidsinntekt
så mye at lønnsomheten av inntektsskifting ble kraftig redusert,
jf. figur 1.1 i meldingen. Dermed kunne delingsmodellen fjernes.
Skjerming av en avkastning tilsvarende risikofri rente
for skatt utover ordinær inntektsskatt på 28 pst. sto sentralt i
reformen. Skjermingen skulle hindre at utbytteskatten øker finansieringskostnaden
ved norsk egenkapital. Skjerming ble ansett å være spesielt viktig
for nystartede og små selskaper som ikke kan finansiere nye investeringer
med tilbakeholdt overskudd, eller som har begrenset tilgang til
kredittmarkedene eller internasjonale kapitalmarkeder. Store selskaper
som kan finansiere sine investeringer gjennom det internasjonale
kapitalmarkedet, påvirkes i liten grad av en norsk utbytteskatt.
Den årlige skjermingen for aksjonærer/deltakere beregnes
som skjermingsrenten multiplisert med summen av aksjens kostpris/andelens
anskaffelseskostnad og eventuell ubrukt skjerming fra tidligere
år. Ubrukt skjerming blir dermed videreført til neste år med rente
og kan trekkes fra i framtidige utbytter og gevinster knyttet til
den samme aksjen/andelen. Skjermingsrenten for aksjonærer og deltakere
er den gjennomsnittlige renten på tre måneders statskasseveksler
det året skjermingen skal beregnes for. Samme skjermingsrente ligger
til grunn for beregning av skjermingen i enkeltpersonforetak.
I tillegg til å finne en løsning på problemet
med inntektsskifting var det behov for å endre skattleggingen av
aksjeinntekter, som hadde en usikker side mot EØS-avtalen. Godtgjørelses-
og RISK-reglene, som skulle forhindre dobbeltbeskatning av selskapsoverskudd,
behandlet norske og grenseoverskridende aksjeinntekter forskjellig.
For personlige aksjonærer ble dette regelverket overflødig ved innføringen
av aksjonærmodellen. For selskaper ble RISK- og godtgjørelsesreglene
erstattet med fritaksmetoden, som innebar at utbytter og aksjegevinster mellom
selskaper ble fritatt for skatt. Aksjeinntekter beskattes dermed
først når de tas ut av selskapssektoren (aksjonærmodellen). Fritaksmetoden
gjelder både innenlandske og grenseoverskridende aksjeinntekter
mot EØS-området, og skulle dermed sikre at Norges forpliktelser
etter EØS-avtalen ble ivaretatt. Metoden omfatter også selskaper
som er deltakere i deltakerlignede selskaper. Hele systemet med godtgjørelse
og RISK kunne fjernes ved innføring av skattereformen.
Arbeidet med å evaluere skattereformen har vært bredt
anlagt og pågått i departementet i lengre tid. Departementet har
vurdert de økonomiske sidene ved skjermingsmodellene, likebehandling
mellom inntektstyper og virksomhetsformer, fordelingsvirkninger
av reformen, virkninger på arbeidstilbudet og administrative konsekvenser.
Det har imidlertid av flere grunner ikke vært mulig å vurdere alle
virkninger av reformen like grundig. For det første er det vanskelig
å skille virkninger av reformen fra andre faktorer som påvirker
den økonomiske utviklingen. For det andre har det gått relativt
kort tid siden reformen ble gjennomført. Det betyr at kunnskapen
om reformens virkninger vil øke etter hvert som en får mer tilgang
på data. For det tredje er det tilgjengelige datamaterialet preget av
tilpasninger til skattereformen.
I evalueringsprosessen har departementet involvert
en rekke eksterne bidragsytere. Det ble satt ut tre anbudsoppdrag
for å få belyst de økonomiske og administrative virkningene av reformen:
Statistisk sentralbyrå
fikk i oppdrag å vurdere praktiske og teoretiske sider ved aksjonærmodellen
og hvilken betydning eventuelle svakheter har for modellens nøytralitetsegenskaper.
Statistisk sentralbyrå fikk i oppdrag å
vurdere fordelingsvirkningene av skattereformen.
Rambøll Management Consulting AS fikk i
oppdrag å utrede de administrative kostnadene for selskaper, personlige
skattytere og skatteetaten.
Det har vært avholdt to faglige seminarer med forskere
og skatteeksperter fra Norge og utlandet. Departementet har også
hatt nær kontakt med forskermiljøene i løpet av arbeidet. Særlig
de økonomiske sidene ved aksjonærmodellen og behovet for og innretningen
av skjermingsfradraget har vært tema for denne dialogen.
Det har vært avholdt to møter med en kontaktgruppe
med et bredt utvalg av sentrale aktører i norsk nærings- og samfunnsliv.
Departementet har mottatt en rekke innspill fra denne gruppen, skriftlig
og muntlig, som er behandlet grundig i forbindelse med evalueringen.
Departementet har også vurdert enkelte andre forslag relatert til skattereformen
som har kommet opp i ulike sammenhenger, blant annet i forbindelse
med Dokument 8-forslag og innspill departementet har mottatt fra
ulike organisasjoner.
Evalueringen som her presenteres, tegner etter departementets
vurdering et svært positivt bilde av reformens virkninger. Tilpasningsmulighetene
i det gamle systemet er i all hovedsak fjernet. Hvor mye man betaler
i skatt, er nå langt mindre avhengig av hvordan arbeidsinntekten
er opptjent eller virksomheten organisert. Utbytteskatten sammen
med for-muesskatten gjør at de mest velstående betaler vesentlig
mer i skatt enn før, og lavere skatt på arbeid har bidratt til å styrke
verdiskapingen gjennom økt tilbud av arbeidskraft. De administrative
kostnadene er moderate, og utbytteskatten ser ikke ut til å ha hatt
noen negativ virkning på kapitaltilgangen. Skattesystemet framstår
som mer helhetlig enn før reformen.
Samtidig viser evalueringen at det er muligheter for
noen forbedringer, først og fremst for å avskjære tilpasninger eller
forenkle regelverket. Departementet vil også arbeide videre med
tiltak som kan styrke fordelingsprofilen og bedre rammebetingelsene
for næringsvirksomhet. Formuesskatten vil fortsatt stå sentralt
for å sikre en god balanse mellom fordelingshensyn og næringshensyn,
slik det er nedfelt i Soria Moria II-erklæringen. Departementet
vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene.
Skattesystemet ble gjennom 1992-reformen tuftet
på prinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave satser.
Dette prinsipielle grunnlaget ble videreført gjennom skattereformen
2006 og har bidratt til å bevare de gode virkningene av en effektiv
kapital- og bedriftsbeskatning.
Særlig var 1992-reformens fjerning av ulike avsetningsordninger
og opprydding i avskrivnings-reg-ler viktig for å sikre at investeringene
med den høyeste lønnsomheten før skatt også ble foretrukket etter
skatt. Det har medført at ressursene i større grad anvendes i samfunnsøkonomisk
lønnsomme prosjekter, og dermed økt den gjennomsnittlige avkastningen på
investeringene. Dette viser seg også i en kraftig økning i skatteprovenyet
fra selskapene etter 1992, målt i forhold til bruttonasjonalproduktet, jf.
figur 1.2 i meldingen. Utviklingen i skatteproveny gjenspeiler både
en positiv utvikling i norsk økonomi, god avkastning av investeringene
og skattegrunnlag som samsvarer med reelle inntekter i selskapssektoren.
Den norske selskapsskattesatsen på 28 pst. har vært
uendret siden 1992-reformen. Flere land har gjennomført tilsvarende
reformer i selskapsbeskatningen som Norge gjorde i 1992. Dette har bidratt
til en fallende gjennomsnittlig formell skattesats for EU-landene
og OECD-området, og Norge har nå en noe høyere formell skattesats enn
disse gjennomsnittene. Det relativt sterke fallet i gjennomsnittlig
formell skattesats innenfor EU- og OECD-områdene har også sammenheng
med at en del av de mindre landene har redusert selskapsbeskatningen
for å tiltrekke seg investeringer.
Effektiv gjennomsnittsskatt gir et bedre grunnlag
for å sammenligne det relative skattetrykket mellom land enn de
formelle satsene. Den effektive gjennomsnittsskatten i Norge er
noe høyere enn i våre naboland, men lavere enn i de store økonomiene,
blant andre Frankrike, Tyskland og USA. Etter finanskrisen er det
stor usikkerhet knyttet til hvordan OECD-landenes behov for å håndtere
høy statsgjeld vil kunne påvirke skattenivåene generelt og selskapsskattene
spesielt.
Departementet mener at de samlede skattevilkårene
for virksomheter som ønsker å etablere seg i Norge, er gode. I tillegg
bidrar god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft,
godt fungerende finansielle markeder og et stabilt og forutsigbart
regelverk vesentlig til gode samlede rammebetingelser for næringsvirksomhet
i Norge.
Tilstrekkelig tilgang til kapital er avgjørende
for å få gjennomført lønnsomme prosjekter. Store, norske virksomheter
med god tilgang til det internasjonale kapitalmarkedet har generelt
muligheter til å få finansiert sine investeringer, uavhengig av
den norske utbytteskatten. Skjermingsfradraget i utbytteskatten
er derfor spesielt viktig for små, nyetablerte selskaper som er avhengige
av norsk egenkapital. Evalueringen indikerer nettopp at det særlig
er nystartede selskaper med lav inntjening som er avhengig av ny aksjekapital.
Etter hvert dekkes mer av finansieringsbehovet av opptjent egenkapital
og gjeld.
Departementet peker på at tilgjengelig statistikk ikke
viser tegn til endringer i selskapenes finansieringsstruktur som
ikke kan forklares med de forventede tilpasningene rett før og etter
reformen eller med den generelle konjunkturutviklingen. Dette tyder
på at investorene og selskapene oppfatter skattesystemet som nøytralt
også etter skattereformen 2006. Det er derfor grunn til å tro at
skjermingsfradraget har fungert etter hensikten, slik at utbytteskatten
ikke har hatt uheldige virkninger for kapitaltilgangen, investeringene og
hvordan investeringene er finansiert.
Ved gjennomføringen av skattereformen 2006 ble
det lagt vekt på at reformen skulle styrke insentivene til å arbeide.
Det er grunn til å tro at reformen har hatt gode virkninger på arbeidstilbudet.
Ifølge analyser gjennomført av Statistisk sentralbyrå har reduksjonen
i toppskattesatsene og økningen av minstefradraget økt arbeidstilbudet,
i første rekke for gifte og samboende kvinner. Statistisk sentralbyrå
har anslått at om lag 20 pst. av lettelsene i lønnsbeskatningen
over tid vil komme tilbake i form av økte skatteinntekter som følge
av høyere arbeidstilbud.
Skattereformen har bidratt til at ulike deler
av skattesystemet er tettere sammenvevd nå enn før reformen. Blant
annet kan ikke nivået på de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekt være
vesentlig høyere enn marginalskatten på aksjeinntekt hvis en ønsker
å unngå alvorlige skattetilpasninger og svakere reell omfordeling. Videre
er beskatningen av eierinntekt basert på en felles metode uavhengig
av om inntekten stammer fra enkeltpersonforetak, deltakerlignet selskap
eller aksjeselskap. Endres skatte-reglene for én av virksomhetsformene,
vil det normalt medføre et endringsbehov også for de andre. Departementet
mener at den sterke koblingen mellom ulike deler av skattesystemet
styrker tilliten til at systemet i hovedtrekk vil være stabilt framover.
Stabile skatteregler øker tryggheten for at det fortsatt vil være
attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge.
Reformen har ført til redusert skattetilpasning. Problemet
med at mange kunne oppnå store skattebesparelser gjennom enkle tiltak
for å kamuflere arbeidsinntekter som kapitalinntekt, er kraftig
redusert. Den gjenstående forskjellen i beskatningen av arbeidsinntekter
og aksjeinntekter utgjør nå maksimalt 6,1 prosentpoeng. For eiere
med høy arbeidsavkastning (over toppskattens trinn 2) kan satsforskjellen
ha en viss betydning for valget mellom å organisere virksomheten
som enkeltpersonforetak eller som aksjeselskap med mulighet til
å ta ut utbytte. Men muligheten for å oppnå store skattebesparelser
ved å få skattlagt arbeidsinntekt som aksjeinntekt er betydelig
redusert.
For en aksjonær som arbeider i eget selskap,
vil satsforskjellen ha betydning for valget mellom lønn og utbytte.
Hvis skatt på utbytte er 48,2 pst., dvs. at eventuell skjerming
er oppbrukt, vil det være lønnsomt å ta ut lønn inntil trinn 1 i
toppskatten (471 200 kroner i 2011) for de fleste. For de som fullt
ut omfattes av de nye opptjeningsreglene for pensjon i folketrygden,
vil det normalt lønne seg å ta ut lønn inntil 7,1 G (547 760 kroner
basert på anslått gjennomsnittlig G for 2011) for å få høyere pensjon.
Satsforskjellen mellom lønn i trinn 1 og utbytte er 3,4 pst., mens
pensjonsopptjeningen, som riktignok skal beskattes ved utbetaling,
er 18,1 pst. Utover 7,1 G vil det uansett være lønnsomt å ta ut
utbytte framfor lønn.
Departementet vil understreke betydningen av
at marginalskattene på aksjeinntekt, beregnet personinntekt og lønn
holdes om lag like. Det er avgjørende for at inntektsskifting ikke
på nytt skal bli lønnsomt. Det er etter departements vurdering høy
risiko forbundet med å øke satsforskjellen. Det vises i den forbindelse
til delingsmodellen, som fungerte godt da den ble innført, men som
etter hvert mistet sin evne til å forhindre inntektsskifting fordi
modellen gradvis ble fjernet fra det prinsipielle utgangspunktet.
Departementet har lagt vekt på å få evaluert
skattesystemets grad av likebehandling av ulike virksomhetsformer.
En reell sammenligning av enkeltpersonforetak og aksjeselskap forutsetter at
det er de samlede skattereglene som vurderes, og ikke forskjeller
mellom enkeltelementer. Departementet har derfor gjennomført en
rekke beregninger av gjennomsnittlig skatt for ulike virksomhetsformer.
Det er lagt til grunn samme forutsetninger om nivå og avkastning
på realkapital, arbeidsavkastning, driftsutgifter mv. for de ulike
virksomhetsformene, slik at sammenligningen rendyrker betydningen
av forskjell i skatte-regler.
Hovedkonklusjonen fra disse beregningene er
at gjennomsnittsskatten varierte relativt mye mellom virksomhetsformer
før reformen, men at det etter reformen er blitt stor grad av likebehandling
når det ses bort fra primærnæringenes særskilte skattefordeler (blant
annet jordbruksfradraget på inntil 142 000 kroner og fiskerfradraget
på inntil 150 000 kroner). I noen tilfeller kan gjennomsnittsskatten
for aktive aksjonærer bli noe lavere enn for enkeltpersonforetak
med tilsvarende inntekt. Det gjelder i første rekke ved lav og moderat
arbeidsavkastning, og skyldes at aktive aksjonærer kan velge å ta
ut arbeidsinntekt og dermed få minstefradrag.
Reformen har ført til at like inntekter skattlegges mer
likt, og at omfordelingen gjennom skattesystemet er betydelig styrket.
Den økte omfordelingen er et robust resultat som bekreftes av en
rekke forskjellige analyser med ulike metoder gjennomført av Statistisk
sentralbyrå (SSB). Målt med en indikator for omfordeling (Reynold-Smolensky-indeksen)
anslår SSB at omfordelingen har økt med i overkant av 10 pst. fra 2005
til 2008.
Det er i første rekke utbytteskatten og forbedringene
i formuesskatten som har bidratt til økt omfordeling. Særlig har
fjerningen av aksjerabatten og den særskilte regelen om nedsetting
av formuesskatten for personer med svært høy formue og lav inntekt
(80-prosentregelen) gjort skattesystemet vesentlig strammere for
den mest velstående delen av befolkningen, som stort sett får sine
inntekter fra betydelige aksjeformuer.
Figur 1.3 i meldingen viser gjennomsnittsskatten for
hver tidel (desil) av skattyterne når disse deles inn etter størrelsen
på inntekten. Gjennomsnittsskatten øker med inntekten for hoveddelen av
skattyterne. Innenfor de to laveste inntektsgruppene har beskatningen
over perioden 2000–2009 blitt noe mer progressiv, med lavere skatt på
de laveste inntektsnivåene. For det store flertallet har det vært
små endringer i skattebelastningen. For tidelen med høyest inntekt
har det imidlertid vært store variasjoner i skattebelastningen over
perioden. Før reformen sank gjennomsnittsskatten med økende inntekt
på de høyeste inntektsnivåene. Etter reformen er skattesystemets
progressivitet blitt klart styrket ved at gjennomsnittsskatten øker
også for dem med høyest inntekt.
Reduksjonen i toppskattesatsene og fjerningen av
den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G har
dempet den formelle progresjonen i skattleggingen av arbeidsinntekt.
Disse lettelsene viser seg imidlertid å ha betydd langt mindre for
de samlede fordelingsvirkningene enn utbytteskatten og endringene
i formuesskatten. Det er heller ikke å vente at økningen i merverdiavgiften
fra 24 pst. til 25 pst., som bidro til å finansiere reformen, og
som er svakt regressiv med bruttoinntekt, skulle endre bildet.
Det har vært krevende å få belyst de administrative
kostnadene knyttet til reformen både for selskaper, personlige skattytere
og skatteetaten. For det første er det i mange tilfeller vanskelig
å tallfeste administrative kostnader og hvordan disse endres som
følge av en reform. For det andre er det vanskelig å tallfeste eventuelle
motsvarende gevinster i form av for eksempel bedre kvalitet på ligningen
og økt likebehandling av skattyterne. Departementet mener likevel
at kostnadsanslagene, vurderingene og analysene som departementet
har innhentet, samlet sett gir grunnlag for å konkludere med at
de administrative kostnadene har vært moderate.
Skattereformen 2006 bød på enkelte særlige utfordringer
av administrativ art, særlig knyttet til aksjonærmodellen. Når skjermingen
av risikofri avkastning på aksjene skjer hos den enkelte aksjonær,
må det fastsettes en kostpris allerede ved ervervet av aksjene,
slik at en får en korrekt beregning av den enkelte aksjonærens skjermingsfradrag
det enkelte år. Ved innføring av reformen måtte det også framskaffes
og registreres kostpriser for alle aksjer eid av personlige aksjonærer.
Aksjonærmodellen ble innført etter en avveining mellom
på den ene siden hensynet til å oppnå målene for reformen og på
den andre siden hensynet til ligningsmyndighetenes innkrevningskostnader
og skattyternes etterlevelseskostnader. Sentralt i denne avveiningen
sto aksjonærregisteret. Departementet mente at et velfungerende
aksjonærregister ville bety at de administrative kostnadene ved
reformen ble akseptable. Departementet la også noe vekt på at et
aksjonærregister med løpende fastsetting av kostpriser mv. ville
lette kontrollarbeidet for ligningsmyndighetene, og at kvaliteten
på ligningen ville bli bedre.
Det er etter departementets syn vesentlig å
skille mellom overgangskostnader knyttet til innføringen av reformen
og de mer varige endringene i administrative kostnader. Det var
visse overgangsproblemer ved innføringen, særlig knyttet til aksjonærregisteret
som skulle håndtere all informasjon knyttet til den nye aksjebeskatningen. Problemene
med feil og mang-ler i aksjonærregisteret skapte merarbeid både
for skatteetaten, selskapene og aksjeeierne. Oppstartsproblemer knyttet
til aksjonærregisteret kan imidlertid ikke tilskrives reformen alene
fordi registeret også fyller en viktig funksjon i den ordinære gevinstbeskatningen
av aksjer.
Aksjonærregisteret fungerer nå i store trekk tilfredsstillende
og bidrar til å øke kvaliteten på selvangivelsen og redusere risikoen
for feil. De administrative kostnadene ved å drifte aksjonærregisteret
er relativt beskjedne.
For personlige aksjonærer kan opplysningene
fra aksjonærregisteret oppfattes som vanskelige å etterprøve og
dermed gi opphav til økt tidsbruk. På den annen side får aksjonærene
tilsendt all nødvendig informasjon om aksjer som er registrert i
aksjonærregisteret, for beregning av gevinst og tap ved realisasjon.
Dette innebærer en forenkling for aksjonærene sammenlignet med systemet
før aksjonærregisteret ble etablert.
Deltakermodellen har trolig ført til noe økte
administrative kostnader, særlig knyttet til reglene om kvartalsvis
fastsetting av innskudd, jf. kapittel 7 i meldingen. Departementet
arbeider derfor med forenklinger som kan redusere de administrative
kostnadene.
For enkeltpersonforetak ble metoden for å beregne
personinntekt i stor grad videreført fra delingsmodellen. Dette
tilsier at skattereformen ikke har medført store endringer i arbeidsbyrde eller
administrative kostnader for denne gruppen.
For skatteetaten har de administrative kostnadene
ved reformen først og fremst vært knyttet til å etab-lere og utvikle
aksjonærregisteret. I tillegg til rene utviklingskostnader medførte overgangen
til nytt regelverk og innkjøringen av registeret ekstra belastning
på etaten. Dette er overgangskostnader som nå er faset ut.
Departementet mener at det bærende prinsippet for
skattereformen om å skjerme en avkastning tilsvarende risikofri
avkastning bør ligge fast. En fjerning av skjermingen ville innebære
en betydelig risiko for sterke vridningsvirkninger og for at den
samlede skattebyrden på aksjer ville bli svært høy.
Departementet mener det er avgjørende at skjermingsreglene
har en klar prinsipiell forankring. Innføres det begrensninger,
vil skjermingsfradraget langt på vei miste sin funksjon. Departementet
har sett nærmere på muligheten for å innføre en øvre grense for
skjermingsfradraget eller å begrense skjermingen til aksjer i ikke-børsnoterte
selskaper, men kan ikke anbefale slike løsninger. Alle begrensninger
på skjermingen av betydning vil bryte med det grunnleggende prinsippet
for aksjonær- og selskapsbeskatningen om at skattereglene ikke skal
påvirke omfanget av investeringene og hvordan disse finansieres.
Slike begrensninger vil dessuten forsterke motivene til og mulighetene
for skattetilpasninger og reise store praktiske utfordringer.
Skjermingsfradraget er i dag knyttet til den
enkelte aksjen, og ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon
går tapt. Departementet har vurdert muligheten for å gjøre aksjebeskatningen
mer nøytral i praksis ved å åpne for at resterende, ubenyttet skjermingsfradrag
etter realisasjon kan samordnes med annen aksjeinntekt eller all
alminnelig inntekt og framføres. Uten mottiltak ville slik samordningsadgang
gi arbitrasjemuligheter som la grunnlaget for et marked for omsetning
av aksjer rundt årsskiftet. Det skyldes at skjermingsfradraget for
hele inntektsåret gis til eieren av aksjen den 31. desember. Personlige
skattytere ville med ubetydelig kostnad og risiko kunne «kjøpe»
skjermingsfradrag fra selskapsaksjonærer som ikke har nytte av skjermingen,
og dermed redusere skatten på andre inntekter. Det finnes gjennomførbare,
men administrativt kompliserte løsninger for å avskjære slike tilpasninger,
herunder krav til eiertid eller deling av skjermingsfradraget etter
eiertid gjennom året. Departementet har imidlertid kommet til at
hensynet til økt symmetri i slike tilfeller ikke er så tungtveiende
at det forsvarer økte administrative kostnader og et langt mer komplisert
regelverk.
Korreksjonsinntektsregelen skal sikre at all inntekt
som ligger til grunn for utbytteutbetaling, er skattlagt på selskapets
hånd. Regelen om beregning av korreksjonsinntekt ble ikke endret
i forbindelse med skattereformen. Regelen er relevant i tilfeller
der det regnskapsmessige overskuddet er større enn det skattemessige,
og påvirker først og fremst tidspunktet for skattlegging. Med unntak
av konkurstilfeller vil det ubeskattede overskuddet uansett bli
beskattet på et senere tidspunkt. I praksis venter selskapene gjerne
med å betale ut utbytte basert på ubeskattet kapital for å unngå
korreksjonsinntekt. Etter innføring av aksjonærmodellen betyr dette
at også statens inntekter fra utbytteskatten utsettes. I lys av
dette, og at regelverket er svært komplisert, har departementet
kommet til at regelen om korreksjonsinntekt bør avvikles.
Departementet har vurdert et innspill fra Aksjonærforeningen
m.fl. om å innføre en aksjesparekonto som gir utsatt skatt også
for personer som eier aksjer direkte, så lenge investeringen holdes
på en lukket konto. Tiltaket er først og fremst rettet mot personer
som investerer en vesentlig sum i aksjer, men ikke så mye at de
mener det svarer seg å opprette et investeringsselskap.
Departementet mener forslaget om en aksjesparekonto
med utsatt beskatning for personlige aksjonærer er svakt begrunnet.
Fritaksmetodens begrunnelse er hensynet til å unngå kjedebeskatning
innenfor selskapssektoren, og er relevant for investeringsselskaper,
men ikke for personlige aksjonærer. Muligheten et investeringsselskap
gir til å utsette utbytteskatten, gir ingen skattebesparelse over
tid som kan tilsi at de som eier aksjer direkte, bør få samme muligheten.
Eie gjennom et investeringsselskap gir imidlertid investor en fordel
ved at tap og gevinster på ulike aksjer kan samordnes på selskapsnivå.
Skjermingen for inntekt fra investeringsselskap er knyttet til innskuddet
i investeringsselskapet, mens skjermingen ved direkte aksjeeie er
knyttet til den enkelte aksje. Å innføre en aksjesparekonto ville
være et lite målrettet tiltak hvis hensikten var å øke samordningsmulighetene
for personlige aksjonærer.
I tillegg har forslaget om en aksjesparekonto flere
problematiske sider. For det første ville ordningen komplisere regelverket
og blant annet kreve avklaringer av forholdet til EØS-reglene. For
det andre ville ordningen komplisere forholdet mellom investorer
og markedet. Investor må velge mellom skatteregler som tilsynelatende gir
ulik skatt, men som har om lag samme økonomiske realiteter. Ordningen
kan bli et fordyrende mellomledd mellom den personlige aksjonæren
og verdipapirmarkedet. For det tredje ville det initiale provenytapet
kunne bli stort, samtidig som det bygges opp store latente skatteforpliktelser.
Mulighet for tilpasninger gjennom handler rundt årsskiftet kan dessuten
gi et betydelig varig provenytap.
Departementet mener deltakermodellen gir tilfredsstillende
likebehandling av deltakere og aksjonærer, og tilrår at hovedtrekkene
i deltakermodellen videreføres. Samtidig er det særtrekk i beskatningsløsningen
for deltakerlignede selskaper som gjør den mer komplisert enn løsningen
for aksjonærer og aksjeselskaper. Dette må ses i sammenheng med
at ligningen gjennomføres hos hver enkelt deltaker. Systemet reiser blant
annet spørsmål om fordeling av skattegrunnlag mellom kommuner. Langt
på vei er dette utfordringer som også eksisterte før deltakermodellen
ble innført i 2006.
Videre er beregningen av deltakernes innskudd
i selskapet administrativt krevende for skattyterne og skatteetaten.
Det er også visse beregningstekniske problemer knyttet til fradragsbegrensning
for kommandittister. Departementet vil arbeide videre med mulige
forenklinger og forbedringer, blant annet på de nevnte områdene.
Departementet tar sikte på å sende endringsforslag på høring i løpet
av 2011.
Departementet mener at foretaksmodellen har fungert
godt i lys av reformens mål om økt skattemessig likebehandling.
Innføringen av foretaksmodellen, aksjonærmodellen og deltakermodellen
har bidratt til mer lik beskatning av lønnstakere og næringsdrivende
som enten driver gjennom selskap eller enkeltpersonforetak.
Departementet legger vekt på at det skal være
attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge, uavhengig
av om virksomheten drives som et enkeltpersonforetak eller et selskap.
Skattereglene bør ikke stå i veien for å organisere virksomheten
på den måten som er mest hensiktsmessig fra et forretningsmessig
ståsted. Departementet mener derfor at foretaksmodellen i hovedsak
bør videreføres i dagens form, blant annet bør skjermingsrenten
og skjermingsfradraget for enkeltpersonforetak fastsettes som i
dag. Departementet vil samtidig peke på at lønnsfradraget ikke har
en god begrunnelse i skjermingsmetoden, og at den gir enkeltpersonforetak
med ansatte en fordel sammenlignet med tilsvarende virksomhet organisert
som aksjeselskap.
Enkeltpersonforetak beskattes løpende for per-son-inntekt,
mens aksjonærer kan velge å utsette utbytteskatten ved å utsette
utbytte. Dette har ført til et forslag om å innføre en avsetningsordning
for enkeltpersonforetak som vil gjøre det mulig for enkeltpersonforetak
å utsette skatten på hele eller deler av personinntekten. Forslaget begrunnes
gjerne med at den løpende beskatningen av enkeltpersonforetak kan
gi en likviditetsulempe for enkelte virksomheter. Enkeltpersonforetak
som går med overskudd, kan ha noe mindre disponible midler tilgjengelig i
virksomheten enn aksjeselskap som ikke deler ut utbytte.
En slik mulig likviditetsulempe for enkeltpersonforetak
kan imidlertid ikke forsvare en generell avsetningsordning som er
kostbar og komplisert, og som vil skape behov for tett oppfølging
gjennom regnskap og revisjon og økt ligningsmessig kontroll med
skjulte utdelinger. Likviditetsargumentet kan heller ikke være sterkest
for de virksomheter som går med overskudd og har penger å avsette.
En avsetningsordning ville dessuten medføre en viss forskjellsbehandling
til fordel for enkeltpersonforetak. Det skyldes at enkeltpersonforetak,
som står overfor en progressiv satsstruktur, kunne redusere samlet
skatt ved å jevne ut inntekten over tid. Aksjonærer, som står overfor
en flat skattesats (28 pst.), har derimot ingen slik fordel av å jevne
ut inntektene. Heller ikke lønnstakere kan velge å utsette inntekten
for å redusere skatten over tid.
En avsetningsordning kan medvirke til innelåsing
av kapital dersom skattyterne oppfatter det som en fordel å kunne
skyve på skatten. Fjerning av ordninger som låste kapitalen inne,
var et vesentlig tiltak i 1992-reformen for å sikre bedre flyt av
kapital og høyere kapitalavkastning. Etter departementets syn er
det dessuten uheldig med ordninger som bygger opp store latente
skatteforpliktelser.
Fritaksmetoden skal hindre at inntekt blir beskattet
flere ganger i selskapskjeder. Sammen med aksjonærmodellen bidrar
fritaksmetoden til at inntekt beskattes én gang i selskapssektoren, og
at aksjeinntekt ut over en risikofri avkastning beskattes når den
tas ut av selskapssektoren. Etter departementets syn har fritaksmetoden
stort sett virket i tråd med forutsetningene. Departementet foreslår
derfor at hovedtrekkene i fritaksmetoden videreføres. Departementet
vil imidlertid arbeide videre med enkelte endringer som kan avskjære
tilpasningsmuligheter eller bidra til forenkling.
Selskapene kan gjennom visse tilpasninger utnytte
forskjellene mellom de særskilte reglene for beskatning av aksjeinntekter
i selskaper og de alminnelige skattereglene. For eksempel kan et selskap
foreta investeringer gjennom et datterselskap som etableres med
lite egenkapital og med lån fra morselskapet. Går virksomheten i datterselskapet
dårlig, kan morselskapet få fradrag for store deler av investeringen
som tap på fordring. Hvis selskapet går godt, vil derimot avkastningen
komme som skattefri aksjeinntekt. Dette kan tale for å avskjære
fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper. Departementet
vil arbeide videre med forslag til en slik regel.
Tilsvarende skaper fritaksmetoden insentiver
til å tilpasse overdragelsesform avhengig av om skattyterne er i
en gevinst- eller tapsposisjon. Ved tap kan det lønne seg å selge
eiendelene i et selskap, slik at en får fradrag, mens det ved gevinst
kan lønne seg å selge aksjene for å komme under fritaksmetoden.
I forbindelse med innføringen av fritaksmetoden ble mulige mottiltak
vurdert, men ikke foreslått. Departementet går heller ikke nå inn
for særskilte tiltak på dette området.
Treprosentregelen i fritaksmetoden er en sjab-long-regel
som pålegger selskapene å inntektsføre tre prosent av inntekter
som er skattefrie etter fritaksmetoden, som en motvekt til at kostnader
knyttet til de skattefrie inntektene er fradragsberettigede. Departementet
går inn for å endre treprosentregelen slik at bare utbytter omfattes.
Det vil forenkle regelverket betydelig fordi selskapene dermed slipper
å beregne gevinst og tap ved realisasjon av aksjer. Departementet vil
også vurdere behovet for enkelte justeringer i anvendelsesområdet
for treprosentregelen.
For at fritaksmetoden skal gjelde når et selskap realiserer
en andel i et deltakerlignet selskap, må minst 90 pst. av aksjebeholdningen
i det deltakerlignede selskapet kvalifisere under fritaksmetoden.
Denne sjablongregelen åpner for tilpasninger. Departementet vil
vurdere regelendringer som reduserer rommet for slike tilpasninger.
Fritaksmetoden har vært kritisert fordi den
ikke har krav til størrelse på eierandel for investeringer innenfor
Norge og øvrige EØS-stater. Departementet har vurdert hvorvidt det
bør innføres en slik begrensning i fritaksmetoden. Departementet
har konkludert med at hensynet til å unngå kjedebeskatning er like
relevant ved porteføljeinvesteringer, og at det derfor ikke bør
innføres et slikt eierkrav som ville komplisere systemet og åpne
for tilpasninger.
Departementet har også vurdert enkelte rettslige problemstillinger
knyttet til anvendelse av fritaksmetoden på grenseoverskridende
investeringer, herunder vilkårene for at inntekter som stammer fra,
eller mottas av, selskaper hjemmehørende i utlandet, skal kvalifisere
under fritaksmetoden. Gjennomgangen viser at EØS-avtalen og tilhørende
EU-/EØS-praksis setter skranker for hvilke begrensninger man kan
gjøre i fritaksmetodens anvendelse overfor selskaper hjemmehørende
i EØS. Departementet vil imidlertid vurdere nyere trekk i rettsutviklingen
og tilpasse regelverket dersom dette skulle anses formålstjenlig.
Formuesskatten ble vurdert både i forbindelse med
1992-reformen og 2006-reformen. Aarbakkegruppen (NOU 1989:14) anbefalte
å videreføre formuesskatten for personer, både ut fra hensynet til
fordeling og effektiv ressursbruk. Skatteutvalget (NOU 2003:9) mente
derimot at utviklingen med økt kapitalmobilitet og sterkere skattekonkurranse
mellom land tilsa at formuesskatten burde trappes gradvis ned og
erstattes med økt skatt på fast eiendom. Regjeringen Bondevik II
fulgte opp Skatteutvalgets forslag om å trappe ned formuesskatten
med sikte på avvikling, men ikke at dette skulle motsvares av økt
skatt på eiendom.
Regjeringen har derimot helt fra den overtok høsten
2005 vært opptatt av å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet,
og at formuesskatten skulle spille en viktig rolle i dette. I forbindelse med
regjeringens oppfølging av skattereformen har derfor formuesskatten
blitt et mye sterkere fordelingspolitisk supplement til inntektsskatten enn
den var før. Formuesskatten sikrer at skattesystemet fungerer progressivt
også på de høyeste inntektsnivåene, jf. figur 1.4 i meldingen.
Den samlede skatten på kapital, som omfatter både
formuesskatt og inntektsskatt, påvirker både sparing og investeringer.
Høy samlet skatt på kapital reduserer lønnsomheten av å spare og dermed
lønnsomheten av å investere for norske investorer. Men formuesskatten
gjør i utgangspunktet ikke investeringer i Norge mindre interessante
for norske investorer enn investeringer i utlandet. Derimot kan
formuesskatten i noen grad begrense kapitaltilgangen for bedrifter
som er henvist til det norske kapitalmarkedet. Ulikheter i formuesverdsettingen
favoriserer eiendomsinvesteringer og kan derfor i noen grad vri
investeringene bort fra aksjeinvesteringer. Det kan dermed redusere
den samlede samfunnsøkonomiske avkastningen av kapitalen.
Samlet sett er det en avveining i formuesskatten mellom
fordelingshensyn og næringshensyn. Regjeringen vil opprettholde
formuesskatten, men arbeide for endringer som bidrar til mer rettferdig
fordeling og bedre rammebetingelser for norsk næringsliv, i tråd
med den politiske plattformen i Soria Moria II. En vil komme tilbake
til dette i de årlige budsjettene.
Å innføre formuesskattefritak for såkalt arbeidende
kapital, slik blant andre NHO går inn for, gir ingen god avveining
mellom fordelings- og næringshensyn. Et fritak for hele eller deler
av den «arbeidende» kapitalen kommer i sterk konflikt med hensynet
til likebehandling av ulike virksomhetsformer og typer kapital,
har dårlige fordelingsvirkninger, vil medføre store administrative
problemer for skattemyndighetene, og gir nye muligheter for skattetilpasninger.
Regjeringen går derfor ikke inn for å innføre et slikt fritak.
I meldingens kapittel 2 er temaet likebehandling av
inntekter og virksomhetsformer, herunder lønnsomheten av tilpasninger
før og etter reformen og skatt på ulike virksomhetsformer. Det vises
til omtalen i kapittel 2 i meldingen.
I meldingens kapittel 3 er fordelingsvirkninger behandlet,
herunder fordelingshensyn i reformen, fordeling av formue og inntekt
i befolkningen, utvikling i gjennomsnittlig skatteprosent, statiske
fordelingsvirkninger 2004–2008 og fordelingsvirkninger med mer avansert
beregningsmetode. Det vises til omtalen i kapittel 3 i meldingen.
I meldingens kapittel 4 er temaet verdiskaping og
effektiv ressursbruk, herunder hensynet til effektiv ressursbruk
i reformen, betydningen av et prinsipielt forankret skattesystem,
det norske skattesystemet i forhold til andre land og virkninger
på arbeidstilbudet. Det vises til omtalen i kapittel 4 i meldingen.
Gode systemer for innrapportering og ligning
i Norge gir et godt utgangspunkt for et velfungerende skattesystem
og for implementering av nye skatte-reg-ler. Det gjør det også mulig
med skatteregler som krever relativt detaljerte opplysninger om
skattyternes inntekts- og formuesforhold eller mer avanserte beregningsmetoder.
Samtidig er det et mål ved utformingen av skattereglene og utviklingen
av ligningssystemer å redusere de administrative kostnadene både
for skattyterne og for andre som leverer opplysninger til skattemyndighetene.
Elektronisk innrapportering av opplysninger, økt bruk av registeropplysninger
og forhåndsutfylte selvangivelser er endringer senere år som har bidratt
til målet om et enkelt skattesystem for skattyterne og til å redusere
byrdene for andre opplysningspliktige.
Skattereformen 2006 bød på enkelte særlige utfordringer
av administrativ art. Disse utfordringene var særlig knyttet til
aksjonærmodellen. Modellen stiller store krav både til innrapportering
av opplysninger fra selskaper og aksjonærer og til informasjonsbehandling
og kontroll fra ligningsmyndighetenes side. Aksjonærmodellen kunne
neppe vært innført uten et velutviklet ligningssystem.
Grunnlaget for beregningen av skjermingsfradraget
er aksjonærens kostpris. Kostprisen får derfor betydning for den
årlige ligningen av aksjonærer og må fastsettes allerede i ervervsåret. Tidligere
hadde ikke kostprisen skattemessig betydning for aksjonæren før
aksjen ble realisert, og ligningsmyndighetene trengte da ikke innhente
og kontrollere kostprisene før ved en eventuell realisasjon. I tillegg
måtte det fastsettes kostpris for alle aksjer ervervet før modellen
ble innført.
Skatteutvalget (NOU 2003:9) erkjente at utvalgets
forslag til aksjonærbeskatning ville kunne «medføre store administrative
oppgaver og kontrollproblemer, blant annet knyttet til fastsettelse og
kontroll av aksjenes kostpris». Utvalget mente det var behov for
et sentralt register slik at nødvendige beregninger kunne foretas
maskinelt. Utvalget viste til det pågående arbeidet i Finansdepartementet
med å etablere et aksjonærregister for skatteformål, og mente dette
kunne dekke behovet knyttet til aksjonærmodellen. Utvalget mente
også at de nye administrative oppgavene måtte vurderes opp mot de oppgaver
og kontrollproblemer som ville forsvinne som følge av skattereformen,
herunder delingsmodellen og RISK-systemet for personlige aksjonærer.
I høringen av Skatteutvalgets innstilling var
det stor oppmerksomhet om de administrative sidene ved reformforslaget,
og blant dem som gikk imot aksjonærmodellen, ble det gjennomgående
lagt vekt på at modellen er komplisert, jf. oppsummering av høringsuttalelsene
i St.meld. nr. 29 (2003–2004). Skattedirektoratet frarådet å innføre
aksjonærmodellen ut fra at den «vil være både vanskelig å forstå
og utfordrende å forholde seg til for skattyterne, og dette vil gjøre
skattyternes muligheter til egenkontroll av grunnlaget for beskatning
nærmest illusorisk», og at modellen «vil bli svært komplisert og
ressurskrevende å håndheve for ligningsmyndighetene.»
Skattedirektoratet hadde også andre vektige
innvendinger. De så det blant annet som problematisk at Skatteutvalgets
forslag ville kreve en videreføring av det eksisterende regelverket knyttet
til aksjebeskatningen (RISK, godtgjørelse m.m. for selskapsaksjonærer)
parallelt med nye regler for personlige aksjonærer. Vekten av disse
innvendingene ble imidlertid redusert ettersom fritaksmetoden og deltakermodellen
medførte at disse reglene kunne fjernes i sin helhet. Særlig fritaksmetoden ble
antatt å innebære et vesentlig enklere regelverk enn før for skattlegging
av aksjeinntekter innenfor selskapssektoren.
Samtidig er det ingen tvil om at aksjonærmodellen
isolert sett er krevende administrativt. Modellen ble innført etter
en avveining mellom hensynet til å oppnå målene for reformen på
den ene siden, og hensynet til ligningsmyndighetenes innkrevningskostnader
og skattyternes etterlevelseskostnader på den andre. Sentralt i
denne avveiningen sto aksjonærregisteret. Departementet mente at
et velfungerende aksjonærregister ville bety at de administrative kostnadene
ved reformen ble akseptable. Departementet la også noe vekt på at
et aksjonærregister med løpende fastsetting av kostpriser mv. ville
lette kontrollarbeidet for ligningsmyndighetene, blant annet på
grunn av nærhet i tid til transaksjonene, og at kvaliteten på ligningen ville
bli bedre. En viktig grunn til at aksjonærmodellen ikke trådte i
kraft før for inntektsåret 2006, var nettopp at aksjonærregisteret
måtte tilpasses de nye skattereglene.
Departementet har ønsket å få belyst de administrative
kostnadene knyttet til reformen for selskaper, personlige skattytere
og skatteetaten. Det er en krevende oppgave. For det første er det
i mange tilfeller vanskelig å tallfeste administrative kostnader
og hvordan disse endres som følge av en reform. For det andre er
det vanskelig å tallfeste eventuelle gevinster av reformen, for eksempel
bedre kvalitet på ligningen og økt likebehandling av skattyterne.
Det er også vanskelig å tallfeste hvor mye av en eventuell økning
i skatteinntektene som kan tilskrives en mer krevende ligningsbehandling
fra skattyternes og ligningsmyndighetenes side. En analyse av administrative
virkninger vil imidlertid kunne gi noen tallmessige indikasjoner
på endringen i administrative kostnader og noen kvalitative vurderinger
av hvilken nytte eventuelle økte administrative kostnader har gitt
i form av et bedre skattesystem eller mer effektiv ligning.
Det er etter departementets syn viktig å skille mellom
overgangskostnader knyttet til en reform og mer varige endringer
i administrative kostnader. Det var visse overgangsproblemer ved selve
innføringen av 2006-reformen. Det gjaldt særlig aksjonærregisteret
som skulle håndtere all informasjon knyttet til den nye aksjebeskatningen.
Problemer med feil og mang-ler i aksjonærregisteret skapte merarbeid
både for skatteetaten, selskapene og aksjeeierne. Oppstartsproblemer
knyttet til aksjonærregisteret kan imidlertid ikke tilskrives reformen
alene siden registeret også fyller en viktig funksjon i den ordinære
gevinstbeskatningen av aksjer. Oppstartskostnader er heller ikke
nødvendigvis så relevante i evalueringen av et system siden det i
stor grad representerer investeringskostnader som allerede er påløpt.
Rambøll Management Consulting AS fikk etter en
anbudskonkurranse i oppdrag å utrede de administrative kostnadene
for selskaper, personlige skattytere og skatteetaten. Departementets vurderinger
av de administrative kostnadene bygger i stor grad på denne utredningen,
men er supplert med informasjon fra Skattedirektoratet, næringslivet
og regnskapsbransjen. Det har vært avholdt to møter mellom departementet
og en bredt sammensatt kontaktgruppe med deltakere fra organisasjons-
og næringsliv. Medlemmer av kontaktgruppen har hatt anledning til
å presentere sitt syn på de administrative konsekvensene av skattereformen
både på kontaktgruppemøtene og i skriftlige innspill til departementet.
Departementet har også avholdt møte med NARF (Norges Autoriserte
Regnskapsføreres Forening) og Bedriftsforbundet hvor et sentralt
tema var de administrative kostnadene ved skattereformen.
De administrative kostnadene for aksjonærer
og selskaper som følge av aksjonærmodellen er først og fremst knyttet
til rapporteringsbehovet. Rapporteringen skjer i hovedsak via aksjonærregisteret.
Aksjonærregisteret ble satt i drift fra 1. januar 2004,
altså før skattereformen ble innført. Registeret skulle opprinnelig
holde rede på aksjers inngangsverdi og yte service til aksjonærene
ved realisasjon. Som en følge av aksjonærmodellens store krav til
innrapportering av opplysninger fra selskap og aksjonærer ble rapporteringen
til aksjonærregisteret utvidet og tilpasset.
Rambøll legger i sin rapport til grunn at de
administrative kostnadene for selskapene er knyttet til innrapportering
til aksjonærregisteret, og anslår selskapenes årlige administrative
kostnader knyttet til utfylling av aksjonærregisteroppgaven til
om lag 440 mill. kroner per år. Dette er selskapenes bruttokostnader
og ikke et anslag på hva selskapenes netto administrative kostnader
har økt med som følge av innføringen av aksjonærregisteret. Det
er således ikke tatt hensyn til at selskapene også tidligere måtte
innberette en del av opplysningene som nå rapporteres til aksjonærregisteret.
Rambøll konkluderer med at selskapene ikke ble påført
nye administrative kostnader utover de som allerede fulgte av aksjonærregisteret.
Innføringen av aksjonærmodellen førte dermed ikke i seg selv til
endringer i selskapenes administrative kostnader.
Ved innføring av aksjonærmodellen ble RISK- og
godtgjørelsesmetoden opphevet. Rambøll anslår at selskapene hadde
årlige administrative kostnader på om lag 90 mill. kroner knyttet
til utfylling av skjemaet som viser hvordan RISK var beregnet. Denne
kostnaden falt i sin helhet bort ved skattereformen i 2006.
Departementet er enig i Rambølls vurdering av at
aksjeselskapenes kostnader i forbindelse med aksjonærbeskatningen
for en stor del er knyttet til aksjonærregisteret. Før innføringen
av aksjonærregisteret måtte alle aksjeselskaper gi opplysninger
om alle aksjonærer ved siste årsskifte, herunder om samlet utbytte
utdelt i løpet av året. På selskapsnivå ble det gitt opplysninger
om samlet aksjekapital, antall aksjer, aksjenes pålydende og samlet
utdelt utbytte. Aksjonærregisteret påførte selskaper og Verdipapirsentralen
(VPS) enkelte nye byrder i form av økt opplysningsplikt til myndighetene.
Den utvidede opplysningsplikten omfatter blant annet innberetning
av opplysninger om endringer i aksjonærstrukturen, kapitalutvidelser
og -nedsettelser, innløsning av enkeltaksjer, fusjon og fisjon og
opplysninger om skattemessig og regnskapsmessig innbetalt aksjekapital
og overkurs. De økte kravene til innrapportering fra selskapene
var således langt på vei vedtatt før skattereformen, og kan ikke
knyttes direkte til valg av modell for aksjonærbeskatningen.
Opplysningene som innberettes til aksjonærregisteret,
er nødvendige for å opprettholde et velfungerende register. Etter
departementets syn har aksjonærregisteret stor nytteverdi. Registeret inneholder
blant annet opplysninger om inngangsverdier på aksjer. Dette gjør
det mulig å utarbeide forhåndsutfylte realisasjonsoppgaver, noe
som innebærer en forenkling for skattyterne. Videre reduseres sannsynligheten
for feil når inngangsverdien registreres i aksjonærregisteret i
ervervsåret, sammenlignet med et system der inngangsverdien først
oppgis ved realisasjon av aksjen. Departementet mener derfor at
aksjonærregisteret bidrar til å øke kvaliteten på ligningen.
Når det gjelder aksjonærene, antar Rambøll at innføringen
av aksjonærmodellen ville gitt økte administrative byrder dersom
aksjonærregisteret ikke var blitt innført. Men siden aksjonærregisteret
allerede var opprettet, mener Rambøll at aksjonærenes arbeidsbyrde
i liten grad ble endret som følge av skattereformen 2006. De påpeker likevel
at detaljeringsgraden i opplysningene har økt som følge av skattereformen,
og at dette i kombinasjon med innføringen av utbytteskatt kan ha
medført at aksjonærene bruker noe mer tid på å kontrollere opplysningene.
Etter departementets syn kan aksjonærmodellens
kompleksitet medføre at opplysningene fra aksjonærregisteret oppfattes
som vanskelige og dermed gi opphav til økt tidsbruk. På den annen side
medfører aksjonærregisteret at aksjonærene kan få tilsendt all nødvendig
informasjon om aksjer som er registrert i aksjonærregisteret, for
beregning av gevinst og tap ved realisasjon. Dette innebærer en
forenkling for aksjonærene i forhold til systemet før aksjonærregisteret
ble etablert. For aksjonærer med aksjer som ikke er registrert i
aksjonærregisteret, medfører aksjonærmodellen en større belastning.
Dette gjelder i hovedsak aksjonærer i utenlandske selskaper.
Det har vært rettet kritikk mot at aksjonærmodellen
er komplisert og har ført til økt belastning på aksjonærene. Denne
kritikken har delvis vært begrunnet med at det har vært mange feil
i aksjonærregisteret, noe som også har ført til mange feil i beholdningsoppgavene
til aksjonærene. Det hører med til denne kritikken at enkelte rettinger
aksjonærene har foretatt i beholdningsoppgavene, ikke er blitt registrert
i aksjonærregisteret.
Ved innføringen av aksjonærmodellen var det nødvendig
å innhente historiske data over aksjers inngangsverdi. Dette var
et omfattende arbeid som bidro vesentlig til utfordringene knyttet
til innføringen av aksjonærmodellen og etableringen av aksjonærregisteret,
og var en sterkt medvirkende årsak til den høye andelen feil i oppgavene.
I tillegg gjorde systemfeil i registeret at ikke alle rettelser
skattyterne gjorde i sine beholdningsoppgaver, ble registrert. Dette førte
til at personlige skattytere måtte foreta samme oppretting flere
år på rad, og påførte både skatteetaten og personlige aksjonærer
merarbeid.
Det er lagt ned et betydelig arbeid for å redusere antall
feil i registeret. Gjennom automatiske kontroller avdekkes stadig
flere typer feil i opplysningene som rapporteres inn til aksjonærregisteret.
For å redusere feilandelen sendes det ut brev med melding om slike
automatisk avdekkede feil til de selskapene som det gjelder. Det
skjer 3–5 virkedager etter at skjemaet sendes inn via Altinn. Stadig
flere selskaper sender inn de opplysningene de skal, og antall skjema
med feil reduseres stadig. Av de rundt 220 000 selskapene som har
plikt til å levere aksjonærregisteroppgave, var andelen oppgaver
med feil redusert til om lag 3 pst. i 2009, fra 7 pst. for inntektsåret
2008 og 12,7 pst. for inntektsåret 2007.
Rambøll konkluderer med at kostnadene også for
ligningsmyndighetene ved innføringen av aksjonærmodellen i all hovedsak
er knyttet til aksjonærregisteret.
Kostnadene ved innføringen av aksjonærmodellen
mv. er i hovedsak knyttet til videreutvikling av aksjonærregisteret
og etablering av et fondsregister (FONSA). I tillegg er det gjennomført et
omfattende kontrollarbeid av kostpris på aksjer som var ervervet
bakover i tid. Den samlede kostnadsrammen for omleggingene ble fastsatt til
206,6 mill. kroner. Etter hvert vil behovet for særskilte tiltak
for å bedre kvaliteten på aksjonærregisteret reduseres, og de årlige
administrative kostnadene vil reduseres til rene driftskostnader.
Skattedirektoratet anslår at disse basiskostnadene vil utgjøre om
lag 14 mill. kroner per år. I tillegg til basistjenestene må skatteetatens
saksbehandlere kontrollere og eventuelt rette opplysningene i aksjonærregisteroppgavene,
samt kontrollere og rette eventuell ny informasjon tilsendt fra
personlige skattytere. Rambøll har på bakgrunn av intervjuer med
ansatte i Skatt Øst anslått at innføringen av aksjonærregisteret
og aksjonærmodellen krever økte ressurser på landsbasis på om lag
9 mill. kroner knyttet til saksbehandlingen.
Departementet viser til at det alt vesentlige
av skatteetatens kostnader er knyttet til etableringen og utviklingen
av aksjonærregisteret. I tillegg til rene utviklingskostnader medførte
overgangen til nytt regelverk og innkjøringen av registeret ekstra
belastning på etaten. Dette er overgangskostnader som nå er faset
ut.
Ved vurderingen av kostnadene må det tas i betraktning
at aksjonærregisteret slik det framstår i dag, bidrar til bedre
kvalitet på ligningen av aksjeinntekter enn tidligere. I lys av
nytteverdien av aksjonærregisteret mener departementet at de økte
administrative kostnadene knyttet til drift av aksjonærregisteret
og saksbehandling i forbindelse med aksjonærregisteret er akseptable.
Ved innføring av fritaksmetoden ble det lagt vekt
på at den innebar en forenkling for ligningsmyndigheter og skattytere.
I kombinasjon med aksjonærmodellen medførte fritaksmetoden at RISK-
og godtgjørelsessystemet kunne oppheves. Fritaksmetoden var i utgangspunktet
enkel å forholde seg til. Metoden innebar at det som hovedregel
ikke var nødvendig å fastsette skattepliktig inntekt når selskapene
mottok utbytte eller realiserte aksjer.
Fra og med 7. oktober 2008 ble det innført en
regel om at tre pst. av inntekt som omfattes av fritaksmetoden,
likevel skal anses som skattepliktig inntekt (treprosentregelen).
Inntektsføringen skal utgjøre en sjablongmessig reversering av fradragsførte
kostnader knyttet til skattefrie aksjeinntekter, jf. avsnitt 9.5
i meldingen.
Treprosentregelen bidrar til å komplisere fritaksmetoden.
Den forutsetter gevinst- og tapsberegning ved realisasjon av aksjer
mv. selv om aksjene er omfattet av fritaksmetoden. Regelen tar således
bort en vesentlig del av de administrative forenklingene innføringen
av fritaksmetoden innebar.
Etter departementets syn innebærer fritaksmetoden
samlet sett en forenkling av regelverket. Endringer i treprosentregelen
kan imidlertid forenkle regelverket ytterligere. Det vises til meldingens
avsnitt 9.5 der det foreslås å endre treprosentregelen til bare
å omfatte utbytter. Dette vil langt på vei løse de administrative problemene
knyttet til regelen.
Deltakerlignede selskaper er ikke selvstendige skattesubjekter,
men lignes hos de enkelte deltakerne (personer eller selskaper).
Selskapene skal likevel rapportere en rekke opplysninger som brukes
som grunnlag for beregning av ligning av deltakeren. Rambøll konkluderer
i sin rapport med at opphevingen av delingsreglene og innføring
av deltakermodellen ikke har påvirket de administrative kostnadene
for de deltakerlignede selskapene. De mener imidlertid at innføringen
av deltakermodellen har økt arbeidsbyrden for deltakerne fordi vedleggsskjemaene
krever mer detaljerte opplysninger enn tidligere.
Departementet legger til grunn at deltakermodellen
har medført økt arbeidsbyrde for personlige deltakere. Det skyldes
at personlige deltakere må beregne skjermingsfradrag for den enkelte eierandelen
hvert år. Fradraget beregnes på tilsvarende måte som i aksjonærmodellen.
Skjermingsgrunnlaget fastsettes til en tilsvarende verdi som andelens
inngangsverdi, og utgjør andelens kostpris, deltakerens netto innskudd
i selskapet og ubenyttet skjerming for tidligere år. Denne årlige
beregningen ble ikke gjort tidligere.
Modellen kompliseres i særlig grad av at deltakerens
innskudd ved fastsettingen av skjermingsgrunnlaget beregnes som
en gjennomsnittsverdi som måles kvartalsvis i inntektsåret (1. januar, 1. april,
1. juli og 1. oktober). Det vises til omtalen av dette i avsnitt
7.6 i meldingen. Departementet vil vurdere alternative løsninger
som er lettere å praktisere for skattyterne og skatteetaten på dette
punktet.
For skatteetaten medførte innføringen av deltakermodellen
kostnader blant annet til informasjon og opplæring. Kostnadene knyttet
til innføringen av modellen inngår i den totale kostnadsrammen for
innføringen av skjermingsmetoden som omtalt i avsnitt 5.3.2 i meldingen.
Rambøll har, på bakgrunn av intervjuer, anslått et økt behov på
om lag 9 mill. kroner knyttet til deltakermodellen dersom man skal
ha like høy kvalitet på kontrollarbeidet som man har for aksjeselskaper.
Departementet viser til at den årlige beregningen av
skjermingsfradrag for deltakere i deltakerlignede selskaper er komplisert,
jf. ovenfor. Dette kompliserer også ligningen og kontrollarbeidet.
På den annen side innebærer opphevingen av delingsreglene at et
komplisert regelverk har falt bort. I motsetning til delingsreglene gjelder
imidlertid deltakermodellen alle deltakere i deltakerlignede selskaper,
ikke bare aktive deltakere.
Etter departementets syn kan det være rom for
å forenkle regelverket noe. Det vises til omtalen av kvartalsvis
måling av selskapsinnskudd i meldingens avsnitt 7.6 og oppgjørstekniske
utfordringer i avsnitt 7.4 i meldingen. Eventuelle forenklinger
i regelverket på disse områdene vil også gi en forenklingsgevinst
for ligningsmyndighetene.
For eier av enkeltpersonsforetak ble metoden
for å beregne personinntekt i stor grad videreført fra delingsmodellen.
Dette tilsier at skattereformen ikke har medført store endringer
i arbeidsbyrde eller administrative kostnader for denne gruppen skattytere.
Departementet legger vekt på forenklingshensyn og
arbeider for å begrense rapporteringsplikter og kostnader knyttet
til å etterleve skattesystemet for enkeltpersonsforetak. Dette er
et viktig hensyn, men ikke knyttet spesielt til skattereformen og
evalueringen av denne.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Abid Q. Raja, viser innledningsvis
til Innst. S. nr. 232 (2003–2004), jf. St.meld. nr. 29 (2003–2004)
Om skattereform.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at skattereformen
2006 ble gjennomført etter en bred politisk prosess basert særlig
på anbefalinger fra Skatteutvalget gjennom NOU 2003:9. Hovedmålet
med reformen var å løse det økende problemet med at arbeidsinntekter
ble kamuflert som kapitalinntekter gjennom tilpasninger til delingsmodellen.
Delingsmodellen var gjennom 1990-årene blitt så uthulet at det var
enkelt å foreta skattetilpasninger, noe som svekket omfordelingen
og var en trussel mot skattesystemets legitimitet. Skattereformen
skulle også bidra til å gjøre skattesystemet mer robust overfor
økt internasjonalisering, bidra til gode generelle vilkår for å
investere og arbeide i Norge sammenliknet med utlandet, og oppfylle
Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
Flertallet registrerer at Skattereformen
2006 synes å ha vært vellykket. Tilpasningsmulighetene i det gamle
systemet er i all hovedsak fjernet. Hvor mye man betaler i skatt,
avhenger nå langt mindre av hvordan arbeidsinntekten er opptjent
eller virksomheten organisert.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at omfordelingsvirkningene har vært gode. De mest velstående
betaler mer skatt nå enn før. Det skyldes i hovedsak utbytteskatten
og endringer i formuesskatten, som ikke var en del av skattereformen.
Lavere skatt på arbeid har bidratt til å styrke verdiskapingen gjennom
økt arbeidstilbud, i første rekke for gifte og samboende kvinner.
Utbytteskatten har ikke hatt negativ virkning på kapitaltilgangen.
Skattesystemet fremstår som mer helhetlig enn før reformen, og de
administrative kostnadene er oppgitt til å ha vært moderate.
Dette flertallet viser til at
den effektive gjennomsnittsskatten i Norge er på et akseptabelt nivå
sammenliknet med andre OECD-land. Det knyttes usikkerhet til hvordan
gjeldskrisen i kjølvannet av finanskrisen vil påvirke skattenivået
i disse landene. Dette flertallet mener Norge er
et godt land å etablere virksomhet i. Skattevilkårene er – samlet
sett – attraktive og forutsigbare. I tillegg bidrar infrastruktur, tilgang
til godt kvalifisert arbeidskraft, velfungerende finansmarkeder
og et stabilt og forutsigbart regelverk til gode samlede rammevilkår
for næringsvirksomhet i Norge. Skjermingsfradraget i utbytteskatten
har forhindret mulige uheldige virkninger for kapitaltilgangen,
investeringene og hvordan investeringene er finansiert. Dette er spesielt
viktig for små, nyetablerte selskaper. Dette flertallet mener
det er grunn til å tro at skattereformen har støttet opp om verdiskapingen,
den sterke veksten i produksjon, produktivitet og sysselsetting
i Norge siden 2004.
Dette flertallet viser til at
marginalskattene på aksjeinntekt, beregnet personinntekt og lønn er
om lag like, og mener det er viktig at dette prinsippet videreføres
for å unngå at inntektsskifting igjen blir lønnsomt. Variasjonen
i gjennomsnittsskatten mellom ulike virksomhetsformer er redusert,
og det er større stor grad av likebehandling. Skatt på arbeid ble
redusert med 12 mrd. kroner fra 2004 til 2006. Statistisk sentralbyrå
(SSB) anslår at om lag 20 pst. av den initiale lettelsen over tid
kommer tilbake i form av økte skatteinntekter som følge av økt arbeidstilbud.
Dette flertallet er meget fornøyd
med at skattesystemet har gått fra å være regressivt til å bli progressivt
for dem med de høyeste inntektene. I gjennomsnitt har 1. til 9.
desil fått skattelette fra 2004 til 2008, mens 10. desil har fått en
skjerpelse. SSB har beregnet at omfordelingen har økt med i overkant
av 10 pst. fra 2005 til 2008. Dette flertallet viser
til at omfordelingsvirkningene er langt sterkere enn i regjeringen
Bondevik IIs forslag. I sistnevnte tilfelle ville skattereduksjonen
særlig kommet de med høye inntekter til gode. Det er verdt å merke
seg at 10. desil, altså de med de 10 pst. høyeste inntektene, med
regjeringen Bondevik IIs forslag, ville fått prosentvis større lettelser
enn 1. desil, altså de med de 10 pst. laveste inntektene. Det skyldes
i hovedsak at endringene i toppskatten og formuesskatten særlig
ville kommet de øvre inntektsgruppene til gode, samt at de med de
laveste inntektene allerede betalte lite eller ingen skatt. Dette
flertallet mener det er et selvstendig mål at skattesystemet
skal være progressivt og bidra til omfordeling.
Dette flertallet viser til at
etableringen av aksjonærregisteret bidrar til å øke kvaliteten på
selvangivelsen og redusere risikoen for feil. Etableringen hadde
imidlertid en rekke vansker som medførte mye ekstraarbeid for både
skatteetaten og skattyter. Aksjonærene får nå tilsendt all nødvendig
informasjon om aksjer som er registrert i aksjonærregisteret, for
beregning av gevinst og tap ved realisasjon. Dette er en forenkling
for aksjonærene sammenliknet med systemet før aksjonærregisteret
ble etablert.
Dette flertallet mener stabile
skatteregler skaper forutsigbarhet for næringslivet og øker tryggheten
for at det fortsatt vil være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet
i Norge. Resultatene fra evalueringen taler i så måte for at det
ikke bør gjøres større endringer i skattesystemet, men dette
flertallet viser til at regjeringen vil arbeide videre med
tiltak som kan styrke fordelingsprofilen og bedre rammebetingelsene for
næringslivet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er viktig
at skattesystemet med jevne mellomrom settes under et kritisk lys for
å se om det utvikler seg uønsket adferd eller tilpasninger som følge
av systemets utforming. Skattesystemet skal bidra til vekst og utvikling og
være et robust grunnlag for økonomisk aktivitet og vekst. Skatt
påvirker den enkeltes adferd, og skjevheter vil føre til uønsket
tilpasning. Norge har gjennomført skattereformer i 1992 og i 2006. Disse
medlemmer merker seg at denne evalueringen kommer relativt
kort tid etter reformen i 2006. Regjeringen varslet opprinnelig
en bred evaluering med sterk involvering fra eksterne miljøer. For disse
medlemmer minner resultatet mer om en «Finansdepartementets
selvangivelse» der man ser seg fornøyd med egne resultater, enn
en evaluering. Evalueringene er nokså overfladiske og smale. Man
har evaluert det man har sett seg tjent med i politisk øyemed, det
er etter disse medlemmers mening ikke et godt utgangspunkt
for en bred evaluering.
Disse medlemmer merket seg da
evalueringen ble varslet at man ville invitere til bred faglig forankring
og debatt. Dette er ikke fulgt opp. Eksterne miljøer som de store
organisasjonene har kun deltatt på 2 møter, ett innledende møte
og ett møte der de tre delrapportene ble presentert. I tillegg har
det vært avholdt 2 faglige seminarer med forskere fra Norge og utlandet. Disse medlemmer finner
det utilfredsstillende at regjeringen knapt har involvert organisasjonene.
Disse medlemmer merker seg imidlertid
med glede at regjeringen selv knuser sin forenklede skatteretorikk
om at en krone i skattelette innebærer en krone i redusert velferd.
Evalueringen slår fast at dynamikken rundt arbeid og skatt er sterk,
og refererer til beregninger som viser at gjennomsnittlig antall
arbeidstimer økte med henholdsvis 26 og 18 timer for gifte kvinner
og menn som følge av endringene i minstefradrag og toppskatt og
at om lag 23 pst. av den initielle skatteletten kommer tilbake som
følge av arbeidstilbudsvirkningene over tid. I en rekke sammenhenger
har regjeringen framholdt at det aller viktigste for å sikre framtidig
velferd er å sikre at arbeidsstyrken utnyttes effektivt. Disse
medlemmer ville minne om både egne og opposisjonens – dagens
regjeringspartiers – merknader i Innst. S. nr 232 (2003–2004). Dagens
regjeringspartier anerkjente ikke de dynamiske effekter den gang
og konklusjonen i denne meldingen viser med all mulig tydelighet
at det nå må bli fortgang i departementets arbeid med å inkludere
dynamiske effekter i de økonomiske modeller som ligger til grunn
for Finansdepartementets politikkutforming.
Disse medlemmer merker seg også
at analyser av dynamikk på andre områder av skattesystemet, som
f.eks. rundt formuesskatt, er tilnærmet fraværende i evalueringen.
Det er bemerkelsesverdig at man i en evaluering ikke tar dette på
alvor. Risikoen er stor for at mangelen på dynamiske effekter i
modellene fører til at skattenivået settes for høyt og har effekter
som man ikke tar innover seg. Disse medlemmer henviser
til Dokument nr. 8:2 (2008–2009) der dynamiske effekter drøftes
inngående. Disse medlemmer er på denne bakgrunn meget bekymret
over at regjeringen slår fast at det er uak-tuelt å vurdere en annen
holdning til formuesskatten, og konstaterer at det ikke er en reell vilje
til å se på skadevirkningene av denne skatten.
Disse medlemmer merker seg spesielt
figur 1.2 i meldingen. Den viser at selskapsskattens andel av BNP
for Fastlands-Norge har økt kraftig etter skattereformen i 1992.
Økningen ser ut til å fortsette også etter reformen i 2006. Dette har
skjedd til tross for at skattesatsene ble satt betydelig ned i 1992.
Den bekrefter at skattetilpasning er mindre utpreget etter skattereformen i
1992, men også at et høyt skattenivå ikke er et optimalt skattenivå. Disse
medlemmer mener det er viktig å følge med på om økningen
i skatt fra den verdiskapende sektor fortsetter å øke og at en til
enhver tid vurderer om skattebyrden blir for høy. Det norske selskapsskattenivået
var i internasjonal sammenheng gunstig etter skattereformen i 1992,
men andre land har nå senket sitt skattenivå slik at Norge ikke
lenger er av landene med lavest skattesats.
Disse medlemmer finner det også
bemerkelsesverdig at fordelingsvirkningene av formuesskatten diskuteres
svært inngående, mens verdiskapings- og arbeidsplasshensynet knapt nevnes.
Regjeringen «skryter» av en kraftig økning i skatt som andel av
bruttoinntekt i forhold til regjeringen Bondevik IIs forslag for
den høyeste 10-delen i inntekt som følge av formuesskatten. Det
diskuteres ikke at skatteøkningen for svært mange betyr at man må
ta ut utbytte og tappe bedriftene og arbeidsplassene for kapital
som kunne ha blitt benyttet til å styrke bedriften gjennom investeringer,
innovasjon og nyskaping. Meldingens gjennomsnittsbetraktninger skjuler at
for mange betyr det at man må tappe bedriften for kapital uavhengig
av om man tjener penger eller ikke. Skadevirkningene i form av utflytting av
kapital og en årlig diskriminering av norsk, privat eierskap i forhold
til statlig og utenlandsk eierskap diskuteres heller ikke.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme en sak der formuesskattens
innvirkning på investeringsnivå, egenkapitalsituasjon og tilgang
på kapital settes i fokus. Utflytting av kapital fra Norge og tap
av næringsmiljøer som følge av dette er en selvfølgelig del av en
slik gjennomgang. Saken skal også presentere en strategi for hvordan
det norske private eierskap kan styrkes.»
Disse medlemmer har til stadighet
hevdet at skattelettelser utløser dynamiske effekter, dvs. at de
fører til økt aktivitet som finansierer deler av skattereduksjonen.
Dette synspunktet har møtt motbør fra partiene på venstresiden. Disse medlemmer merker
seg imidlertid at Finansdepartementet nå innrømmer at skattelettelsene
i forbindelse med skattereformen 2006 hadde anslagsvis 20 pst. selvfinansieringsgrad
ifølge meldingen. Disse medlemmer viser også til en
analyse presentert i Samfunnsøkonomen nr. 4, 2010 der forskere fra
blant annet SSB har studert virkningene av skattereformen. Analysen konkluderer
med en selvfinansieringsgrad som følge av dynamiske effekter opp
mot 35 pst.
Disse medlemmer håper Finansdepartementet
nå i større grad kan sette fokus på beregninger av reelle dynamiske
effekter ved ulike forslag til skatteendringer, også de forslag
regjeringen i utgangspunktet ikke har til intensjon å gjennomføre.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med provenyberegninger
for skatte- og avgiftsendringer i statsbudsjettet innarbeide dynamiske
effekter på kort og lang sikt ut fra beste estimat. I arbeidet bør
regjeringen trekke veksler på erfaringer gjort fra tilsvarende beregninger
gjort nasjonalt og internasjonalt. Negative dynamiske effekter ved
økte skatter og avgifter skal også innregnes.»
Disse medlemmer viser til at
fjerning av formuesskatten var et gjennomgangstema under finanskomiteens
høring vedrørende Meld. St. 11 (2010–2011), hvor de aller fleste
høringsinstanser mente formuesskatten var skadelig for norsk eierskap
og viste til at man i andre land hadde gått bort fra denne beskatningsformen.
Formuesskatten rammer også dersom bedriften ikke er lønnsom, og
i høringen var det særlig fokus på at formuesskatten burde fjernes
på arbeidende kapital.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre vil påpeke at regjeringen synes å ha en
svært prinsipiell holdning til nøytralitet i beskatningen og i å
argumentere mot målrettede tiltak gjennom skattesystemet når det
gjelder forslag som aksjesparekonto som gir utsatt skatt for privatpersoner
og investeringsfond i foretaksmodellen. Dette er forslag som utelukkende
flytter beskatningstidspunktet og som ville bidra til å likestille de
gruppene det gjelder med det som gjelder innen aksjonærmodellen. Disse
medlemmer mener at argumentene som meldingen anfører mot
disse ordningene, er svakt begrunnet.
Disse medlemmer mener formuesskatten burde
fjernes i sin helhet, ikke bare for såkalt arbeidende kapital. Formuesskatten
straffer sparing og nøysomhet, og skatten rammer fortsatt en høy
andel pensjonister og trygdede. Disse medlemmer viser
til at 20 pst. av de som betaler formuesskatt i 2011, er pensjonister
og trygdede. 24 pst. av de som betaler formuesskatt, tjener mindre
enn 500 000 kroner. Formuesskatten er heller ikke avgjørende for
statens inntektsside, ettersom den kun utgjør 1,2 pst. av statens totale
inntekter i 2011.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre er av den oppfatning at
Norge har et relativt velfungerende skattesystem. Disse medlemmer ser
evalueringen som en anerkjennelse av flere av de overordnede grep
som ble foretatt av regjeringen Bondevik II. Det poengteres imidlertid
flere steder i meldingen at regjeringen Stoltenberg II ikke har
fulgt opp skattereformens intensjon om å trappe kraftig ned på for-muesskatten.
Videre poengteres at det er den sittende regjering som har sørget
for en annen fordelingsprofil enn intensjonene til regjeringen Bondevik
II. Disse medlemmer merker seg at evalueringen på dette
området er enkel og mener at når man skal evaluere, burde man både
tørre og ha ambisjon om å gjøre det grundig og kritisk. Denne evalueringen
framstår som såre fornøyd både med systemet og med egne grep.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til behandlingen av St.meld. nr. 29 (2003–2004) Om skattereform. Disse
medlemmer viser til sine merknader i Innst. S. nr. 232 (2003–2004)
til denne meldingen der disse medlemmer advarte mot
at den skisserte skattereformen ville medføre et komplekst regelverk,
skatteskjerpelser for eierskap og fare for at formuesskatten ikke
ble avviklet. Beklageligvis fikk disse medlemmer mye
rett.
Formuesskatten har en fortsatt, aksjonærregisteret
har slitt med mange feil og systemet fremstår som komplisert for
svært mange. Systemet favoriserer samtidig storinvestorer som kan
organisere seg med et holdingselskap der de lar alle aksjeinntekter
komme inn nesten fri for beskatning etter fritaksmetoden. De kan
reinvestere så godt som hele beløpet, mens mindre aksjonærer som
eier aksjer direkte, må beskatte eventuelle gevinster fortløpende.
Modellen for beskatning av enkeltpersonsforetak,
senere navngitt Foretaksmodellen, medførte også uheldige skatteskjerpelser
og et ugunstig skatteregime. Dette fordi denne typen organisering
disfavoriseres ettersom man blir fortløpende beskattet, og ikke
på lik linje med f.eks. aksjeselskap kan akkumulere overskudd for
reinvestering i virksomheten uten uttaksbeskatning. Disse
medlemmer ønsket, gitt at skattereformen ble gjennomført,
en uttaksmodell som ville veie opp for dette, men har fått lite
gehør for dette.
Disse medlemmer uttrykte også
skuffelse over at man når man skulle skape likere beskatning av
arbeidsinntekt og kapitalinntekt, valgte å øke kapitalbeskatningen
ved å innføre utbytteskatt, fremfor å redusere skatten på arbeidsinntekt.
Disse medlemmer viser til at
disse medlemmer i Innst. S. nr. 232 (2003–2004) viste til to modeller
man burde utredet nærmere som alternativ til dagens modell, «Konsummodellen»
og «Flat skatt». Disse medlemmer mener fortsatt at
dagens skattesystem for eierskap i næringslivet er for komplisert.
Disse medlemmer er enig i at
skattesystemet skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Disse
medlemmer er usikre på om den relativt kompliserte aksjonærmodellen
gjør nettopp det. Disse medlemmer vil også påpeke at
skatt er uheldig i seg selv, fordi skatt ofte innebærer at man tar
ressurser fra et sted de gir avkastning, og tilfører midlene til
mindre lønnsomme eller ulønnsomme prosjekter. Skattenivået bør derfor
være lavest mulig, og staten bør være ytterst varsom med å beslaglegge
borgernes inntekter. Disse medlemmer mener statsbudsjettet
per i dag inneholder en stor andel utgiftsposter på områder staten
ikke burde vært involvert i i det hele tatt.
Disse medlemmer merker seg at
regjeringen i Meld. St. 11 (2010–2011) slår klart fast at skattesatsen
for en med eierposisjon i en bedrift er 48,16 pst., og at man følgelig
må se på både skatten betalt på bedriftens hånd og utbytteskatten betalt
på eiers hånd, som skatt for eieren. Disse medlemmer har
i de senere år registrert at i debatten om skatter og avgifter,
og særlig skatte- og avgiftsnivå og hvem som betaler hva i skatt, ynder
representanter for regjeringspartiene å hevde at uten formuesskatten
ville mange såkalt rike ikke betalt skatt. Representanter for regjeringspartiene
ser med vilje bort ifra det faktum at eierne gjennom sin eierposisjon
i en bedrift betaler skatt på eventuelt overskudd i bedriften med
28 pst. Tar eierne ut utbytte, betaler de nye 28 pst. av det resterende
overskuddet etter skatt. Dette utgjør en total skatteprosent på
48,16.
Disse medlemmer mener dette er
en nyttig og ryddig avklaring i meldingen, og ser frem til en mer
seriøs og konstruktiv skattedebatt i fremtiden.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti mener at fritak for for-muesskatt
for arbeidende kapital vil ta bort den skattediskrimineringen som
norske private eiere har relativt til offentlige eiere og utenlandske eiere
i dag, og dermed stimulere nasjonalt, privat eierskap. Det vil dermed
ta bort en konkurranseulempe som det norske kapitalmarkedet har for
innenlandske investorer. Nøytralitet mellom ulike skattegrunnlag
er en fordel ut fra effektivitetshensyn i økonomien. Men det må
vurderes opp mot andre hensyn, som for eksempel i hvilken grad skattegrunnlaget
er mobilt eller ikke. Det kan heller ikke være noe vesentlig argument
mot fritak for formuesskatt på arbeidende kapital at gjenværende
formuesskatt da blir betalt av en spesiell gruppe skattytere. Ingen
vil betale mer formuesskatt enn tidligere som følge av at et fritak
for arbeidende kapital innføres.
Disse medlemmer viser til at
det er argumentert for at det vil være svært krevende administrativt
for skattemyndighetene å innføre et skille mellom arbeidende og
ikke-arbeidende kapital. Det er korrekt at det vil gi administrative
utfordringer, og kreve tid fra myndighetenes side til lov- og forskriftsarbeid,
dersom et slikt skille skal innføres. Men det betyr ikke at oppgaven
er uoverkommelig innenfor en rimelig tidsfrist. Sverige har praktisert
et slikt skille i flere år, under sosialdemokratisk styre, inntil
formuesskatten i sin helhet er blitt avskaffet av den nåværende
regjeringen. I januar 2008 la Alliansen for norsk privat eierskap
fram et konkret forslag om hvordan et fritak for formuesskatt for arbeidende
kapital kan gjennomføres. Alliansen består av Bedriftsforbundet,
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Norges Autoriserte
Regnskapsføreres Forening (NARF), Norges Bondelag, Norges Fiskarlag, Norges
Lastebileier-Forbund, Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Norges Rederiforbund
og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Alliansen har i sitt forslag
presentert hvordan et skille mellom arbeidende og ikke-arbeidende kapital
kan implementeres i lovverket. Forslaget fra denne brede samarbeidsgruppen
av små og store aktører i norsk næringsliv fortjener en grundig
vurdering fra myndighetens side.
Disse medlemmer viser til at
tre fjerdedeler av norske bedrifter er eid av familier. 40 000 bedrifter
står foran generasjonsskifte de neste ti år her i landet, og undersøkelser
fra EU-kommisjonen viser at et vellykket eierskifte i småbedrifter
fører til at i snitt fem arbeidsplasser blir videreført.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener at betaling av arveavgift bør utsettes
i minst 10 år ved generasjonsskifte. Hvis bedriften drives videre,
bortfaller en tiendedel av avgiften hvert år. Dersom bedriften drives
videre i minst 10 år, betales dermed ingen arveavgift. Dette vil
være god næringspolitikk, god samfunnsøkonomi og god distriktspolitikk.