1. Drøfting
av problemstillingen for og i mot i et bredere perspektiv
2. Hvordan er reglene
utformet i de øvrige nordiske land samt noen utvalgte land i Europa?
3. Hvordan ville en endring
fra 4 til 5 pst. ha slått ut ved de to siste stortingsvalgene
SAMMENDRAG: Nivået på sperregrensen må vurderes
ut fra to forhold: ønsket om at parlamentets sammensetning i størst
mulig grad skal reflektere velgernes stemmegivning på valgdagen
og ønsket om å unngå en oppsplitting i småpartier/parlamentarisk
styringsdyktighet. Det er også en «uformell» sperregrense ved fordeling av
distriktsmandater, både ved bruk av den «modifiserte» Sainte-Laguë
(første delingstall 1,4) og ved antall distriktsmandater som skal fordeles
og antall partier som kjemper om disse. I Sverige er sperregrensen
4 pst. ved fordeling av utjevningsmandater, i Danmark 2 pst., Island
og Tyskland 5 pst. Ingen partier havnet mellom 4 og 5 pst. ved de
to siste stortingsvalg, slik at en heving av sperregrensen da ikke
ville hatt noen betydning. Siden ordningen med sperregrense/utjevningsmandater
ble innført ville en økning til 5 pst. hatt betydning ved 1 valg
– stortingsvalget i 1997 da Venstre fikk 4,5 pst. Velgernes adferd
endres imidlertid også gjennom utforming av valgordningen.
I dette notatet redegjøres innledningsvis for tidligere
behandling av grunnlovsforslag om å endre sperregrensen for tildeling
av utjevningsmandater ved stortingsvalg. Videre redegjøres det for
de vurderinger som gjøres omkring sperregrensen samt hvordan sperregrensen
er i valgordninger i de øvrige nordiske land samt Tyskland. Avslutningsvis
redegjøres det for konsekvensene ved de siste valg ved en sperregrense
på 5 pst.
I notatet foretas det ikke en bred drøfting
av dagens valgordning. Det er nylig publisert to artikler i Norsk
Statsvitenskapelig Tidsskrift nr. 2/2010 som foretar en slik bredere
drøfting; Bernt Aardal: Den norske stortingsvalgordningen og dens
politiske konsekvenser http://www.idunn.no/ts/nst/2010/02/art03 og
Gunnvald Grønvik: Valgordninga: Er prøvene bestått? http://www.idunn.no/ts/nst/2010/02/art06
Stortinget vedtok den 10. mai 1988 å endre valgordningen
ved stortingsvalg. De sentrale elementer i vedtaket var en økning
i mandattallet fra 157 til 165 ved innføring av 8 utjevningsmandater.
Samtidig måtte et parti oppnå minst 4 pst. på nasjonal basis for
å komme i betraktning ved tildeling av utjevningsmandater. Vedtaket
ble gjort med stemmene til Arbeiderpartiet og Høyre, mens de øvrige
partier Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Fremskrittspartiet gikk inn for 10 utjevningsmandater og en sperregrense
på 3 pst.
Også tidligere hadde det vært fremmet forslag om
å innføre en ordning med utjevningsmandater samt en sperregrense,
men dette hadde ikke oppnådd grunnlovsmessig flertall. Dette førte bl.a.
til at det ble innført mulighet for å inngå listeforbund mellom
partier ved stortingsvalget i 1985, noe som det igjen ble innført
forbud mot ved endringen av valgordningen i 1988.
Om grunnlaget for valgordningen ved stortingsvalg
uttalte den daværende utenriks- og konstitusjonskomiteen i 1988
at det var flere kryssende hensyn som måtte tas i betraktning. «det bør være et rimelig forhold mellom den
oppslutning et parti får ved valg, og den representasjon det oppnår
i Stortinget. Velgernes politiske vilje skal således komme til uttrykk
gjennom Stortingets sammensetning. Valgordningen skal bidra til
å etablere styringsdyktige flertall. Det har dessuten vært et allment
akseptert prinsipp at landets spesielle geografiske og næringsmessige forhold
tillegges vekt ved utforming av valgordningen. Dette betyr at fjerntliggende
og tynt befolkede distrikter i en viss grad blir overrepresentert
på Stortinget.» Innst. S. nr. 175(1987-88) s. 5
Arbeiderpartiet uttalte i sine merknader bl.a.
at «En valgordning bør i sterkest mulig grad
bidra til å styrke det parlamentariske styresettet. Valgordningen
bør hindre dannelser og gunstige vilkår for småpartier, og derfor
bør det etter disse medlemmers syn stilles krav om minst 4 pst.
grense for å delta i fordelingen av 8 utjevningsmandater. Samtidig
støttes forslaget om at Laguës metode med 1,4 som første delingstall
innarbeides i Grunnloven.» Ibid., s. 6
Høyre gikk primært inn for 10 utjevningsmandater,
men støttet subsidiært forslaget om 8 utjevningsmandater. Om sperregrensen
uttalte Høyres medlemmer: «Disse medlemmer
er kommet til at sperregrense på 4 pst. for tildeling av utjevningsmandater
er akseptabel grense for å hindre at denne ordning bidrar til oppsplitting
i småpartier, og vil stemme for det. Disse medlemmer vil understreke
at en ny valgordning etter dette mønster ikke vil gjøre det vanskeligere
for mindre partier å bli representert på Stortinget, idet sperregrensen
bare vil gjelde for tildeling av utjevningsmandater. Disse medlemmer
mener imidlertid at et parti som oppnår 4 pst. bør bli representert,
og at det således ikke bør stilles krav om at det også må oppnå
et distriktsmandat.» Ibid., s. 6
I innstillingen gikk Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti inn for en sperregrense for 3 pst.
og uttalte bl.a. i innstillingen: «Disse medlemmer
vil peke på at med en sperregrense på 4 pst. kan et parti oppnå
ca. 100 000 stemmer på landsbasis, uten å bli representert på Stortinget
og mener at dette ikke er i tråd med ønsket om at representasjonen
på Stortinget i større grad skal stå i samsvar med stemmer avgitt
ved valg. Etter disse medlemmers mening vil en sperregrense på 3
pst. ivareta dette ønsket, og samtidig være et hensiktsmessig vern
mot en uønsket oppsplitting i småpartier.» Ibid., s. 7 Fremskrittspartiet
var i denne stortingsperioden ikke representert i utenriks- og konstitusjonskomiteen,
men støttet ved voteringen i Stortinget en sperregrense på 3 pst.
Stortingsrepresentant Carl I. Hagen uttalte bl.a. ”Når det gjelder
sperregrensen, er det vårt syn at den bør være lavest mulig, også
for å gi plass på Stortinget til alle partier som kan samle et visst
antall stemmer. Dersom det overhodet skulle knyttes noen vilkår
til dette, kunne det for eksempel vært at man først oppnådde et
fylkesmandat. Men ut fra en demokratisk tankegang synes ikke vi
det er noe fornuftig med sperregrense i det hele tatt. Det betyr
at vi i denne omgang først vil stemme for det laveste tall for sperregrense,
og av de muligheter som foreligger i forslagene, er det tre. Men
vi skulle gjerne gått enda lenger ned.” (St. tid. 10. mai 1988,
s. 3276)
Høsten 1988 ble det fremmet et grunnlovsforslag
fra KrF, Sp, SV og Frp om å endre valgordningen med innføring av
flere utjevningsmandater samt en senking av sperregrensen til 3
pst. Tilsvarende forslag ble fremmet høsten 1992 av de samme partier
og høsten 1996 av de samme partier samt Venstre. I alle tre tilfeller
ble forslagene avvist.
I oktober 1997 oppnevnte den daværende Jagland-regjeringen
det såkalte Valglovutvalget under ledelse av fylkesmann Sigbjørn
Johnsen og der bl.a. alle partier som da hadde plass på Stortinget,
var representert. Utvalget la fram sin innstillingNOU 2001:3
http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/20012001/003/PDFA/NOU200120010003000DDDPDFA.pdf i
januar 2001. Utvalget fremmet forslag om en ny valgordning med 150
distriktsmandater og 19 utjevningsmandater. Videre ble sperregrensen foreslått
opprettholdt på 4 pst.
Høsten 2000 fremmet representanter for Ap, Frp,
KrF, SV og Venstre flere alternative forslag til endringer i Grunnlovens
bestemmer om valg.Dokument nr. 12:7(1999-2000) Forslagene
ble forutsatt vurdert nærmere når forslag til ny valglov skulle
legges fram i den neste valgperioden.
Stortinget vedtok våren 2003 endringer i valgordningen
der hovedtrekkene var 150 distriktsmandater, 19 utjevningsmandater
og en sperregrense på 4 pst. for å få tildelt utjevningsmandater.
I kontroll- og konstitusjonskomiteen gikk Ap, Høyre og Frp inn for
en sperregrense på 4 pst.,Innst. S. nr. 209 (2002-2003) mens
SV og KrF gikk inn for en sperregrense på 3 pst.Sp og Venstre
var ikke representert i kontroll- og konstitusjonskomiteen, men
gikk også inn for en sperregrense på 3 pst.
Høsten 2004 fremmet Ap-representanten Gunnar
Halvorsen et grunnlovsforslagDokument nr. 12:20(2003-2004) om
at et parti må ha en oppslutning på landsbasis på minst 4 pst. for
å få tildelt et distriktsmandat. Unntak for dette er dersom et parti
oppnår minst 12 pst. i valgkretsen. I forslaget ble det vist til
den svenske valgordningen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlet forslaget
våren 2007 og viste til at forslaget innebar at det skulle kreves
minst 4 pst. av avgitte stemmer på landsbasis for å få et distriktsmandat. «Dette ville i tilfelle bety at en representant med
tilstrekkelig antall stemmer i et fylke til mandat, ikke skulle
ha rett til sete i Stortinget fordi den listen han representerer
ikke har tilstrekkelig støtte i landet for øvrig, eller fordi partiet
kanskje ikke stiller liste i mange fylker. Komiteen finner en slik
bestemmelse urimelig og anbefaler at forslaget ikke bifalles»,
heter det innstillingen.Innst. S. nr. 190(2006-2007)
Som nevnt i oppsummeringen omkring tidligere behandling
av grunnlovsforslag om valgordningen er det i hovedsak to forhold
som må avpasses; ønsket om at velgernes stemmegivning ved valg også
skal komme til uttrykk ved sammensetning av nasjonalforsamlingen
og ønsket om å unngå en altfor sterk oppsplitting i småpartier.Dersom
det ikke hadde vært en sperregrense ville Rødt ved stortingsvalget
i 2009 ha fått 2 mandater, mens Pensjonistpartiet ville ha fått
1 mandat.
Da valgordningen ble endret i 1953 innførte
man den såkalte «modifiserte Sainte-Laguës metode». Første delingstall
ved fordeling av distriktsmandater i den norske valgordningen er
1,4. Dette gir en fordel for de største partiene.Dersom
første delingstall var 1,3 ville Venstre ved stortingsvalget 2009
fått et distriktsmandat fra Hordaland. Dersom det var blitt ytterligere senket
til 1,2 ville Rødt fått et distriktsmandat fra Oslo og SV og Høyre
vunnet mandater i hhv. Rogaland og Sogn Fjordane. Se Grønvik, op.cit., s.
134.
Videre vil antall kretsmandater som skal fordeles
og antall partier som kjemper om disse ha betydning for muligheten
til å oppnå et kretsmandat. Valglovutvalget har i sin innstilling,
pkt. 6.8, drøftet dette og pekt på at det finnes to mål for en slik
uformell ters-kel – «eksklusjonsterskel» og «inklusjonsterskel».
«Eksklusjonsterskelen» tolkes slik at et parti i verste fall kan risikere
ikke å bli representert om det får mindre oppslutning enn terskelverdien
i de enkelte fylkene, mens «inklusjonsverdien» tolkes slik at et parti
i beste fall vil ha mulighet for å bli representert med en oppslutning
større enn terskelverdien.
Valglovutvalget finner – ved en kombinasjon
av de to terskelverdiene – at sperregrensen i det norske systemet
ligger i overkant av 9 pst. nasjonalt (gitt en lik oppslutning om
partiene i de ulike valgkretsene), mens tilsvarende tall for Danmark er
2,9, for Finland 5,7, for Sverige 8,8 og for Island 11,3. «Analysen illustrerer et sentralt poeng, nemlig
at det ikke bare er valgordningen som bestemmer hvor proporsjonalt
valgresultatet blir. Antallet partier som konkurrerer om mandatene,
deres relative oppslutning geografisk og i forhold til hverandre
har stor innvirkning».
Og videre heter det i Valglovutvalgets innstilling: «En framtidig utvikling i retning av en jevnere
geografisk oppslutning om de enkelte partiene vil medføre at terskelen
for å vinne distriktsmandater vil heves. Dette kan illustreres med
partiet Venstre som fikk 3,2 pst. av stemmene nasjonalt både i 1977
og i 1989, i 1977 holdt det til 2 mandaterEtt mandat kom
på fellesliste med KrF/DLF i Sør-Trøndelag. - i 1989
fikk partiet ingen. Oppsummert er de uformelle tersklene for representasjon
på fylkesnivå relativt høye, samtidig som potensialet for at de
skal bli større er til stede. Det bør likevel understrekes at antallet
mandater som velges fra en gitt valgkrets er viktig. Øker antallet,
vil antallet stemmer et parti trenger for å bli valgt minske.»
I den nåværende norske valgordningen skal det hvert
8. år foretas en endring i fordeling av distriktsmandatene basert
på den vedtatte fordelingsmetode. Foran stortingsvalget i 2013 skal mandatene
fordeles på grunnlag for folketallet i fylkene pr. 1. januar 2012.
Allerede nå synes det klart at fylkene Hedmark, Nordland, Sogn og Fjordane,
Troms og Nord-Trøndelag vil miste ett distriktsmandat hver, mens
Oslo vil få 2 nye distriktsmandater, Akershus, Rogaland og Hordaland
ett nytt ekstra distriktsmandat hver. https://web.retriever-info.com/services/archive.html?method=displayDocument&documentId=05501320101023101023154744PC00&serviceId=2
I de fylkene som mister distriktsmandater vil altså
den uformelle «sperregrensen» for å oppnå et mandat øke.
I den norske valgordningen ble det fra og med stortingsvalget
i 1989 innført en sperregrense på 4 pst. for partier for å få være
med ved fordeling av de 8 utjevningsmandatene. Sperregrensen på 4
pst. ble beholdt da antallet utjevningsmandater ble utvidet fra
8 til 19 og det siste mandatet i hvert fylke ble et utjevningsmandat.
Også i denne sammenheng er hovedresonnement forholdet
mellom proporsjonal representasjon – velgernes stemmegivning på
valgdagen – og ønsket om å hindre en oppsplitting i småpartier og parlamentarisk
styringsdyktighet.
Ved stortingsvalget i 2009 måtte et parti ha
over 103.000 stemmer for å passere sperregrensen. Dersom sperregrensen
hadde vært på 5 pst. ville det ha krevd ca. 130.000 stemmer for
å passere denne. Et parti kunne altså ha oppnådd i underkant av
130.000 stemmer, men ikke blitt representert på Stortinget.
En sperregrense på å få tildelt utjevningsmandater
vil også innebære en viss grad av såkalt taktisk stemmegivning,
der velgere til partier innenfor samme «blokk» sørger for at et
parti kommer over sperregrensen. Det skjedde bl.a. ved stortingsvalget
i 2005 og svenske valgforskere peker på at «kamerat 4-procent» er
vanlig ved riksdagsvalget i Sverige, i dette tilfelle ved at velgere
som tilhører sosialdemokratene stemmer på Vänsterpartiet for at
dette partiet skal komme over sperregrensen.
Også for de partier som inngikk i den såkalte
Alliansen Moderaterna, Folkpartiet, Centern og Kristdemokraterna.
På en av de første meningsmålingene etter riksdagsvalget gikk Moderaterna sterkt
fram, mens Kristdemokraterna havnet under sperregrensen og også
Centern gikk sterkt tilbake. ”Det är svårt att se någon annan förklaring
än att Moderata sympatisörer som taktikröstat på Centern och Kristdemokraterna
nu återvänt till Moderaterna, uttalte en analytiker i firmaet Synovate
til Dagens Nyheter. http://www.dn.se/nyheter/politik/valjarnas-stod-for-moderaterna-okar-1.1198491 var
det trolig en viss grad av taktisk stemmegivning.
Sveriges riksdag har 349 medlemmer, derav 310 faste
kretsmandater og 39 utjevningsmandater. For å få delta i fordelingen
av utjevningsmandatene må et parti oppnå 4 pst. på landsbasis. Dersom
et parti oppnår minst 12 pst. av stemmene i en valgkrets, men ikke
4 pst. på landsbasis, vil parti få beholde sine valgkretsmandater,
men ikke delta ved fordeling av utjevningsmandatene.
Ved riksdagsvalget i 2006 var det full proporsjonal
representasjon for de partier som passerte sperregrensen på 4 pst.,
mens det ved valget i 2010 var et avvik på fire mandater fra slik
full proporsjonalitet.
Siden 1980-tallet er flere nye partier blitt
representert i Riksdagen; Kristdemokraterna, Miljöpartiet de Gröna,
Ny Demokrati og nå ved sist valg Sverigedemokraterna.
Den danske valgordningen regnes som en av de mest
matematisk rettferdige i verden. Danmarks Folketing har 179 medlemmer,
men 4 av disse velges fra hhv. Færøyene og Grønland. Av de 175 øvrige
mandater er 135 distriktsmandater og 40 utjevningsmandater.
For å komme i betraktning ved fordeling av utjevningsmandatene
må et parti enten
a) ha oppnådd
minst ett distriktsmandat eller
b) i to av tre landsdeler ha oppnådd minst
likeså mange stemmer som det gjennomsnittlige antall gyldige stemmer
som det er i landsdelen er avgitt pr. distriktsmandat eller
c) i hele landet har oppnådd minst 2 pst.
av de avgitte gyldige stemmer.
I praksis er det sperregrensen på 2 pst. som
har betydning.
Ved fordelingen av distriktsmandater benyttes
i Danmark den d’hondtske metode.
Finlands riksdag har 200 medlemmer og fordelingen
av representanter skjer også her etter den såkalte d’hondtske metode.
I Finland stemmes det primært på personer som etterpå legges til
partiene. I den nåværende valgordningen i Finland finnes det ingen
sperregrense og det er tillatt med valgforbund.
Finlands regjering la våren 2010 fram et forslag om
å endre valgordningen i Finland.http://www.riksdagen.fi/triphome/bin/thw/?${APPL}=akirjat_ru&${BASE}=akirjat_ru&${THWIDS}=0.24/1288619364_164388&${TRIPPIFE}=PDF.pdf Forslaget
innebærer bl.a. innføring av en sperregrense på 3 pst. og et forbud
mot listeforbund. Riksdagen behandler nå forslaget, men det er usikkert
om forslaget går gjennom eller om det blir vedtatt i denne riksdagsperioden.
Siden det er tale om en endring av Grunnloven kan en ny valgordning
tidligst tre i kraft ved riksdags-valget i 2015 (dersom det vedtas
i denne riksdags-perioden).
Alltinget på Island har 63 medlemmer. Det er
6 valgdistrikter, 3 av disse har 10 mandater hver, 3 har 11 mandater
hver. I valgkretsene med 10 mandater er det siste ett utjevningsmandat,
mens i kretser med 11 mandater er de 2 siste utjevningsmandater.
Et parti må ha oppnådd minst 5 pst. på landsbasis for
å få delta i fordelingen av de 9 utevningsmandatene.
I Tyskland blir partier som ikke får 5 pst.
av stemmene nasjonalt eller ikke får valgt tre medlemmer fra en
valgkrets, utelukket fra å bli representert i Forbundsdagen.
Europarådets parlamentariske forsamling vedtok i
april 2007 en resolusjon om «state of human rights and democracy
in Europe»Resolution 1547 (2007) http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ERES1547.htm der
også spørsmålet om nivået på sperregrensen er behandlet. I pkt.
58 heter det: «In well-established democracies,
there should be no thresholds higher than 3 % during the parliamentary elections.
It should thus be possible to express av maximum number of opinions.
Excluding numerous groups of people from the right to be represented
is detrimental to a democratic system. In well-established democracies,
a balance has to be found between fair representation of views in
the community and effectiveness in parliament and government.»
Europarådets politiske komité har i januar 2010 avgitt
en rapport Doc. 12107, 11. januar 2010 http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc10/EDOC12107.pdf om
«thresholds and other features of electoral systems which have an
impact on representativity of parliaments in Council of Europe member states».
Her pekes det på at i proporsjonale valgsystem varierer sperregrensen
veldig (fra 0,76 pst. i Nederland til 10 pst. i Tyrkia, 8 pst. i
Georgia, 7 pst. i Russland og 6 pst. i Moldova). Land som har et
proporsjonalt valgsystem har sperregrenser mellom 3 og 5 pst.
Det pekes imidlertid på at en sammenligning
må skje med stor forsiktighet. Noen land har en sperregrense på
valgkretsnivå, andre på nasjonalt nivå, andre igjen på begge nivåer.
Ikke minst vil størrelsen på valgkretsen ha stor betydning.
I oppdraget er det bedt om å se på hvilken betydning
en sperregrense på 5 pst. for å få utjevningsmandater ville hatt
ved stortingsvalgene i 2005 og 2009.
En sperregrense på 5 pst. ville ikke hatt noen
betydning ved disse valgene fordi ingen partier fikk en oppslutning
på mellom 4 og 5 pst.
Går man tilbake til tidligere stortingsvalg
siden ordningen med sperregrense for utjevningsmandater ble innført
med virkning fra stortingsvalget i 1989 finner man dette:
Stortingsvalget i 2001: Ingen partier havnet
mellom 4 og 5 pst.
Stortingsvalget i 1997: Venstre fikk en oppslutning
på 4,5 pst. Partiet oppnådde 2 kretsmandater, fra Hordaland og Oslo
og ble tildelt 4 utjevningsmandater.
Stortingsvalget i 1993: Ingen partier havnet
mellom 4 og 5 pst.
Stortingsvalget i 1989: Ingen partier havnet
mellom 4 og 5 pst.
Ved stortingsvalgene før innføring av ordningen med
utjevningsmandater finner vi at Fremskrittspartiet i 1981 fikk 4,5
pst og fikk 4 distriktsmandater – Oslo, Akershus, Rogaland og Hordaland.
Sosialistisk Venstreparti fikk ved samme valg 4,9 pst. og fikk 4
distriktsmandater, Oslo, Hordaland, Nordland, Sør-Trøndelag. Senterpartiet
fikk 4,2 pst. av stemmene ved stortingsvalget i 1981, men Sp hadde
også flere felleslister med Kristelig Folkeparti ved dette valget.
Ved stortingsvalget i 1977 fikk SV en oppslutning
på 4,2 pst. og 2 distriktsmandater – Oslo og Nordland.
Se fotnoter.