2.1 Generelle merknader

Stortingets presidentskap; stortingspresident Dag Terje Andersen, første visepresident Øyvind Korsberg, annen visepresident Per-Kristian Foss, tredje visepresident Marit Nybakk, fjerde visepresident Akhtar Chaudhry og femte visepresident Line Henriette Hjemdal, viser til Prop. 19 L (2010–2011) Endringer i pensjonslovgivningen for stortingsrepresentanter m.fl. (tilpasninger til endret alderspensjon i folketrygden).

Presidentskapet viser også til Stortingets anmodningsvedtak 10. desember 2009, som lyder:

«I

Nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor skal bygge på den såkalte ’byggeklossmodellen’ slik flertallet i Pensjonsutvalget går inn for i Dokument nr. 19 (2008–2009).

II

Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til ny lovgivning om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor basert på de retningslinjer som er trukket opp i Innst. 83 S (2009–2010), jf. Dokument nr. 19 (2008–2009).»

Anmodningsvedtaket hadde sin bakgrunn i et forslag fra et utvalg nedsatt av Stortingets presidentskap for å fremlegge forslag til nye pensjonsordninger for stortingspensjonene mv. (Pensjonsutvalget, ledet av Sigbjørn Johnsen), jf. Dokument nr. 19 (2008–2009) og Innst. 83 S (2009–2010).

De nye reglene om alderspensjon i folketrygden, og de vedtatte tilpasningene i blant annet ordinær offentlig tjenestepensjon til ny folketrygdpensjon, trer i kraft 1. januar 2011. Samme ikrafttredelsestidspunkt er foreslått for de nye pensjonsordningene for høyesterettsdommere, sivilombudsmannen, riksrevisor og en del andre særlige tjenestepensjonsordninger.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, mener det derfor haster med å få på plass nye pensjonsregler også for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, tilpasset de nye alminnelige reglene om alderspensjon. I Meld. St. 4 (2010–2011) Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2009–2010 er det vist til et brev fra Arbeidsdepartementet 25. august 2010, der det heter at «Det fremmes en lovproposisjon om ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer våren 2011». Flertallet forutsetter at regjeringen følger opp dette, slik at en lovproposisjon kan behandles av Stortinget i løpet av våren 2011.

Presidentskapets medlem Line Henriette Hjemdal vil peke på at det er ett år siden Stortinget fattet de anmodningsvedtak som ga regjeringen i oppdrag å fremme forslag til ny lovgivning for pensjonsordningene til stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor. Regjeringen har derfor hatt god tid til å forberede de nødvendige lovendringer som må være på plass før 1. januar 2011. Den foreliggende sak ble fremmet fra regjeringen 19. november, og det må avgis innstilling i løpet av to og en halv uke for at Stortinget skal behandle saken før nyttår. Dette medlem mener det er sterkt kritikkverdig at regjeringen fremlegger saker for Stortinget med så knapp tidsfrist. Dette medlem forutsetter at regjeringen fremmer den bebudede lovproposisjon med lengre tidsmarginer slik at Stortinget har mulighet til en forsvarlig saksbehandling.

2.2 Levealdersjustering og regulering av opptjente rettigheter

2.2.1 Levealdersjustering og individuell garanti

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, støtter departementets forslag om å innføre levealdersjustering av opptjente rettigheter etter de særlige pensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere og sivilombudsmannen, og de foreslåtte tilpasningene i regelverket for ordningene.

I proposisjonen foreslås å innføre en individuell garanti for opptjente rettigheter i de særlige tjenestepensjonsordningene, på samme måte som dette er fastsatt for opptjente rettigheter i de ordinære offentlige tjenestepensjonene. Dersom levealdersjustering av opptjente rettigheter innføres uten å gi noen slik garanti, kan samlet utbetalt pensjon i enkelte tilfeller bli mindre enn det den enkelte har opptjent rett til. Det er etter flertallets syn tvilsomt om en slik endring kunne gjennomføres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97. Flertallet støtter derfor departementets forslag om å innføre en individuell garanti slik at den enkelte i det minste får utbetalt pensjon lik det nivået vedkommende har opptjent rett til. Det gis ingen slik garanti i de nye pensjonsordningene for høyesterettsdommere, sivilombudsmenn og riksrevisor utnevnt etter 1. januar 2011. Ifølge Stortingets anmodningsvedtak 10. desember 2009 vil det heller ikke gjelde noen slik garanti i den nye pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer som skal gjelde for personer valgt eller utnevnt etter 1. oktober 2009.

2.2.2 Regulering av opptjente rettigheter. Grunnlovsspørsmål

Som nevnt ovenfor reiste et mindretall i Pensjonsutvalget spørsmål om det kunne innføres regulering av opptjente pensjonsrettigheter uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. På bakgrunn av lovavdelingens vurdering gjengitt ovenfor konkluderte Arbeidsdepartementet med at en omlegging fra dagens ordning til regulering i samsvar med de nye reglene for folketrygdpensjon må antas å gå klar av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, mener at de gruppene som omfattes av de særlige tjenestepensjonsordningene ikke har grunnlag for å forvente en vesentlig høyere lønnsutvikling i fremtiden enn den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet. De har da heller ikke rimelig grunn til å forvente at deres pensjoner i fremtiden skal reguleres vesentlig gunstigere enn for andre grupper. Det skal likevel ikke ses bort fra at en omlegging til regulering av opptjente rettigheter i samsvar med systemet for ny alderspensjon i folketrygden vil kunne innebære et begrenset tap sammenliknet med dagens system. Etter dette flertallets mening kan imidlertid ikke et begrenset tap for enkelte personer eller mindre grupper få konsekvenser for gjennomføringen av en generell lovreform. Dette flertallet viser til Høyesterett i plenums dom i Rt. 2010 s. 143 (rederibeskatningsdommen), der førstvoterende uttalte (i avsnitt 155):

«Vurderinga av grunnlovsstrid må skje konkret for dei som er partar i saka, jf. dommen om Arves Trafikkskole avsnitt 50. Det må likevel kunne takast omsyn til heilskapen ved ei lovregulering, og ikkje eitkvart urimeleg utslag for einskildpartar kan føre til grunnlovsstrid.»

Etter flertallets mening må det videre legges betydelig vekt på at de aktuelle gruppene har fremskutte posisjoner i det norske styringssystemet, og at det i et samfunnsmessig perspektiv vil være uheldig om disse gruppene skulle beholde en gunstigere regulering av sine tjenestepensjoner enn det som vil gjelde for befolkningen for øvrig etter endringene i folketrygdens alderspensjon, AFP i privat og offentlig sektor, og ordinær offentlig tjenestepensjon. En slik særfordel vil være vanskelig å begrunne og vil kunne undergrave aksepten for den nødvendige omleggingen av pensjonssystemet som gjennomføres overfor alminnelige pensjonsmottakere.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene Øyvind Korsberg og Line Henriette Hjemdal, mener dette kan svekke hele pensjonsreformens legitimitet. I tillegg vil en slik særbehandling av begrensete grupper i sentrale posisjoner kunne svekke den generelle tilliten til det norske styringssystemet. Dette flertallet mener på denne bakgrunn at den aktuelle endringen i reguleringsreglene ikke er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Dette flertallet støtter derfor departementets forslag om å innføre regulering av opptjente rettigheter etter de særlige tjenestepensjonsordningene som omfattes av innstillingen her, på samme måte som for alderspensjon i folketrygden og ordinær offentlig tjenestepensjon.

Presidentskapets medlem Line Henriette Hjemdal viser til at Kristelig Folkeparti allerede i Stortingets pensjonsutvalg stilte spørsmål ved grunnlovsvernet, og mente dette burde avklares nærmere. Lovavdelingens vurderinger som er gjengitt i proposisjonen, styrker oppfatningen av at det er stor usikkerhet rundt dette. Det er alvorlig når Lovavdelingen uttaler:

«Etter dette må vi konstatere at for dem med særskilte tjenestepensjoner som allerede tar ut pensjon, byr spørsmålet om forholdet mellom den aktuelle endringen og Grunnloven § 97 på betydelig tvil. Vi anser det usikkert hva konklusjonen ved en eventuell rettslig prøving vil bli. For vår del er vi tilbøyelig til å anta at de aktuelle endringene må antas å gå klar av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 hensett til de tungtveiende, samfunnsmessige hensynene som ligger bak de senere års gjennomgåelse av pensjonssystemene, og de uheldige sidene ved å anta at de aktuelle, særskilte gruppene har en særlig beskyttet posisjon.»

Dette medlem vil minne om at Høyesterett i løpet av kort tid har avsagt dom i tre forskjellige saker der Stortinget har vedtatt lover som i ettertid har vist seg å være i strid med Grunnloven. Lovavdelingens uttalelser i den foreliggende saken gir uttrykk for en enda sterkere tvil enn hva tilfellet var i tidligere saker. Dette medlem mener derfor det ville vært en fordel om Stortinget hadde bedt om Høyesteretts vurdering i forkant av lovbehandlingen.

Dette medlem er imidlertid enig i at det vil være uheldig dersom de grupper som er omhandlet her, skulle ha en særlig beskyttet posisjon i forhold til andre grupper med tjenestepensjonsordninger. Siden lovavdelingen på tross av sin tvil konkluderer som den gjør, legger dette medlem derfor deres konklusjon til grunn. En endelig avklaring av grunnlovsvernet vil i praksis først kunne skje gjennom en eventuell rettslig prøving.

Dette medlem slutter seg på denne bakgrunn til at de samme reguleringsregler legges til grunn for opptjente rettigheter i de særlige tjenestepensjonsordningene som omfattes av denne innstillingen, som det som gjelder for alderspensjonen i folketrygden og ordinær offentlig tjenestepensjon.

2.3 Endringer i lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og lov om pensjonsordning for statsråder

Som følge av forslaget om å innføre levealdersjustering, individuell garanti og nye reguleringsregler med virkning også for personer som omfattes av de eksisterende tjenestepensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, må det gjøres visse tilpasninger i regelverket for disse ordningene. Blant annet må det beregnes et pensjonsgrunnlag ved direkte overgang fra den aktuelle stillingen eller vervet til alderspensjon, eller ved overgang til annen stilling uten at pensjonen tas ut (oppsatt pensjonsrett), som så reguleres på samme måte som alderspensjon etter folketrygden.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, støtter departementets forslag når det gjelder disse tilpasningene.

Flertallet viser for øvrig til at barnetillegget i disse pensjonsordningene i det vesentlige har fulgt de samme reglene som i Statens pensjonskasse. Det gir rett til ti prosent økning av pensjonen for hvert barn under 18 år som forsørges av pensjonisten. I Statens pensjonskasse kan imidlertid ikke alderspensjon inkludert barnetillegget overstige 90 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dette gjelder også de øvrige pensjonsordningene som behandles i denne innstillingen, som følger reglene i lov om Statens pensjonskasse når det gjelder barnetillegg. Flertallet foreslår å innføre tilsvarende maksimalgrense i de gjeldende pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder. Det foreslås også en overgangsregel slik at denne endringen ikke får konsekvenser for personer som i dag mottar barnetillegg for flere enn tre barn etter disse ordningene.

I lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter brukes ordet «ordentlig(e)» Storting i §§ 2, 4 og 5. Etter at Stortingets høytidelige oppløsning ble opphevet ved grunnlovsendring 29. mai 1990 (Grunnloven § 80), forekommer det ikke lenger «overordentlige» storting. Det siste overordentlige storting ble avholdt i 1939. Det har derfor ikke lenger praktisk betydning å presisere at pensjonsbestemmelsene bare gjelder for deltakelse i «ordentlige» storting. Flertallet foreslår at ordet strykes.

2.4 Endringer i lovene om tjenestepensjon for høyesterettsdommere og for sivilombudsmannen

I proposisjonen foreslås å avvikle de særlige pensjonsordningene for høyesterettsdommere og Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Dette er i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 10. desember 2009. I Innst. 83 S (2009–2010) ble det foreslått følgende hovedtrekk for nye pensjonsordninger for høyes-terettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor:

• «Høyesterettsdommere, sivilombudsmann og riksrevisor som utnevnes/velges etter 1. januar 2011, og etter iverksettelse av ny folketrygd, skal ha offentlig tjenestepensjon etter lov om Statens Pensjonskasse.

• Høyesterettsdommere som er utnevnt og sivilombudsmann og riksrevisor valgt før dette tidspunkt, fortsetter opptjening i den lukkede ordningen.»

Departementet foreslår at endringen gjennomføres ved at det tas inn i lovene om særlig pensjonsordning for høyesterettsdommere og for sivilombudsmannen en bestemmelse om at loven bare omfatter dem som er utnevnt til slik stilling før 1. januar 2011. For personer som utnevnes senere, vil dermed de alminnelige reglene om offentlig tjenestepensjon i lov om Statens pensjonskasse gjelde fullt ut.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, støtter forslaget om å gjennomføre endringen på denne måten.

Som følge av at det innføres levealdersjustering, individuell garanti og nye reguleringsregler med virkning også for personer som omfattes av de eksisterende tjenestepensjonsordningene for høyesterettsdommere og sivilombudsmannen, må det som nevnt ovenfor gjøres visse tilpasninger i regelverket for disse ordningene. Flertallet støtter departementets forslag når det gjelder disse tilpasningene.

2.5 Endringer i pensjonsordningen for riksrevisor

2.5.1 Gjeldende regler om pensjon for riksrevisor

Lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen § 6 første ledd lyder:

«Riksrevisorenes lønn og pensjon fastsettes av Stortinget.»

Bestemmelsen er vedtatt presisert slik at fastsettelsen skal gjøres av «Stortingets presidentskap», jf. Innst. 25 L (2010–2011). Stortingets presidentskap fattet 19. april 1990 følgende vedtak om riksrevisors lønns- og pensjonsforhold:

«Med virkning fra 1. april 1990 skal lønns- og pensjonsforhold for Riksrevisjonens leder følge de regler som til enhver tid gjelder for høyesterettsdommere.»

Vedtaket må forstås slik at alle bestemmelser om høyesterettsdommernes lønn og pensjoner skulle gjelde tilsvarende for riksrevisor. Høyesterettsdommernes lønn blir fastsatt av Stortinget. Høyesterettsdommernes pensjoner fremgår av lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse. De to første paragrafene i loven lyder:

«§ 1. For medlem av Høyesterett som fratrer sitt embete etter fylte 67 år, skal tjenestetiden ved pensjonsberegningen etter loven om Statens Pensjonskasse forhøyes med inntil 15 år.

Tjenestetiden forhøyes på tilsvarende måte ved beregning av uføre-, enke-, enkemanns- og barnepensjon.

§ 2. Alderspensjonens årlige beløp ved full tjenestetid skal være 57 pst. av den lønn som til enhver tid er fastsatt for medlem av Høyesterett.»

Det følger av dette at riksrevisor omfattes av de særlige reglene for høyesterettsdommere når det gjelder alderspensjon og uføre-, enke-, enkemanns- og barnepensjon.

I vedtak av Stortingets presidentskap 13. desember 2007 ble bestemmelsene om riksrevisors lønn og pensjon endret som følger:

«Med virkning fra 1. oktober 2007 fastsettes lønnen for Riksrevisjonens leder – Riksrevisor – til kr. 1.085.000. Riksrevisors pensjon skal fra samme tidspunkt utgjøre 57 pst. av den til enhver tid fastsatte lønn for Riksrevisor, og gis virkning også for løpende pensjonsforhold. Lønnen for Riksrevisor reguleres årlig med samme prosentsats som det som fastsettes for stortingsrepresentantenes godtgjørelse.»

Det fremgår av bakgrunnen for vedtaket at presidentskapet ikke hadde til hensikt å endre beregningsmåten for riksrevisors pensjon, men at beregningsgrunnlaget skulle være riksrevisors lønn, ikke høyesterettsdommernes. Riksrevisors alders-, uføre-, enke-, enkemanns- og barnepensjon skal beregnes med en forhøyet tjenestetid som fastsatt i § 1 i loven nevnt ovenfor. Alders- og uførepensjon for riksrevisorer skal ved full tjenestetid være 57 prosent av den til enhver tid fastsatte lønn for riksrevisor. Som for medlemmer av Statens pensjonskasse ytes både netto og brutto etterlattepensjoner. Avgrensningen av hvem som får netto- eller bruttopensjon følger av lov om Statens pensjonskasse.

2.5.2 Endringer i reglene om pensjon for riksrevisor

Som nevnt ovenfor følger det av Stortingets vedtak 10. desember 2009 at riksrevisorer som utnevnes etter 1. januar 2011 skal ha offentlig tjenestepensjon etter lov om Statens pensjonskasse, og at riksrevisorer valgt før dette tidspunktet skal ha pensjon etter den særlige pensjonsordningen og fortsetter sin opptjening i denne. Departementet har imidlertid ikke utarbeidet forslag til lovbestemmelser om dette.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Øyvind Korsberg, foreslår at bestemmelsen i lov om Riksrevisjonen § 6 første ledd om at riksrevisorenes pensjon fastsettes av Stortingets presidentskap, erstattes med en bestemmelse om at riksrevisorer som utnevnes etter 1. januar 2011 skal være medlem av Statens pensjonskasse med rettigheter og plikter etter lov om Statens pensjonskasse. På denne måten avvikles den særlige pensjonsordningen for riksrevisorer, uten at dette får betydning for den særlige tjenestepensjonen fastsatt for nåværende og tidligere riksrevisorer. Flertallet foreslår en endring i lov om Riksrevisjonen § 6 første ledd i tråd med dette. Bestemmelsens nye annet punktum gjelder bare riksrevisor.

Reglene om uføre-, enke-, enkemanns- og barnepensjon for allerede utnevnte riksrevisorer videreføres. Flertallet foreslår å presisere i loven at tjenestetiden ved beregning av alders-, uføre, enke-, enkemanns- og barnepensjon forhøyes med 15 år ved fratreden etter fylte 67 år.

I proposisjonen foreslås det som nevnt å innføre levealdersjustering, individuell garanti og nye reguleringsregler med virkning også for personer som omfattes av de eksisterende særlige tjenestepensjonsordningene. Flertallet mener det må gjøres tilsvarende tilpasninger til hovedtrekkene i ny alderspensjon i folketrygden også i den eksisterende tjenestepensjonsordningen for riksrevisor. Ettersom pensjonsordningen for riksrevisor tilsvarer den for høyes-terettsdommere, kan tilpasningene formuleres tilnærmet likelydende som proposisjonens forslag til ny § 3 i loven om pensjonsordning for høyesterettsdommere. Presidentskapet foreslår en ny § 6 a i lov om Riksrevisjonen i tråd med dette. Bestemmelsen gjelder bare riksrevisor.

Det følger for øvrig av flertallets lovforslag at de alminnelige reglene om uføre- og familiepensjon i lov om Statens pensjonskasse vil gjelde for dem som utnevnes til riksrevisor etter 1. januar 2011.

2.6 Merknader fra 1. visepresident Øyvind Korsberg

Presidentskapets medlem Øyvind Korsberg slutter seg til alle forslag om ny pensjonsordning for dem som tiltrer stillingen etter 1. januar 2011.

Dette medlem viser til at Prop. 19 L (2010-2011) i stor grad berører mange kompliserte juridiske problemstillinger som etter dette medlems syn bør utredes nærmere. Dette gjelder bl.a. spørsmål om Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft for de som nå er pensjonister eller har opptjent rettigheter i den gamle ordning når det gjelder pensjonsgrunnlag og reguleringssystem. Her har dette medlem et annet syn enn flertallet.

Dette medlem viser videre til proposisjonen og spørsmålet knyttet til regulering av løpende pensjonsrettigheter, og at det fremgår av uttalelsene til lovavdelingen at det er «betydelig tvil», at den anser det «usikkert hva konklusjonen ved en rettslig prøving vil bli», men likevel er «tilbøyelig til å anta at de aktuelle endringene må antas å gå klar av tilbakevirk-ningsforbudet i Grunnloven § 97».

Dette medlem vil for øvrig vise til at Høyesterett i 2010 har underkjent tre lovendringer vedtatt av Stortingets flertall fordi de strider mot Grunnloven.

De foreliggende uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling i denne sak gir etter dette medlems syn enda større grunn til usikkerhet enn i de foregående tre saker hvor lovavdelingens vurderinger ble overprøvd. Det er derfor all grunn til å tro at når lovavdelingen er i sterk tvil, så er muligheten meget stor for at Høyesterett vil sette deler av de foreliggende forslag til lov til side, dersom de skulle bli vedtatt.

Dette medlem synes det vil være meget uklokt om Stortinget på nytt utfordrer Grunnloven og vil derfor avvise de forslag som er omtvistet når det gjelder grunnlovsvernet.

Dette medlem viser til bemerkningen om at fordi forslaget gjelder samfunnstopper, så må det tas spesielle hensyn. Dette medlem kan ikke akseptere at grunnlovsvernet skal kunne være forskjellig for ulike yrkesgrupper idet det er et viktig prinsipp at alle skal være like for loven og særlig i forhold til Grunnloven.

Når det gjelder det moralske forhold til andre grupper, har dette medlem forståelse for det, men vil minne om at Fremskrittspartiet også var imot de vedtatte endringer for de øvrige grupper.

Dette medlem viser til at Prop. 19 L (2010–2011) ble fremmet i Stortinget 19. november 2010. Etter dette medlems syn burde proposisjonen vært fremmet langt tidligere dersom intensjonen er å få proposisjon forsvarlig behandlet i Stortinget og iverksatt fra 1. januar 2011.

Dette medlem vil påpeke at det vil være særdeles uheldig om loven vedtas som et hastverksarbeid med stor mulighet for at grunnlovsspørsmålet blir brakt inn for Høyesterett. Det vil måtte medføre at samtlige høyesterettsdommere må erklæres inhabile, og at spørsmålet må behandles og avgjøres av en settehøyesterett. En slik situasjon vil være særdeles uheldig, og det vises i denne sammenheng til Pensjonsutvalgets mindretall hvor tidligere høyesterettsdommer Gunnar Aasland inngår.

Dette medlem viser til at regjeringen tar sikte på å fremme forslag til lov om ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer i løpet av 2011. Etter dette medlems syn burde Prop. 19 L (2010–2011) vært behandlet sammen med forslag til ny lov for kunne få full oversikt og en helhetlig behandling av disse spørsmål. Dette medlem viser til at det i rettspraksis og forvaltningspraksis er lagt til grunn at rettigheter etter regler om offentlig tjenestepensjon har et sterkere grunnlovsvern, ettersom retten til tjenestepensjon – i motsetning til alderspensjon etter folketrygden – må ses som en integrert del av den enkeltes arbeidsavtale.