Brev fra Finansdepartementet v/finansministeren til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 12. november 2010
1. Riksrevisjonen viser til at en bestemt avtale mellom SPU og en forvalter som resulterte i et avtalt vederlag på 900 millioner kroner. Hvor stort var beløpet forvalteren skulle forvalte og hvor vanlig er det at avtaler inngås på de avtalevilkår som ble benyttet i denne saken?
Norges Bank har opplyst at banken ikke har mottatt et krav på et avkastningsavhengig honorar på ca. 900 millioner kroner fra det aktuelle eksterne forvaltningsselskapet. Godtgjøringen til det forvaltningsselskapet som Riksrevisjonen har trukket fram, var 530 millioner kroner for 2009.
Den opprinnelige investeringen var på 2,8 mrd. kroner.
Avtalen som ble inngått med det eksterne forvaltningsselskapet høsten 2008 skilte seg ikke vesentlig ut fra andre avtaler. Det spesielle med denne avtalen var at det ble oppnådd en svært høy meravkastning, og ikke at de ulike elementene i avtalen vurdert på kontraktstidspunktet framsto som spesielt gunstige eller uvanlige.
Generelt ligger det til grunn som et premiss at fondet skal beholde den vesentligste delen av oppnådd meravkastning når en bruker resultatavhengige honorarer. Dette premisset er oppfylt (med god margin) i det aktuelle tilfellet. Det er heller ikke avdekket brudd på andre regler eller retningslinjer, det er ikke avdekket rutinesvikt og det er ikke avdekket avvik fra normal markedspraksis. Riksrevisjonen har ikke gjennomført en bredere analyse av bruken av eksterne forvaltere eller utformingen av kontraktene med disse som gir grunnlag for å hevde at Norges Bank samlet sett har en lite kostnadseffektiv forvaltning. Tvert imot viser sammenlikninger med andre fond at kostnadsnivået generelt har vært lavt over tid. Departementet mener derfor det er vanskelig å vite hvilket revisjonsgrunnlag som ligger til grunn for kritikken fra Riksrevisjonen.
Departementet vil videre peke på at avtaler som inngås med eksterne forvaltningsselskaper generelt er et resultat av en forhandlingsprosess, der godtgjøringsstruktur er et av elementene det forhandles om. Bankens vurderinger i de enkelte konkrete forhandlinger vil ta utgangspunkt i hva som best tjener fondets økonomiske interesser. Det vil i det enkelte tilfelle for eksempel kunne være nødvendig å vurdere om man skal prioritere å få satt et tak på avkastningsavhengige honorarer eller om man alternativt kunne oppnå et lavere fast honorar. Spørsmålet om hvilken kombinasjon av fast og avkastningsavhengig honorar som er mest hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle må vurderes ut fra de premisser som lå til grunn på avtaletidspunktet, og ikke ut fra hvilke resultater som faktisk ble oppnådd i etterkant.
I det aktuelle tilfellet kunne en ikke på forhånd vite med sikkerhet at det ville bli oppnådd en svært høy meravkastning, som i neste omgang ga grunnlag for et betydelig meravkastningsavhengig honorar. Som det framgår av uttalelsen fra Norges Bank nedenfor ble det iverksatt tiltak da banken så at påløpt godtgjøring kunne bli høy. Et tak vil i prinsippet kunne bidra til å svekke insentivene til å skape verdier for fondet, fordi forvalteren ikke vil ha noen direkte økonomisk uttelling for verdier som skapes utover det nivået som taket er satt ut i fra. På den annen side kan det være andre hensyn som trekker i retning av at det vil være ønskelig med et tak. Viktige hensyn i så måte er fondets omdømme og at det er bred oppslutning om måten våre felles sparemidler forvaltes på.
Jeg viser til at jeg i svar på spørsmål fra stortingsrepresentant Hans Olav Syversen orienterte om at Finansdepartementet legger opp til å gi en bred omtale av bruken av eksterne forvaltere i den årlige meldingen om Statens pensjonsfond til våren. Omtalen vil blant annet bygge på den uavhengige gjennomgang av bankens arbeid med ekstern forvaltning som representantskapet har bestilt som del av sitt revisjons- og tilsynsprogram, og som bygger på innspill fra departementet. Det vil også bli vurdert fordeler og ulemper ved eventuelt å stille et generelt krav om et tak på avkastningsavhengige honorarer. Stortinget vil da få anledning til å drøfte dette spørsmålet i en bredere sammenheng.
Departementet vil for øvrig vise til at Norges Bank har opplyst følgende:
”Innenfor de rammene som er fastsatt i mandatet for forvaltningen av SPU, har Norges Bank mål om å holde kostnadene ved forvaltningen av fondet så lave som mulig. Avtalene med eksterne forvaltningsselskaper inneholder to elementer for godtgjøring. Det ene elementet er en fast godtgjøring, som beregnes ut fra den kapitalen som er satt ut til forvaltningsselskapet. Det andre elementet er en variabel godtgjøring som avhenger av hvor godt forvaltningsselskapet gjør det i forhold til markedene, uavhengig av om markedene går opp eller ned. Avtalene er satt sammen slik at fondet beholder den vesentligste delen av meravkastningen, i samsvar med forvaltningsavtalen mellom banken og departementet. Norges Bank har siden oppstart rapportert hvert kvartal om den samlede godtgjøringen som er utbetalt til de forvaltningsselskapene banken har satt ut mandater til.
Noen avtaler med eksterne forvaltningsselskaper hadde tidligere ikke et beløpsmessig tak på den delen av godgjøringen (variable) som var avhengig av hvor godt forvaltningsselskapet gjorde det i forhold til markedet. Som opplyst av leder for NBIM på pressekonferansen 4. november 2010, iverksatte banken i 2009 tiltak da den så at påløpt godtgjøring kunne bli høy i den avtalen som Riksrevisjonen har trukket fram. Det er ikke slik at banken på noe tidspunkt har vært ukjent med godtgjøringens størrelse.
Alle avtaler med eksterne forvaltere er juridisk kvalitetssikret og følges opp løpende av Norges Bank. Dette gjelder investeringene, godtgjøringen og rapportering til banken av alle transaksjoner og beholdinger. Banken følger også opp andre forhold, inklusive brudd på lokale lover og reguleringer.”
2. SPU har investert i rentebærende papirer i selskaper som er utelukket fra fondets investeringsunivers selv om det er uttalt at egenkapital- og renteinstrumenter skal likestilles. Er rutinene for å sikre dette på plass?
Departementet viser til at Graverutvalget la til grunn at obligasjonsinvesteringer skulle likebehandles med aksjeinvesteringene. I tråd med dette har departementet lagt til grunn at egenkapital- og renteinstrumenter skal sidestilles når det gjelder utelukkelse fra SPU. Dette har også blitt gjennomført ved Finansdepartementets brev til Norges Bank om utelukkelse, hvor departementet har bedt Norges Bank om å selge både rentebærende instrumenter og egenkapitalinstrumenter.
Det er således ikke riktig som Riksrevisjonen anfører i punkt 1.3.4 i Dokument 1 (2010-2011) at departementet inntil primo 2009 ikke har varslet at utelukkelse av selskaper både innebærer nedsalg av aksjer og rentebærende papirer.
Imidlertid skjedde det ved et tilfelle i 2007 at ”rentebærende instrumenter” ble uteglemt i et brev fra Finansdepartementet til Norges Bank om nedsalg. Dette berodde på en ren inkurie, og var ikke uttrykk for noen endring i forståelsen av at også rentebærende instrumenter omfattes av beslutninger om utelukkelse. Denne feilen forplantet seg til senere brev, slik at ”rentebærende instrumenter” ble utelatt fra brev til Norges Bank om nedsalg også i løpet av 2008. Feilen ble oppdaget av Norges Bank og departementet i januar 2009 i forbindelse med en gjennomgang av interne rutiner, og departementet skrev da umiddelbart til Norges Bank for å be banken om å selge ned eventuelle gjenværende beholdninger i de utelukkede selskapene.
Som et tiltak for å redusere den operasjonelle risikoen i departementet knyttet til arbeidet med forvaltningen av SPU har departementet nå standardisert og kvalitetssikret utformingen av brev om nedsalg, med sikte på at denne typen feil ikke skal kunne gjenta seg.
3. Det foreligger motstrid mellom de ulike regnskapsregelverkene som gjelder for SPU. Når kan de nye forskriftene som Finansdepartementet arbeider med forventes å være på plass?
Departementet er ikke enig i at det er uklarhet knyttet til regnskapsregelverket for SPU. Det vises i den forbindelse til avsnitt 4.1 i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) som beskriver hvordan SPU inngår i Norges Banks regnskaper. Departementet legger i samsvar med dette til grunn at SPUs regnskap er en del av regnskapet til Norges Bank. Regnskapet for Norges Bank fastsettes av det stortingsoppnevnte representantskapet, i samsvar med bestemmelsene i sentralbankloven.
Fram til og med 2010 har også regnskapsreglene for Norges Bank vært fastsatt av representantskapet. Finansdepartementet begrunnet i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) om ny regnskaps- og revisjonsordning mv. for Norges Bank hvorfor regnskapsreglene for Norges Bank bør fastsettes i eller i medhold av sentralbankloven. Dette fikk enstemmig tilslutning i Stortinget, jf Innst. O, nr. 93 (2008–2009). Departementet er i ferd med å fastsette en ny forskrift om regnskapsregler for Norges Bank, som vil tre i kraft 1. januar 2011. Det følger av denne forskriften at SPUs regnskapsrapportering skal skje i henhold til Norges Banks regnskapsprinsipper. Det vil for øvrig bli lagt til grunn at internasjonale regnskapsstandarder skal benyttes (IFRS).
4. Hva er årsaken til at det fortsatt er tvil om skatteetatens rapporteringstall?
Skatteetaten er en stor og landsomfattende etat med mange ansatte og mange organisasjonsenheter. Det er en kontinuerlig utfordring å skape likhet i forståelsen av hva de ulike kontrolloppgavene innebærer, slik at resultatene av disse rapporteres etter samme mønster fra alle etatens enheter. Den tvil som Riksrevisjonens rapport kan gi grunnlag for, er etter Finansdepartementets syn ikke av en slik karakter at det gir et feilaktig bilde av etatens resultater. Departementet vurderer rapporteringen på kontrollområdet som alt i alt dekkende og tilfredsstillende for departementets styring og oppfølging. I 2011 skal skatteetaten innføre nye kontrollbegreper og prinsipper for registrering, som skal bidra til mer enhetlig rapportering.
5. Skatteetaten har satset mye på nye IKT løsninger blant annet elektronisk innrapportering til ligningsmyndighetene som skulle frigi ressurser til kontroll. Likevel ser vi at kontrollaktiviteten går ned blant annet fordi kontrollene vris fra tyngre til mer avgrensede kontroller. Når kan en forvente å se den varslede satsingen?
Skatteetatens kontrollvirksomhet er svært sammensatt, og det er en løpende utfordring å finne den riktige balansen mellom de ulike kontrolltypene. En vesentlig del av skatteetatens kontroll utføres i forbindelse med den årlige likningsbehandlingen og ved behandlingen av omsetningsoppgaver. I tillegg gjennomfører skatteetaten en rekke kontrollaktiviteter i etterkant, herunder ulike former for stedlige kontroller (bokettersyn mv). Finansdepartementet mener derfor at det er viktig å ha et helhetlig perspektiv når etatens kontrollresultater skal vurderes. Selv om antallet såkalte tyngre etterkontroller har gått noe ned, har den samlede kontrollaktiviteten gått opp i 2009. Det skal videre bemerkes at skatteetaten har avdekket til dels betydelig større beløp i 2009 enn året før, noe som ifølge etaten skyldes flere avgrensede etterkontroller. Det har også vært en klar økning av antallet kontroller av merverdioppgaver. Resultatene så langt i 2010 indikerer en fortsatt positiv utvikling. Resultatene antas blant annet å ha sammenheng med at departementet har styrket arbeidet mot skatteunndragelser. Satsingen på dette området var nesten 100 mill. kroner i 2009 med en helårsvirkning beregnet til om lag 185 mill. kroner i 2010, jf. for øvrig svaret på etterfølgende spørsmål.
6. Skatteetaten har ikke lyktes i å dreie en større del av ressursbruken over på kontroll av næringsdrivende og selskaper. Hvordan er dette fulgt opp av departementet?
Skatteetatens kontrollarbeid, herunder ressursfordelingen mellom ulike kontrollformer og mellom kontroll av ulike skattytergrupper, står sentralt i den løpende styringsdialogen mellom Finansdepartementet og Skattedirektoratet. Dette kommer til uttrykk i fagproposisjon og tildelingsbrev. Departementet har blant annet pekt på at ressursbruken til likning og kontroll av næringsdrivende og selskaper bør øke. Den gjennomførte budsjettstyrkingen i 2009 og 2010 er i stor grad avsatt til økt kontroll av næringsdrivende og selskaper, herunder spesielt til styrking av bransjekontroller og styrking av merverdiavgiftskontroller. I tillegg er det avsatt midler til utviklingen av et hjelpesystem for prosedyrer knyttet til kontroll av næringsdrivende og selskaper. Samlet sett vil dette føre til bedre kontroll av disse skattytergruppene.
7. Likebehandling av skattytere har vært tatt opp ved flere anledninger jf. senest Dokument 3:11 (2009–2010). I følge Riksrevisjonen har Finansdepartementet ikke fulgt opp dette på en tilfredsstillende måte. Hva har departementet gjort på dette området?
I en stor og landsomfattende etat som skatteetaten vil det være visse utfordringer knyttet til likebehandling i saker som bygger på en konkret skjønnsmessig vurdering. Både Finansdepartementet og Skattedirektoratet legger stor vekt på rettssikkerhet og likebehandling. Temaet er derfor hyppig på dagsorden i styringsdialogen mellom departementet og direktoratet, og det orienteres blant annet om iverksatte og/eller planlagte tiltak for å sikre likebehandling i regionene. Videre er det et fast tema i forbindelse med departementets arbeid med regelverksutvikling og regelverksforenkling. Den nylig gjennomførte reorganiseringen av skatteetaten og inndeling i fem regioner synliggjør i større grad enn tidligere ulik praksis mellom landsdelene. Departementets beslutning om å reorganisere etaten var blant annet begrunnet i å tilrettelegge bedre for likebehandling av skattyterne i liknings- og avgiftsarbeidet. Etatens ledelse følger nå dette opp. Departementet mener å ha håndtert temaet på en forsvarlig måte.
1. Riksrevisjonen har avdekket en avtale mellom SPU og en bestemt forvalter som etter avtalen resulterte i at forvalteren fikk 900 millioner kroner i honorar. I hvilken grad gjennomfører Norges Bank kontroller med oppfølgingen av avtaler med forvaltere for å unngå uforholdsmessig høye honorarer?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser følgende:
”Norges Bank vil opplyse at avtalen mellom banken og et bestemt forvaltningsselskap ikke medførte et godtgjøringskrav på 900 millioner kroner. Godtgjøringen til det forvaltningsselskapet som Riksrevisjonen har trukket frem, var 530 millioner kroner for 2009.
Alle forvaltningsavtaler som inngås med eksterne forvaltningsselskaper følger fastsatte prosedyrer innarbeidet som del av Norges Banks internkontroll. Som del av dette inngår vilkår knyttet til forvaltningsgodtgjøring. Før det inngås avtaler med eksterne forvaltningsselskaper foretas en omfattende gjennomgang av hvilke forventninger og risikoer som kan knyttes til mandatet. Vi foretar undersøkelser som også omfatter gjennomgang av svar på detaljerte spørreskjemaer og flere besøk hos forvaltningsselskapet. Videre har vi en grundig gjennomgang av selskapets organisering og risikokontrollsystemer, samt hvilke lisenser forvaltningsselskapet har fra lokale myndigheter. Det avtalte mandatet vurderes ut fra hensyn til risikokontroll og det inngås en juridisk avtale med utgangspunkt i bankens standarder. Avtalen inneholder forvalterens rettigheter og plikter, inklusive omfattende rapporteringskrav. Midlene som tildeles hvert forvaltningsselskap settes på egne konti (segregerte konti) hos vår depotbank for hvert mandat, noe som ytterligere sikrer kontrollen.
Når det gjelder rutiner for oppfølging av de økonomiske vilkår i avtaler med forvaltningsselskaper vises det til at Norges Bank mottar fakturaer fra hvert forvaltningsselskap på kvartalsbasis. Fakturaene blir avstemt mot godtgjøringssatsene i forvaltningsavtalene og en uavhengig beregning av kapital under forvaltning og eventuell meravkastning. Norges Bank foretar ingen utbetaling av godtgjøring før avregning av godtgjøring er kontrollert og godkjent i henhold til bankens interne rutiner for fakturahåndtering.”
2. Er det i denne saken gjennomført undersøkelser som sikrer at det ikke er skjedd korrupsjon i forbindelse med avtaleinngåelsen?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser følgende:
”Forvaltningen av mandatene følges nøye opp med utgangspunkt i det rammeverket som er omtalt i spørsmål 1. Banken iverksetter tiltak hvis forventningene og retningslinjene i kontrakten ikke oppfylles. NBIM avholder regelmessige møter med hvert forvaltningsselskap, og en gang i året er det en omfattende gjennomgang av dokumentasjon, rapportering og andre aktuelle forhold. Denne gjennomgangen omfatter også stedlig besøk i forvaltningsselskapets lokaler.
Hvis det avdekkes forhold hos et forvaltningsselskap som ikke er i samsvar med mandatet eller bankens forventninger, iverksettes tiltak. I de mest alvorlige tilfeller blir mandatet avsluttet. Innenfor rammen av de juridiske avtaler har banken sikret seg slik at en avtale kan avsluttes på dagen og porteføljen overføres til annen forvaltning neste dag.
Generelt vil brudd på lokale lover og reguleringer kunne være grunnlag for oppsigelse, men det avhenger av hvor alvorlig saken er. Bøter fra lokale myndigheter gir ikke automatisk oppsigelse, men dersom det er gjentatte brudd på lokale regler anses saken alltid som alvorlig. Det vil være naturlig at en vurderer forhold som grovheten i normbruddet, hvor langt tilbake forholdet ligger i tid, om det er et enkeltstående tilfelle, om det er tilstrekkelig godtgjort at virksomheten har innført rutiner for å hindre gjentakelse, og om systemet for offentlig tilsyn og kontroll i vedkommende land gir trygghet for tett oppfølging utover den oppfølging Norges Bank selv foretar.
Fare for korrupsjon er en problemstilling som Norges Bank tar svært alvorlig. I tillegg til den omfattende kvalitetssikring av avtalene som er beskrevet ovenfor, har banken formelle godkjenningsprosedyrer før slike avtaler inngås og som inkluderer autorisasjon av hvilke ansatte som har fullmakt til å underskrive avtaler på vegne av banken. Norges Bank har fastsatt et omfattende etisk regelverk som gjelder for alle ansatte, samt et separat regelverk for intern oppfølging av uregelmessigheter og misligheter. Risiko for misligheter er et viktig område for oppfølging og kontroll i banken. Norges Bank iverksetter imidlertid ikke spesifikke undersøkelser om korrupsjon med mindre det foreligger en grunn til mistanke.”
3. Mener Norges Bank at kontrollrutinene er tilfredsstillende når en ikke selv har oppdaget denne avtalen? I hvilken grad vil Norges Bank intensivere kontroll og oppfølging av denne typen avtaler?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser følgende:
”Norges Bank vil opplyse at det ikke medfører riktighet at banken først ble oppmerksom på godtgjøringen etter at Riksrevisjonen trakk fram godtgjøringen til denne ene forvalteren. Banken viser til at Riksrevisjonens spørsmål om eksterne forvaltningshonorar ble sendt banken 30. mars 2010, mens avtalen med det aktuelle eksterne forvaltningsselskapet ble reforhandlet av banken sensommer 2009.
Norges Bank har etablert et omfattende system for å føre kontroll med og følge opp avtaler med eksterne forvaltningsselskaper. Det vises i den forbindelse til bankens redegjørelse i svar på spørsmål 1 og 2 fra komiteen.”