Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Organisert kriminalitet har i løpet av de siste årene blitt en del av kriminalitetsbildet i Norge. Den organiserte kriminaliteten kjennetegnes av at den er profesjonell og mobil, og ofte distriktsovergripende og med forgreninger til andre land. Kriminalitetsutviklingen har gått parallelt med en samfunnsutvikling som er preget av økt globalisering, større mobilitet og åpnere grenser. Dette fører med seg rask og omfattende flyt av varer, kapital, personer og informasjon over landegrensene. Kriminelle sprer sine aktiviteter på flere distrikter og over landegrenser, og organisert kriminalitet representerer derfor ikke bare et lokalt problem i det enkelte politidistrikt; det er også et regionalt, nasjonalt og internasjonalt problem.

Stortinget har ved flere anledninger uttalt at kampen mot organisert kriminalitet skal prioriteres, både nasjonalt og gjennom internasjonalt samarbeid. Bekjempelsen av organisert kriminalitet er ett av målene for å redusere kriminaliteten i Norge.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse politiets og påtalemyndighetens innsats mot organisert kriminalitet. Hvordan politiet arbeider med organisert kriminalitet, er vurdert ut fra i hvilken grad politiet prioriterer innsatsen mot organisert kriminalitet, hvordan innsatsen samordnes i politiet og mellom politi og kriminalomsorg, hvordan det internasjonale politi- og påtalesamarbeidet utnyttes, og hvordan IKT-verktøy og politimetoder utnyttes av politiet for å bekjempe organisert kriminalitet. Det er i tillegg vurdert i hvilken grad politiets innsats er basert på en helhetlig og målrettet styring og oppfølging.

Riksrevisjonens utkast til rapport om undersøkelsen ble i januar 2010 forelagt Justis- og politidepartementet, Riksadvokaten og Politidirektoratet. Synspunkter og tilbakemeldinger er innarbeidet i rapporten og i oppsummeringen av undersøkelsen.

Intervju, spørreskjemaundersøkelse, spørrelister, dokumentanalyse og statistikk er benyttet for å belyse hovedproblemstillingene i undersøkelsen. Konkrete eksempler er i tillegg benyttet for å illustrere ulike sider av politiets arbeid mot organisert kriminalitet. Dokumentet gjør nærmere rede for grunnlaget for undersøkelsen.

Datainnsamlingen til undersøkelsen ble avsluttet i desember 2009.

Det finnes flere definisjoner av begrepet organisert kriminalitet. I Norge legges ofte EUs definisjon og straffeloven § 60 a til grunn for å beskrive hva som skal til for at kriminalitet skal anses som organisert. Definisjonene angir ikke hvilke typer kriminalitet som anses for å være organiserte. For å sikre at politidistriktene hadde tilnærmet lik forståelse av begrepet, ble det gitt eksempler på organisert kriminalitet i spørreskjemaundersøkelsen til politidistriktene. Eksemplene var narkotikakriminalitet, MC-kriminalitet, menneskesmugling, menneskehandel, omreisende vinningskriminalitet, organiserte ran, omfattende sprit-, sigarett- og tobakksmugling og grove biltyverier med tilhørende hvitvasking.

Politi- og påtalemyndighetens budsjett har i perioden 2005–2008 økt med om lag 15 prosent. Fra 2008 til 2010 har politiets budsjetter blitt styrket med ytterligere 22 prosent. Parallelt har det vært en jevn økning i antall årsverk i politiet og påtalemyndigheten i perioden fra 2005 til 2009. Økningen er på 8,4 prosent. Dette har gitt økt potensial for å bedre kriminalitetsbekjempelsen og å styrke innsatsen mot organisert kriminalitet.

Politidirektoratets kartlegging fra 2005 viste konturene av 125 definerte kriminelle nettverk i Norge. I underkant av 40 opererte internasjonalt. Kriminalitetsbildet i Norge er også preget av en sterkere tilstrømning av kriminelle aktører og nettverk med utenlandsk opprinnelse. Andelen utenlandske statsborgere i norske fengsler øker og utgjorde 26 prosent av alle innsatte i 2008.

Statistikk viser at organisert kriminalitet øker i omfang i Norge. Det har i perioden 2005–2008 vært en jevn økning i det totale antallet beslag av narkotika og dopingmidler. I samme periode har antall anmeldte menneskehandelsaker økt fra 10 til 41, og antall anmeldelser for menneskesmugling har økt fra 33 til 52. Antallet bank-, post- og verditransportran er imidlertid redusert.

Det er utarbeidet få parametre som kan belyse politiets innsats mot organisert kriminalitet. Følgende indikatorer gir et bilde på politiets prioritering av denne type kriminalitet: antall anmeldte narkotikaforbrytelser, inndragning av utbytte, rapportert bruk av etterforskningsmetoder og søknader om økonomisk støtte til etterforsning av distriktsovergripende kriminalitet.

Undersøkelsen viser at antall anmeldte narkotikaforbrytelser har gått tydelig ned fra 2007 til 2008. Statistikk viser også at politiet etterforsket 2641 færre saker 1. halvår 2009 sammenliknet med 1. halvår 2008. Riksadvokaten peker på at dette er en bekymringsfull utvikling, men at politikonflikten er en viktig årsak til det svake resultatet. Politidirektoratet og Riksadvokaten framhever samtidig at resultatene bedres i 2. halvår 2009.

Antallet inndragningssaker er redusert fra 1040 i 2005 til 830 i 2008. Antallet søknader til etterforskning og iretteføring av distriktsovergripende organisert kriminalitet ble redusert fra 40 til 10 saker fra 2007 til 2008. Politiets bruk av kommunikasjonskontroll viser også en nedgang fra 288 saker i 2005 til 174 saker i 2008.

Det foreligger ikke en helhetlig og overordnet strategi for politiets innsats mot organisert kriminalitet. Flere styringsdokumenter på ulike nivåer utgjør grunnlaget for prioriteringer og satsingsområder i politiet. Både Justis- og politidepartementet og Politidirektoratet har i perioden 2005–2008 utarbeidet flere handlingsplaner og dokumenter som omhandler deler av den organiserte kriminaliteten. Undersøkelsen viser at politidistriktene opplever at disse dokumentene har hatt en uklar status og i liten grad har forpliktet politidistriktene til å prioritere og innrette ressurser og innsats i tråd med føringene som er gitt. Overordnede dokumenter og planer har av den grunn i liten grad blitt fulgt opp med konkret handling i politidistriktene.

Politidirektoratet la i 2009 fram rapporten Organisert kriminalitet i Norge, trusselbilde, utfordringer og anbefalte tiltak, blant annet fordi politidistriktene har etterlyst klarere føringer på området. Ifølge Politidirektoratet er det et mål at rapporten skal fungere som en strategi for politiets arbeid mot organisert kriminalitet og sikre en helhetlig og koordinert politiinnsats på feltet. Rapporten er videre ment å fungere som et dokument politimestrene kan bruke i sin virksomhetsplanlegging. Også Justis- og politidepartementet har sett behovet for en overgripende strategi for arbeidet mot organisert kriminalitet. Departementet vil derfor starte arbeidet med en stortingsmelding om dette temaet i 2010.

Oppfølging av politiets innsats er nødvendig for å sikre kvalitet på innsatsen og for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater. Undersøkelsen viser at det gjennom styringsdialogen i begrenset grad er etablert mål og resultatkrav for politiets arbeid mot organisert kriminalitet. Politiets innsats og resultater rapporteres som antall anmeldte narkotikasaker etter straffeloven § 162 andre og tredje ledd og antall saker med inndragning av vinning. I tillegg er det i enkelte distrikter fastsatt mål for arbeid med saker som dreier seg om menneskehandel. Øvrige resultatkrav er knyttet til kvantitative parametre som for eksempel saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. I politidistriktenes årsrapporter rapporteres det ikke systematisk om arbeidet mot organisert kriminalitet, og det varierer i hvilken grad politidistriktene utarbeider kriminalitetsanalyser hvor temaet organisert kriminalitet inngår.

Organisert kriminalitet er ikke synliggjort som eget område i kriminalstatistikken, men inngår i statistikk for andre kriminalitetstyper. Med unntak av statistikk over antall anmeldte narkotikaforbrytelser og inndragning av vinning foreligger det i liten grad statistikk som synliggjør resultater av politiets innsats mot organisert kriminalitet.

Et klart flertall av politidistriktene oppfatter det som at mål- og resultatstyringssystemet ikke fanger opp innsatsen mot organisert kriminalitet. Undersøkelsen viser videre at manglende rapporteringskrav gjennom styringssystemet ikke gir politidistriktene tilstrekkelige incentiver til å prioritere innsatsen mot organisert kriminalitet. Flere aktører etterlyser derfor også andre kriterier, som i større grad kan gjenspeile distriktenes arbeid mot organisert kriminalitet.

Ifølge Justis- og politidepartementet fanger parametrene for å måle politiets arbeid i begrenset grad opp innsatsen mot organisert kriminalitet. Departementet er kjent med at dette kan påvirke politidistriktenes incentiver for deres innsats mot organisert kriminalitet.

Justis- og politidepartementet er enig i at ensidig oppmerksomhet om oppklaringsprosent og saksbehandlingstid vil føre til feil prioritering i politidistriktene. Både Justis- og politidepartementet og Riksadvokaten mener det kan være gunstig å utvikle styringsparametre som måler det enkelte distrikts innsats mot organisert kriminalitet, men at disse i så fall må komme i tillegg til krav om oppklaringsprosent og saksbehandlingstid. Ifølge Justis- og politidepartementet og Riksadvokaten er krav om oppklaringsprosent og saksbehandlingstid ikke til hinder for lokal innsats mot alvorlig organisert kriminalitet og distriktsovergripende vinningsforbrytelser.

Undersøkelsen viser at det fra sentralt hold gjennom flere år er gitt føringer om at organisert kriminalitet skal prioriteres i politiet. Politidistriktene skal ivareta mange oppgaver og må prioritere organisert kriminalitet ut fra en samlet vurdering av kriminalitetsbildet i distriktet. Flere politidistrikter uttaler at de skal håndtere et svært omfattende sett med føringer, og at det ikke er tydelig nok formidlet hvordan organisert kriminalitet skal prioriteres i forhold til andre prioriterte kriminalitetsformer. Et klart flertall av politidistriktene sier at den organiserte kriminaliteten, som ofte er skjult og vanskelig å avdekke, er lettere å nedprioritere enn andre former for kriminalitet.

Justis- og politidepartementet viser i sitt svarbrev til at Riksadvokatens sentrale og landsdekkende prioriteringer i 2009 omfattet syv grupper, hvorav «alvorlig internasjonal og organisert kriminalitet» utgjorde en av dem. Disse prioriteringene er stabile over tid og representerer anslagsvis 1–2 prosent av anmeldte forhold. Departementet uttaler at det begrensede omfanget og forbrytelsens alvorlighetsgrad gjør at det verken er hensiktsmessig, nødvendig eller forsvarlig å gi generelle retningslinjer for innbyrdes prioritering mellom de syv gruppene.

De største organiserte kriminelle nettverkene har store deler av Norge som nedslagsfelt. Et velfungerende politisamarbeid er i mange tilfeller viktig for at politiet skal kunne avdekke og etterforske organisert kriminalitet.

Undersøkelsen viser at det er betydelige utfordringer knyttet til samarbeid mellom politidistrikter når det gjelder etterforskning og iretteføring av organisert kriminalitet. 18 av 25 politidistrikter oppgir at det operative politisamarbeidet i saker knyttet til organisert distriktsovergripende kriminalitet ikke er tilfredsstillende. Sakene er ressurs- og kostnadskrevende, og det mangler systemer for hvordan utgiftene skal fordeles mellom politidistriktene. 21 av 25 politidistrikter sier i spørreskjemaundersøkelsen seg enig i at de mangler incentiver til å samarbeide på tvers av distriktsgrensene når distriktsovergripende saker skal etterforskes. Samarbeid belønnes ikke økonomisk, og det synliggjøres ikke gjennom mål- og rapporteringssystemet i styringsdialogen. Undersøkelsen viser at dette har ført til at det er vanskelig å få politidistrikter til å ta ansvar for etterforskning og iretteføring av kriminalitet som har forgreninger til flere distrikter. Utfordringene har vist seg spesielt tydelige når det gjelder kriminalitet som er begått av mobile vinningskriminelle.

Samtlige intervjuede aktører i undersøkelsen påpeker utfordringene knyttet til samarbeid om distriktsovergripende kriminalitet. For å legge til rette for mer samarbeid mellom politidistriktene, er det fra og med budsjettåret 2010 etablert en ny sentral tilskuddsordning som skal bidra til å dekke ekstra utgifter som politidistriktene får i forbindelse med etterforskning og iretteføring av distriktsovergripende organisert kriminalitet. Det er i tillegg etablert en egen innsatsstyrke for å bekjempe mobile organiserte kriminelle. Denne styrken skal bedre koordineringen og styrke samarbeidet mellom Kripos, Utrykningspolitiet og politidistriktene.

I sitt svar sier Justis- og politidepartementet at det finnes utfordringer ved samarbeidet mellom politidistriktene i distriktsovergripende saker. Departementet mener imidlertid at det i denne undersøkelsen i for liten grad skilles klart mellom organisert kriminalitet som bare gjelder ett politidistrikt, og saker som er distriktsovergripende. Ifølge departementet er det heller ikke de samme utfordringene som gjelder ved bekjempelse av organisert vinningskriminalitet som gjelder for den tyngre organiserte kriminaliteten.

Etterretningsinformasjon er den viktigste kilden til informasjon for å bekjempe organisert kriminalitet. For å kunne foreta riktige prioriteringer og å målrette innsatsen, er det viktig å ha et godt etterretnings- og analysearbeid på alle nivåer i politiet.

Undersøkelsen viser at analysekompetansen i politidistriktene er av varierende kvalitet. Dette påvirker omfang og kvalitet på distriktenes strategiske rapporter og gjør etterretningsarbeidet lite målrettet. Få politidistrikter nevner organisert kriminalitet som en trussel i trendrapporter eller analyser av kriminalitetsbildet, og det mangler rutiner for informasjonsutveksling både lokalt mellom politidistriktene, mellom politidistriktene og Kripos og fra lokalt til nasjonalt nivå.

Kripos opplyser at informasjon gjerne stopper opp på lokalt nivå, og ikke videreformidles til andre enheter i politiet. Ifølge Kripos er ett av dilemmaene knyttet til det nasjonale etterretnings- og analysearbeidet at det er uklare grenser for saksansvaret mellom Kripos og politidistriktene. Det framgår av St.prp. nr. 1 for Justis- og politidepartementet (2008–2009) at politidistriktene har et forbedringspotensial når det gjelder å utveksle informasjon systematisk og å samordne arbeidet seg imellom for å bekjempe distriktsovergripende kriminalitet.

Undersøkelsen viser likevel at det store flertallet av politidistriktene anser informasjonsutvekslingen mellom både eget og andre distrikter og med Kripos som god.

Flere aktører i undersøkelsen etterlyser et sterkere etterretnings- og analysearbeid på nasjonalt og regionalt nivå, herunder flere strategiske analyser som gjør innsatsen på nasjonalt nivå mer målrettet og koordinert. Flere politidistrikter mener Kripos bør være mer aktiv i etterretnings- og analysearbeidet.

Det framgår av undersøkelsen at etterretnings- og analysearbeidet har fått økt oppmerksomhet de senere årene, og at arbeidet har blitt styrket i politidistriktene. Dette skyldes også innføringen av etterretningssystemet Indicia, som har bedret søkemulighetene og tilgangen til informasjon i andre politidistrikter. Flere aktører framhever at Indicia er et viktig verktøy i etterretnings- og analysearbeid og i etterforskning av organisert kriminalitet.

I norske fengsler kan kriminelle utveksle erfaringer, planlegge ny kriminalitet og etablere nye nettverk. Jevnlig utveksling av informasjon mellom politiet og kriminalomsorgen skal bidra til å forebygge og avdekke organisert kriminalitet. Undersøkelsen viser at det er store forskjeller i hvilken grad det er etablert rutiner for samarbeid og informasjonsflyt mellom kriminalomsorgen og politiet. Dette gjelder både på operativt nivå (lokalt) og på ledelsesnivå (regionalt). 9 av 24 politidistrikter utveksler i liten eller svært liten grad informasjon med kriminalomsorgen. Et flertall av regionene i kriminalomsorgen og politidistriktene opplever at informasjonsutvekslingen ikke er tilfredsstillende.

Etterforskningsmetoder som kommunikasjonskontroll, hemmelig ransaking, spaning og tekniske bevis er viktige metoder for politiet og ofte en forutsetning for å kunne avdekke organisert kriminalitet. Politiet har også de senere årene fått tilgang til nye metoder for å sikre en mer effektiv bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet.

Flere politidistrikter uttaler at de omfattende ressursene som knytter seg til bruken av disse metodene, påvirker i hvor stor grad distriktene bruker disse ved etterforskning og iretteføring av organisert kriminalitet. Politidistriktene har gitt eksempler på at bruken av ekstraordinære metoder er avsluttet av ressurshensyn. Konsekvensen er at saker ikke blir opprettet, eller at etterforskning og iretteføring blir utsatt. Bruken av kommunikasjonskontroll medfører ofte store tolkeutgifter. Mange politidistrikter framhever at i forbindelse med innsatsen mot organisert kriminalitet er store tolkeutgifter særlig utfordrende.

Oslo politidistrikt skal bistå Kripos og politidistriktene med spaningsressurser og gjennomføring av romavlytting, hemmelig ransaking og «undercover»-oppdrag. Antallet anmodninger til Oslo politidistrikt om bistand til gjennomføring av romavlytting og hemmelig ransaking har økt i perioden 2003–2008. Andelen gjennomførte oppdrag er imidlertid redusert fra 66 prosent til 47 prosent i samme periode. Undersøkelsen viser videre at andelen gjennomførte «undercover»-oppdrag der Oslo politidistrikt har bistått andre politidistrikter, også er redusert, fra 92 prosent til 71 prosent i perioden 2005 til 2008. I samme periode er politiets bruk av kommunikasjonskontroll redusert fra 288 saker i 2005 til 174 saker i 2008. Flere aktører uttaler i undersøkelsen at knappe ressurser på spaningssiden ved Oslo politidistrikt er en utfordring både for politidistriktene og for Kripos.

IKT er viktig som verktøy for en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Flere av IKT-systemene i justissektoren er basert på gammel teknologi og utdaterte løsninger. Dette gir lav brukervennlighet og gjør det vanskeligere å oppdatere systemer i tråd med endringer i lov- og regelverk.

Politiets IKT-systemer legger i liten grad til rette for en effektiv informasjonsutveksling i politiet. Det enkelte distrikt har i varierende grad tilgang til registre og databaser i andre distrikter. Politiet mangler også tilgang til saksopplysninger i andre distrikter. Dette gjør at politiets verktøy ikke er tilpasset arbeidet med organisert kriminalitet på tvers av politidistrikter. Det framkommer videre at registrerte opplysninger ikke overføres automatisk mellom ulike registre og databaser, men må registreres på flere steder. På samme måte må søk foretas på ulike steder, når man skal skaffe nødvendige opplysninger til etterforskningen og iretteføringen av organisert og annen kriminalitet. Dette gjør etterforskningen mindre effektiv. Manuell registrering øker risikoen for at viktige opplysninger ikke registreres og gjøres tilgjengelig i relevante databaser og registre.

I sitt svar sier Justis- og politidepartementet at det er kjent med at det er svakheter ved de informasjonssystemene politiet bruker, og at det arbeides med problemstillingene. Politidirektoratets arbeid med fornyelse av politiets IKT-infrastruktur er planlagt å være ferdig i 2011.

Det internasjonale politi- og påtalesamarbeidet er viktig fordi kriminaliteten i større og større grad er blitt internasjonal og grenseoverskridende. Samarbeidet skjer gjennom en rekke kanaler både på overordnet og på operativt nivå. Justis- og politidepartementet ivaretar norsk deltakelse på overordnet nivå. Politidistriktenes samarbeid internasjonalt er i hovedsak basert på operativt politisamarbeid, som felles kontrollaksjoner og informasjonsutveksling. I undersøkelsen er politidistriktenes utnyttelse av Europol (EUs organisasjon for politisamarbeid innen kriminaletterretning), Eurojust (samarbeidsorgan for påtalemyndigheter i EU) og den internasjonale politiorganisasjonen Interpol belyst.

Av undersøkelsen framgår det at politidistriktene i varierende grad utnytter det internasjonale politi- og påtalesamarbeidet gjennom Europol, Eurojust og Interpol.

17 av 25 politidistrikter oppgir i undersøkelsen at de utnytter Europol på en tilfredsstillende måte. Statistikk fra den norske sambandstjenesten ved Europol viser at det har vært en betydelig økning i antall henvendelser som har gått mellom norsk og utenlandsk politi via den norske sambandstjenesten ved Europol i perioden 2003–2008, og at 15 distrikter involverte Europol i 2008. Antallet operative saker som er satt i gang fra norsk politi, er også økt i denne perioden.

Tolv av 25 politidistrikter oppgir at utnyttelsen av påtalesamarbeidet gjennom Eurojust er tilfredsstillende. Ti distrikter oppgir at det ikke har vært aktuelt å benytte Eurojust for å bekjempe organisert kriminalitet. Mellom 2007 og 2008 har antallet henvendelser fra norsk politi til og fra den norske sambandsstatsadvokaten vist en svak nedgang. Ifølge sambandsstatsadvokaten er det potensial for bedre utnyttelse av påtalesamarbeidet gjennom Eurojust enn hva tilfellet er i dag. Markedsføringen av Eurojust i politidistriktene de senere år har imidlertid bidratt til økt kjennskap til Eurojust og mulighetene som dette samarbeidet gir.

14 av 25 politidistrikter oppgir i undersøkelsen at utnyttelsen av det internasjonale politisamarbeidet gjennom Interpol er tilfredsstillende. Seks politidistrikter uttaler at dette er lite tilfredsstillende. Til sammen ni av 25 politidistrikter opplyser at distriktet ikke benytter etterretningsopplysninger fra andre land for å bekjempe organisert kriminalitet. Politidirektoratet viser til at politidistriktene har varierende kunnskap om og i ulik grad prioriterer bruk av de internasjonale kanalene i etterforskning av organisert kriminalitet.

Undersøkelsen viser at utnyttelsen av det internasjonale politisamarbeidet ikke er optimal. Et av tiltakene som er iverksatt for å bedre politidistriktenes kjennskap til mulighetene gjennom det internasjonale politisamarbeidet, har vært å etablere et kompetansenettverk med representanter fra alle politidistriktene. Nettverket har vært viktig i arbeidet med å øke kunnskapen om internasjonalt politisamarbeid.

Arbeidet mot organisert kriminalitet krever langsiktighet og en strategisk innsats. Riksrevisjonen har merket seg at Justis- og politidepartementet ser behovet for å gjøre en samlet gjennomgang av innsatsen mot organisert kriminalitet, og at en ny stortingsmelding om dette temaet er under planlegging. Riksrevisjonen forutsetter at utfordringer som framkommer i denne undersøkelsen blir belyst gjennom dette arbeidet, slik at den samlede innsatsen mot organisert kriminalitet får et mer helhetlig fundament.

Det er utarbeidet få mål- og resultatkrav for politiets arbeid mot organisert kriminalitet. Riksadvokaten og Justis- og politidepartementet skriver i sine svar at selv om politidistriktene har krav til oppklaringsprosent og saksbehandlingstid, er ikke dette til hinder for at de kan gjøre en lokal innsats mot alvorlig organisert kriminalitet og distriktsovergripende vinningsforbrytelser. Undersøkelsen viser at manglende mål og resultatkrav gir politidistriktene svake incentiver til å prioritere innsats og ressurser på denne typen kriminalitet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det reises spørsmål om politimyndighetene har tatt tilstrekkelig hensyn til disse utfordringene. Riksrevisjonen ser det som en alvorlig utfordring for bekjempelsen av organisert kriminalitet at man ikke har tjenelige indikatorer på dette området.

Justis- og politidepartementet og Riksadvokaten framhever at det er krevende å etablere treffsikre mål for innsatsen mot organisert kriminalitet, og at det ikke er gitt at slike måleparametre vil bedre hvordan politidistriktene prioriterer og styres i forhold til dagens situasjon. Riksrevisjonen mener god styringsinformasjon er nødvendig for å kunne synliggjøre den samlede innsatsen mot organisert kriminalitet som gjøres i politiet. Dette er etter Riksrevisjonens mening nødvendig for å kunne vurdere om prioriteringer og arbeid er i samsvar med overordnede føringer og mål. God styringsinformasjon er også avgjørende for at man skal kunne vurdere kvaliteten på den samlede kriminalitetsbekjempelsen. For Riksrevisjonen framstår det som uklart hvordan myndighetene kan vurdere politiets innsats i forhold til det overordnede målet om å bekjempe alvorlig organisert kriminalitet når det ikke finnes tilstrekkelige styringsparametre.

Undersøkelsen viser at flere politidistrikter ønsker tydeligere føringer for hvordan organisert kriminalitet skal prioriteres i forhold til andre prioriterte kriminalitetsområder. Et flertall av politidistriktene uttaler at organisert kriminalitet er lettere å nedprioritere enn andre prioriterte kriminalitetstyper. Når det gis for mange mål og prioriterte områder gjennom overordnede føringer, øker dette etter Riksrevisjonens vurdering risikoen for at innsatsen mot organisert kriminalitet ikke blir tilstrekkelig prioritert av politidistriktene.

Riksrevisjonen har merket seg at myndighetene har iverksatt tiltak som skal bidra til at politidistriktene samarbeider bedre om kriminalitet som går på tvers av distriktsgrenser, og legger til grunn at disse tiltakene vil medføre bedre samarbeid når det gjelder distriktsovergripende organisert kriminalitet. Sett i lys av de svakhetene knyttet til manglende samarbeid som er avdekket i denne undersøkelsen, reiser Riksrevisjonen likevel spørsmål om disse tiltakene er tilstrekkelige til å løse utfordringene.

Bekjempelse av organisert kriminalitet forutsetter bruk av utradisjonelle etterforskningsmetoder. Undersøkelsen viser at andelen gjennomførte oppdrag som er knyttet til romavlytting, hemmelig ransaking og «under cover», er redusert i perioden 2005 til 2008. Politiets bruk av kommunikasjonskontroll har også blitt redusert i denne perioden. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om utradisjonelle etterforsk-ningsmetoder blir utnyttet i tilstrekkelig grad slik at organisert kriminalitet kan bekjempes effektivt.

Undersøkelsen viser at det er betydelige utfordringer knyttet til informasjonssystemene politiet bruker. Justis- og politidepartementet erkjenner at det er svakheter ved systemene, og at det arbeides med problemstillingene. Departementet viser til at arbeidet med å fornye politiets IKT-infrastruktur er planlagt å være ferdig i 2011. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om den nye IKT-infrastrukturen er tilstrekkelig til å løse de betydelige utfordringene ved politiets informasjonssystemer slik de er omtalt i undersøkelsen.

I undersøkelsen etterlyser flere aktører et sterkere regionalt og nasjonalt etterretnings- og analysearbeid. Etter Riksrevisjonens mening er gode strategiske og operative analyser viktig for at politiet skal kunne målrette innsatsen mot organisert kriminalitet. Et godt analyse- og etterretningsarbeid er også av stor betydning for at organisert kriminalitet skal kunne avdekkes. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om organiseringen av etterretnings- og analysearbeidet er hensiktsmessig sett i lys av økningen av organisert kriminalitet.

Flere politidistrikter oppgir at de i liten grad utveksler informasjon med kriminalomsorgen om innsatte og dømte som har tilknytning til organisert kriminalitet. Etter Riksrevisjonens mening er slik utveksling viktig for å kunne forebygge og avdekke organisert kriminalitet, og det kan etter Riksrevisjonens vurdering reises spørsmål ved om informasjonsutvekslingen mellom politiet og kriminalomsorgen er tilfredsstillende.

«(…)

Innsatsen mot organisert kriminalitet har blitt et viktig kriminalpolitisk satsningsområde, men representerer samtidig en utfordring for norsk politi. Deler av den organiserte kriminaliteten er mer velorganisert og profesjonell enn tidligere, noe som nødvendigvis medfører at det kreves større ressurser for å avdekke, etterforske og iretteføre dette.

Politiets økte innsats mot utenlandske og organiserte kriminelle miljøer viser resultater. Eksempelvis var pr. 9. februar 2010 55 % av alle varetektsinnsatte utenlandske statsborgere. Det økte innslaget av utenlandske kriminelle aktører har imidlertid medført betydelige tolke- og oversettelsesutgifter.

Definisjon og metodikk

Det er ikke uproblematisk å definere organisert kriminalitet. Jeg viser i den forbindelse til departementets brev til Riksrevisjonen datert 19. februar 2010 der det påpekes at

‘Det er ikke klart for departementet hvilken definisjon av organisert kriminalitet Riksrevisjonen legger til grunn i undersøkelsen. På side 7 skrives det at undersøkelsen legger til grunn EU's definisjon, samtidig som det også refereres til straffeloven § 60a, som ikke i alt er sammenfallende med EUs definisjon. På side 8 skrives det at:

Organisert kriminalitet er i denne undersøkelsen definert som narkotikakriminalitet, MC-kriminalitet, menneskesmugling, menneskehandel, omreisende vinningskriminalitet, organiserte ran, omfattende sprit, sigarett- og tobakksmugling og grove biltyverier med tilhørende hvitvasking.’

Det kan videre ikke utelukkes at Riksrevisjonens definisjon av organisert kriminalitet kan ha påvirket de svarene som er gitt.

Mange av de miljøene som settes i sammenheng med organisert kriminalitet, er multikriminelle i den forstand at de utøver et vidt spekter av kriminalitet. Det sentrale er derfor hvordan denne kriminaliteten er organisert og hvordan den utøves.

Spørreskjemaet inneholder etter mitt syn svakheter i selve beskrivelsen av temaet for undersøkelsen, noe som videreføres i koblingen til det som er tema i hovedrapporten. Forståelsen av kvalifikasjonen «alvorlig» er ikke er forklart. Dette er uheldig fordi eksemplene som Riksrevisjonen selv gir i spørreskjemaet, også omfatter kriminalitetsformer som kanskje ikke tradisjonelt oppfattes som «alvorlige». Dette kan ha resultert i ulik oppfatning av temaet for undersøkelsen. I denne sammenheng vil jeg også peke på at i dokument 3:10, og i utkastet til hovedrapport, er temaet for undersøkelsen «organisert kriminalitet», uten kvalifikasjonen «alvorlig».

Jeg vil for øvrig understreke at jeg er ikke uenig i at utkastet til rapport peker på problemstillinger det må arbeides videre med. Imidlertid kan de forholdene som jeg peker på ovenfor, tilsi at det bør utvises en viss varsomhet mht styrken i de konklusjoner som trekkes. Etter min mening vil dette særlig gjelde i forhold til konklusjoner som i vesentlig grad baseres på oppsummering av svar fra politidistriktene.

Innsatsen mot organisert kriminalitet

Det er viktig å bekjempe all organisert kriminalitet. Ettersom mye av den organiserte kriminaliteten utøves av multikriminelle miljøer, vil jeg understreke at den generelle satsningen mot kriminalitet også er viktig, selv om dette ikke profileres som innsats spesielt rettet mot organisert kriminalitet. Jeg vil gi noen eksempler nedenfor.

Det har de senere årene skjedd en betydelig styrking av politiet. I 2010 er økningen i politibudsjettet på 1,3 milliarder kroner. Det er videre lagt til rette for et rekordopptak på Politihøgskolen med 720 studenter, og 460 sivile stillinger videreføres fra 2009. Gjennom denne historiske styrkingen av politiet generelt, har vi også styrket politiets evne til innsats mot organisert kriminalitet.

Det er videre gitt økte ressurser til Kripos, innført etterretningssystemet Indicia i alle politidistrikter (i drift fra 2006) og analysesystemet ASK i Økokrims Enhet for Finansiell Etterretning (i drift fra 2008). Dette er også viktige tiltak i en helhetlig tilnærming. Undersøkelsen omfatter ikke økonomisk kriminalitet, men en stor del av den økonomiske kriminaliteten er også å anse som organisert kriminalitet. I så måte representerer vår satsning på Økokrim, politidistriktenes økoteam, og økonomiavsnittet i Oslo, også en styrking av innsatsen mot den organiserte kriminaliteten. Mye av den organiserte kriminaliteten begås av utlendinger. En rekke tiltak iverksatt den senere tid innenfor utlendingsfeltet, har således virkning også overfor organisert kriminalitet. Eksempelvis kan nevnes økt kontroll i grenseområdene og hurtigprosjekter for effektiv pågripelse, domfellelse og uttransportering av utenlandske statsborgere som begår straffbare handlinger.

Andre tiltak som allerede er eller vil bli iverksatt er rettet mer direkte mot organiserte kriminelle. Jeg vil i denne forbindelse nevne regjeringens 10-punkts tiltak mot utenlandske vinningskriminelle med nasjonale og internasjonal tiltak. Samarbeid og samordning er sentrale stikkord her. Som et ledd i dette etableres en innsatsstyrke som vil være på plass fra 1. august i år. Styrken skal ikke være et nytt særorgan, men ta utgangspunkt i allerede eksisterende strukturer. Politidirektoratet og Riksadvokaten vil sammen med Kripos sørge for en bedre koordinert innsats mot mobil organisert kriminalitet, herunder nødvendig samarbeid mellom politidistriktene og Utrykningspolitiet. I budsjettet for 2010 er det derfor avsatt i alt 45 stillinger for å styrke politiets innsats på dette området. Dette innebærer en styrking av Kripos og Utrykningspolitiet med 10 stillinger hver og Hedmark politidistrikt med 5 stillinger. I tillegg tildeles Oslo Politidistrikt 20 stillinger for blant annet å i vareta det såkalte Majorstua-prosjektet. Prosjektet er rettet spesielt mot grove tyverier fra boliger i Oslo, og det har vist seg at gjerningspersonene i stor utstrekning er øst-europeiske kriminelle. Jeg nevner også at Østfold politidistrikt i 2010 tilføres fire stillinger for å styrke innsatsen mot menneskesmugling og menneskehandel, herunder avdekke bakmenn.

Styring og måling

Riksrevisjonen er kritisk til om myndighetene kan måle politiets innsats når det, etter Riksrevisjonens vurdering «ikke finnes tilstrekkelige styringsparametre». Det er viktig å ha god og pålitelig styringsinformasjon. Styringsparametrene Riksrevisjonen omtaler blir imidlertid supplert med annen informasjon som tilflytes gjennom den ordinære styringsdialogen med Politidirektoratet og Riksadvokaten. I tillegg har departementet løpende oppfølging i forhold til særskilte innsatsområder.

Incentiver

Politidistriktene skal forholde seg til et stort omfang av oppgaver, samtidig som etaten i betydelig grad er hendelsesstyrt. Det er klart at det ikke skal være slik at prioriterte oppgaver skal «bakes inn» med særlige incentiver for å bli fulgt opp. Man ser på muligheten for bedre å legge til rette for ytterligere å styrke samarbeidet på tvers av politidistrikter og særorganer. Politidirektoratet vil avsette midler som kan fordeles politidistriktene som tar ansvar for etter-forsk-ning av saker som berører flere politidistrikter. Denne nye sentrale tilskuddsordningen vil erstatte den tidligere ROK-ordningen.

Styrket samarbeid og samordning kan skje ved bruk av innsatsstyrker og prosjektbaserte tiltak på tvers av politidistriktene. «Operasjon Grenseløs» med fire politidistrikter (Telemark, Vestfold, Søndre Buskerud og Asker og Bærum politidistrikter)er et godt eksempel på hvordan innsats kan organiseres på tvers av eksisterende, organisatoriske og/eller geografiske grenser. Politidirektoratet har opplyst om tilsvarende initiativ på Vestlandet. Jeg nevner også at politidistriktene Helgeland, Salten, Midtre Hålogaland og Østfinnmark har innledet samarbeid med politiet i Sverige og Finland.

Prioriteringer

Stortingets årlige behandling av Prop. 1 S legger de overordnede føringer for politiets innsats. Disse føringene kommuniseres gjennom departementets årlige tildelingsbrev til Politidirektoratet og Riksadvokaten. Riksadvokaten har i sitt årlige mål- og prioriteringsskriv definert «alvorlig internasjonal og organisert kriminalitet» som en av syv spesifikt prioriterte kriminalitetsformer. Riksadvokaten har opplyst at disse prioriterte områdene tilsvarer til sammen 1-2 prosent av den totale kriminaliteten.

Politimestrene har ansvaret for å foreta de nødvendige lokale prioriteringer i sine respektive politidistrikt innenfor tildelt budsjett og øvrige prioriteringer. Dette omfatter også den delen av den organiserte kriminaliteten som ikke kan karakteriseres som «alvorlig». Blant disse prioriteringer har Politidirektoratet i disponeringsskriv og i styringsdialog pålagt politidistrikt og særorgan å prioritere organisert kriminalitet.

På bakgrunn av variasjoner i kriminalitetsbildet mellom politidistriktene, og svingninger over tid, sikrer denne styringsmodellen etter min mening både en nødvendig løpende lokal tilpasning til utfordringene i de enkelte politidistriktene og på tvers av distriktsgrenser. Det er imidlertid viktig at denne styringsmodellen videreutvikles for å møte de utfordringene som blant annet organisert kriminalitet representerer.

Avslutning

Arbeidet mot organisert kriminalitet er utfordrende. Utviklingen i denne type kriminalitet har vært særlig bekymringsfull, spesielt innslaget av det store antallet utlendinger som er involvert. Selv om vi har mange pågående tiltak for bekjempelse av organisert kriminalitet, er det ingen tvil om at dette feltet i tiden fremover vil kreve økt oppmerksomhet. Som et ledd i dette vil det bli utarbeidet og lagt frem en stortingsmelding som belyser det nye trussel-/kriminalitetsbildet og som skisserer hvordan den grenseoverskridende organisert alvorlig kriminalitet bør bekjempes.

Avslutningsvis vil jeg takke for Riksrevisjonens rapport som er et viktig bidrag til den videre innsatsen mot organisert kriminalitet.»

Organisert kriminalitet har de senere årene blitt en stadig mer sentral del av kriminalitetsbildet i Norge. Stortinget har flere ganger gitt uttrykk for at denne formen for kriminalitet skal prioriteres, både nasjonalt og gjennom internasjonalt samarbeid. Riksrevisjonen merker seg at Justis- og politidepartementet anser Riksrevisjonens undersøkelse som et positivt og viktig bidrag i den videre innsatsen mot organisert kriminalitet.

Ifølge departementet er det svakheter knyttet til beskrivelsen av temaet for undersøkelsen som følge av hvordan begrepet organisert kriminalitet er definert. Departementet framhever at dette kan ha påvirket politidistriktenes svar på spørreskjemaundersøkelsen. Riksrevisjonen har sett det nødvendig å eksemplifisere begrepet organisert kriminalitet nettopp fordi det ikke er utarbeidet noen klar definisjon av begrepet. Riksrevisjonen konstaterer at det heller ikke framkommer noen entydig definisjon i sentrale styringsdokumenter fra Justis- og politidepartementet.

Undersøkelsen viser at det mangler en helhetlig og overordnet strategi for arbeidet mot organisert kriminalitet. Selv om det har vært utarbeidet flere handlingsplaner og dokumenter som omhandler deler av den organiserte kriminaliteten, har disse i liten grad forpliktet politidistriktenes ressursmessige prioriteringer. Riksrevisjonen har merket seg at den varslede stortingsmeldingen om organisert kriminalitet vil skissere hvordan den organiserte kriminaliteten bør bekjempes.

Undersøkelsen viser at departementets styringsdialog med politiet er mangelfull, og at dette påvirker politiets prioriteringer av innsats og ressurser. Det er i liten grad utarbeidet styringsparametre for politidistriktenes arbeid på området. Riksrevisjonen mener det er uheldig at det ikke i større grad foreligger mål og resultatkrav for politiets innsats mot organisert kriminalitet. Det foreligger dessuten i liten grad statistikk som synliggjør resultatene av politiets arbeid, selv om departementet uttaler at det tilflyter informasjon gjennom den ordinære styringsdialogen med Politidirektoratet og Riksadvokaten. Etter Riksrevisjonens vurdering er det nødvendig å forbedre styringsdialogen og styringsinformasjonen på dette området.

Riksrevisjonen vil peke på at det er vesentlige svakheter knyttet til samordning og informasjonsutveksling i innsatsen mot organisert kriminalitet. Etter Riksrevisjonens vurdering er et godt nasjonalt og internasjonalt politisamarbeid vesentlig for å kunne bekjempe organisert kriminalitet. Riksrevisjonen har merket seg at det er etablert ordninger og igangsatt tiltak for å styrke samarbeidet og informasjonsutvekslingen, og forventer at tiltakene forbedrer politiets evne til å avdekke, etterforske og iretteføre organisert kriminalitet.

Undersøkelsen viser at det er betydelige mangler ved informasjonssystemene i politiet. Gode IKT-verktøy er vesentlig for en effektiv bekjempelse av den organiserte kriminaliteten. Etter Riksrevisjonens vurdering tillater ikke dagens IKT-systemer en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Departementet opplyser at man er kjent med svakhetene og at det arbeides med problemstillingene, men etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke sannsynliggjort at situasjonen vil være løst i 2011. Riksrevisjonen mener at departementets innsats på dette området må forsterkes i vesentlig grad.

Neste kapittel