6. Rapport om sentral valgenhet
- 6.1 Bakgrunn for utredningen
På oppdrag fra departementet har Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) utredet alternativer til dagens organisering av valgarbeidet på statlig nivå. Oppdraget gikk ut på å utrede hvorvidt det bør etableres en sentral statlig valgenhet underlagt departementet. I høringsbrevet om DIFI-rapporten gjorde departementet oppmerksom på at regjeringen ikke hadde tatt stilling til om det bør etableres en sentral valgenhet, eller hvordan en slik valgenhet eventuelt bør organiseres.
Det kan av hensyn til upartiskhet og tillit til valggjennomføringen reises spørsmål ved om det bør være en større avstand mellom politisk ledelse og det overordnede administrative arbeidet for valggjennomføringen. Et system som det norske er ikke uvanlig, men åpner for spørsmål knyttet til troverdighet og fare for «politisk innblanding» på et felt som omhandler ivaretakelse av en så grunnleggende demokratisk prosess som valgavvikling er. Systemet er til enhver tid helt avhengig av tillit, og det er uheldig om det blir stilt spørsmål ved om valgavviklingen er politisk nøytral.
Det kan i tillegg være behov for å skille ut operative oppgaver på valgområdet fra departementet. Slike oppgaver tar i dag en vesentlig og økende del av departementets ressurser, og hører ikke nødvendigvis naturlig hjemme der. Et moment her er at det må påregnes en vesentlig utvidelse av de mer operativt og teknisk orienterte oppgavene i fremtiden dersom det eventuelt etableres et eget sentralt administrativt valgdatasystem til bruk i alle kommuner.
Med forventninger blant annet fra kommuner, politikere og medier om at statlige myndigheter bør ha sterkere styring og kontroll med gjennomføring av valg vil departementet vurdere, etter en utprøving i noen kommuner i 2011, om et sentralt valgadministrativt datasystem bør tilbys alle kommuner.
På denne bakgrunn fikk DIFI i oppdrag å utrede alternativer til dagens organisering av valgarbeidet på statlig nivå. I oppdraget ble det bedt om å utrede hvorvidt det bør etableres en sentral statlig valgenhet underlagt departementet.
I oppdraget til DIFI la departementet til grunn at en eventuell valgenhet skulle ligge under et departement. Departementet mente at det ikke var grunnlag for å gå inn på spørsmålet om en valgenhet burde være underlagt Stortinget, eller at det ble etablert en selvstendig enhet uavhengig av regjering og Storting, siden en slik organisasjonsform ikke har tradisjon her i landet.
Internasjonalt er særlig tre hovedmodeller for organisering av en nasjonal valgadministrasjon aktuelle:
Uavhengig av regjeringsapparatet.
Integrert i regjeringsapparatet.
En blandet modell bestående av en uavhengig komponent og en regjeringstilknyttet komponent.
En undersøkelse gjort av Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) i 2006 viser utbredelsen av de ulike modellene i 214 land og territorier. Den viser at 55 prosent hadde en uavhengig modell, 26 prosent (herunder Norge) hadde en modell hvor valgadministrasjonen var en integrert del av regjeringen, mens 16 prosent hadde en blandet modell. De ulike modellene er imidlertid ikke «rene» og det finnes mange ulikheter på detaljnivå.
I Sverige ligger det sentrale ansvaret for planlegging og gjennomføring av valg og folkeavstemninger, inkludert valg til Sametinget og Europaparlamentet, hos Valmyndigheten. Valmyndigheten ble opprettet i 2001 som en ordinær svensk myndighet under Justitiedepartementet. Fra 1971 til 2001 lå det sentrale ansvaret i Skatteverket. Før 1971 lå ansvaret i Innenriksdepartementet.
Valmyndigheten ledes av et styre (Valnämnden) som består av en leder og fire medlemmer. Sammensetningen skal sikre bred politisk og medborgerlig forankring. Det praktiske arbeidet utføres av et sekretariat som ledes av en direktør (kanslichef). Sekretariatet har 11–12 ansatte foruten en del innleide konsulenter.
Valmyndighetens myndighet er fastlagt i lov. I tillegg fastsetter regjeringen betingelsene dels gjennom förordningar (tilsvarer norsk forskrift) og dels gjennom årlige regleringsbrev. I Sverige kan regjeringen ikke under noen omstendighet gripe inn i myndighetenes lovanvendelse eller vedtak i enkeltsaker. Dette har sitt utspring i at Sverige ikke har ministerstyre. Dersom regjeringen anser at en myndighet anvender loven på feil måte, må regjeringen istedenfor å påvirke lovanvendelsen i enkeltsaker foreslå en endring av selve loven.
Departementet er ansvarlig for lov og forskrifter. Valmyndigheten gir tilbakemelding om hvordan lover og forskrifter fungerer, både i årsberetningene og i rapporter som lages etter hvert valg.
Valmyndigheten finansieres over statsbudsjettet.
Valmyndighetens beslutninger kan innklages til Valprovningsnämnden, som ligger under Riksdagen. Klager på Riksdagsvalget rettes til Valmyndigheten. Klager på landstings- og kommunevalg rettes til Länsstyrelsen i det lenet hvor kommunen eller landstinget ligger.
Valg til Folketinget og Europaparlamentet og til kommune- og regionstyrer blir gjennomført lokalt, men planlegges og koordineres av Indenriks- og Socialministeriet på sentralt nivå. Det meste av ansvaret er lagt ut til kommunene.
Departementet er sekretariat for Valgnævnet og Valgbarhetsnævnet. Valgnævnet er et uavhengig organ som behandler søknader om stemmerett for utenlandsdansker og godkjenner navn på nye partier som vil delta i folketingsvalget eller valg til Europaparlamentet. Valgnævnets medlemmer og varamedlemmer utpekes av innenriks- og sosialministeren. Sekretariatet er plassert i departementets juridiske avdeling.
Klager på kommunevalg rettes til det sittende kommunestyre og klager på regionvalg rettes til det sittende regionstyret.
I Danmark reguleres valgområdet som inneholder en rekke såkalte bemyndigelser hvor Folketinget har gitt ministeren myndighet til å fastsette mer detaljerte regler på valgområdet ved hjelp av bekjentgjøringer, sirkulærer og veiledninger. Det finnes ca. 20–25 slike sett av regler.
DIFI foreslår i sin rapport at det legges til rette for en valgenhet som får en direktoratsrolle, det vil si et eget forvaltningsorgan som budsjettmessig er atskilt fra vertsinstitusjonen. Det pekes på at dette gir en større avlastning for departementet uten at det går ut over legitime styringsbehov. Valgenheten vil dess-uten bli et mer attraktivt arbeidssted med en slik bredere definert rolle sammenlignet med et alternativ der valgenheten har en smalere rolle knyttet til hovedsakelig operative oppgaver.
DIFI mener at flest mulig oppgaver bør overføres enheten for å gi den en størrelse som gir et visst grunnlag for et fagmiljø og effektiv drift. Ansvaret for lovutvikling vil fortsatt ligge i departementet.
DIFI konkluderer videre med at for å sikre tilliten til en upartisk valgavvikling bør det etableres særskilte begrensninger i styringen av enheten. De viser til at det ikke er vurdert som tilstrekkelig å basere seg på den uavhengigheten som ligger i et ordinært departement–direktoratsforhold.
De mener, ut fra en prinsipiell vurdering av hvor viktig upartiskhet i valgadministrasjonen er, og med tanke på sårbarhet ved eventuell sviktende tillit, at det bør gjøres begrensninger i statsrådens formelle styringsmulighet.
Når det gjelder spørsmålet om lokalisering av en sentral valgenhet diskuterer DIFI ulike kriterier for valg av sted.
Ved organisering av et ansvarsområde vil det være en rekke hensyn som kan få betydning for utformingen. Dels er det hensyn som i utgangspunktet gjelder generelt for statsforvaltningen, dels er det hensyn som er særlig relevante for dette området.
Som et redskap for å realisere demokratisk fattede vedtak må statsforvaltningen være politisk styrbar. I noen tilfeller vil det være gode grunner som tilsier at et forvaltningsorgan etableres med en større autonomi enn det som er hovedprinsippet. Slike grunner kan for eksempel være at det aktuelle organet har oppgaver som stiller særlige krav til upartiskhet. Instruksjonsmyndigheten kan i slike tilfeller begrenses i større eller mindre grad. Iverksettelsen av politiske mål og føringer skal preges av faglighet, blant annet gjennom forsvarlig og kunnskapsbasert virkemiddelbruk og håndhevelse av regelverk. Hensynet til faglighet kan trekke i retning av å etablere fagorganer (direktorater) skilt ut fra departementene slik at fagkunnskap får sin egen organisatoriske plattform og dermed i praksis en viss skjerming mot løpende politisk styring. I noen sammenhenger kan det være aktuelt å formalisere en slik skjerming ved å avskjære instruksjonsmyndigheten fordi legitimitetshensyn kan tilsi at enkelte typer enkeltsaker ikke skal være underlagt politisk styrbarhet, men overlatt til faglig skjønn på grunnlag av lov.
Innenfor andre forvaltningsområder dreier spørsmålet om faglig uavhengighet seg gjerne om å skjerme sektorfaglige konsekvensvurderinger mot løpende politisk styring. På valgområdet vil det i første rekke dreie seg om rettssikkerhetsverdiene upartiskhet og partipolitisk nøytralitet ved gjennomføring av valg. Valgfaglige vurderinger vil i stor grad være juridiske vurderinger om korrekt anvendelse av valglov og forskrifter og med vekt på upartiskhet. Det som kan komme i tillegg, er blant annet faglige konsekvensvurderinger av forsøk og regelendringer, herunder i prinsippet også virkninger av ulike utforminger av valgordningen.
Den særskilte vektleggingen av upartiskhet tilsier at ingen politiske aktører skal kunne få utilbørlig innflytelse på gjennomføringen av valgene, og at det heller ikke gis grunnlag for å danne oppfatninger om at dette skjer. En sentral valgenhet bør ut fra dette organiseres med en viss grad av formell uavhengighet av politisk ledelse.
Hvor omfattende uavhengigheten bør være vil imidlertid avhenge av historiske og samfunnsmessige betingelser, slik som et lands demokratisk stabilitet og gjensidig tillit mellom befolkning og myndigheter.
Et annet hensyn som gjør seg spesielt gjeldende for valgadministrasjon er hensynet til faglig kvalitet, herunder å sørge for en korrekt og sikker gjennomføring av valget slik at det ikke hefter tvil ved valgresultatet. Foruten tillit til at valgadministrasjonen er nøytral og upartisk, må det også være tillit til at den ikke gjør feil, spesielt ikke feil som kan påvirke valg-utfallet. Slike feil vil ha svært store politiske konsekvenser, herunder også mer langsiktige virkninger i form av svekket tillit til demokratiske valg generelt. Også feil som ikke kan tenkes å påvirke valgutfallet kan bidra til svekking av tilliten, gjennom at de blir gjort til gjenstand for stor medieoppmerksomhet. En slik sårbarhet tilsier at det er et stort behov for prosedyrestyring og kvalitetssikring, blant annet i form av kontrolltellinger, flertrinnsbehandling og grundig og jevnlig opplæring av valgfunksjonærer.
Norsk valgadministrasjon bygger på en stor grad av gjensidig tillit til at skrevne og uskrevne regler blir overholdt. Befolkningen har stor tillit til at de som gjennomfører valg opptrer upartisk selv om det dreier seg om politisk styrte organer og valgstyrer som oppnevnes på politisk grunnlag. Disse forholdene er blitt kommentert av utenlandske valgobservatører og andre valgfaglige miljøer.
At den praktiske gjennomføringen av valg er overlatt til kommuner og fylkeskommuner kan tas som uttrykk for det høye tillitsnivået i Norge. Men selv om graden både av tillit og delegering av oppgaver er stor på dette området innebærer valgloven en utstrakt lovstyring av prosedyrer lokalt. Lovbestemmelsene for forberedelse og gjennomføring er til dels svært detaljerte. Dette må imidlertid ses på bakgrunn av behovet for å unngå feil og avvik og for å sikre likebehandling og upartiskhet. Sett ut fra en slik synsvinkel kan detaljreguleringen i seg selv ses som et viktig tillitskapende element.
I kontrast til denne prosedyrereguleringen lokalt står mangelen på regulering av forholdet mellom statsråd og det sentrale embetsverk når det gjelder valgforberedelser og rammevilkår for valg. Her rår det bare ulovfestede normer for god forvaltningsskikk, som tilsier at politisk ledelse bør være tilbakeholdende med å involvere seg i spørsmål som skal/bør avgjøres på rent faglig juridisk grunnlag. Slike normer gir imidlertid sjelden klare svar på hvor grensene skal gå i konkrete tilfeller.
DIFI peker på flere hensyn som er relevante dersom valgadministrasjonen skal organiseres med en sentral valgenhet underlagt KRD. En del hensyn gjelder generelt ved organisering av forvaltningsorganer, så som styrbarhet, faglighet, rettssikkerhet og effektivitet. Enkelte av disse er det grunn til å vektlegge spesielt for valgadministrasjonen, så som behovet for å sikre tilliten til upartiskhet (som springer ut av rettssikkerhetshensynet) og behovet for faglig kvalitetssikring for å unngå feil. I tillegg kommer enkelte særlige hensyn og særtrekk ved den norske valgadministrasjonen, blant annet er den svært desentralt organisert, det er en høy grad av tillit til at regler følges, og på sentralt nivå er det bare normer om god forvaltningsskikk som regulerer forholdet mellom politikk og administrasjon.
I vurderingen av oppgavefordelingen mellom KRD og en ny sentral valgenhet legger DIFI til grunn at flest mulig oppgaver bør overføres for å gi den nye enheten en størrelse som gir et visst grunnlag for et fagmiljø og en effektiv drift.
Skal valgenheten i hovedsak ha en iverksettende sekretariatsrolle begrenset til å forvalte et detaljert regelverk, samt yte enkelte tjenester til brukerne? Eller skal den i tillegg også ha en mer faglig direktoratsrolle som også omfatter å være faglig rådgiver for departementet og å være kompetanseorgan utad? Det foreslås å legge til rette for at valgenheten får en direktoratsrolle. Dette vil gi størst avlastning for departementet uten at det trenger å gå på bekostning av legitime styringsbehov. Valgenheten vil dessuten bli et mer attraktivt arbeidssted med en slik bredere definert rolle.
For å sikre tilliten til en upartisk valgavvikling er det ikke vurdert som tilstrekkelig å basere seg på den uavhengigheten som ligger i et ordinært departement–direktoratsforhold. Det er riktig nok ikke påvist konkrete tegn til at valgadministrasjonens upartiskhet faktisk har sviktet, eller at den er blitt oppfattet å svikte. Ut fra en prinsipiell vurdering av betydningen av upartiskhet i valgadministrasjonen og med tanke på sårbarheten ved en eventuell sviktende tillit, foreslår DIFI likevel følgende begrensninger i statsrådens formelle styringsmuligheter:
Lovfesting av valgenhetens ansvar og rolle.
Avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet når det gjelder enkeltvedtak.
Bruk av uavhengig klagenemnd for klager på lokalvalg og tilskuddstildeling.
Direktør ansatt på et langvarig åremål uten adgang til gjenoppnevning.
Vedtekter fastsatt i kgl.res. som markerer den upartiske rollen for valgenheten.
Samlet sett vil dette kunne legge presise styringsbegrensninger som etter DIFIs syn vil være tilpasset valgenhetens behov for uavhengighet.
Sannsynlige konsekvenser ved en lokalisering utenfor Oslo er økt reisetid, tap av nøkkelkompetanse, mindre tilgang til relevant kompetanse, økte reisekostnader og lavere leiekostnader, samt ekstra gjennomføringskostnader sammenliknet med lokalisering i Oslo. På denne bakgrunn foreslår DIFI noen kriterier for stedsvalget:
Det bør foreligge gode kommunikasjonsmuligheter fysisk og teknologisk.
Hvis det vurderes som helt nødvendig å få personer med nøkkelkompetanse til å bli med over i den nye enheten, kan et kriterium være begrenset reisetid fra Oslo slik at det er lettere å få slike personer til å bli med i en overgangsperiode.
Tilgang til nødvendig kompetanse på lokaliseringsstedet, i første rekke juridisk og IT-kompetanse, gjerne også nærhet til slike fagmiljøer.
Mulighet for samlokalisering med en vertsinstitusjon for å kunne utnytte administrative ressurser bedre, helst med en statlig virksomhet for utnytte felles kompetanse på statlige fellessystemer og felles regler.
Høringsinstansene gir i hovedsak støtte til DIFIs forslag om å etablere en sentral valgenhet i form av et direktorat. Enkelte høringsinstanser er imidlertid skeptiske til å opprette en sentral valgenhet, og noen har reist spørsmål ved om det bør vurderes alternativer til oppretting av et eget direktorat.
Departementet har ikke tatt stilling til om det skal etableres en egen sentral valgenhet eller om det bør finnes alternativer innenfor dagens strukturer, uten at en går veien om oppretting av en egen enhet.
Departementet vil foreta grundige vurderinger av hvordan valgarbeidet bør organiseres på statlig nivå. Departementet vil eventuelt komme tilbake med forslag om å etablere en egen sentral valgenhet.