1.1 Innledning

Finansdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til nye lovregler om skadeforsikring. Forsik-ringsvirksomhet legger til rette for at forsikringskunder kan få avlastet risiko, og dermed oppnå en grad av økonomisk trygghet i forhold til hendelser i fremtiden.

Forsikringsvirksomhetsloven skiller mellom livsforsikring og skadeforsikring. Livsforsikring er ofte utformet som langsiktige avtaler med oppsparing av kapital som kommer til utbetaling ved oppnådd alder eller ved død, sykdom eller uførhet. Skadeforsikring innebærer at et forsikringsselskap, mot forhåndsbetaling av en premie, påtar seg risiko for skade på eller tap av ting, rettigheter eller andre fordeler, eller risiko for erstatningsansvar eller kostnader. Begrepet skadeforsikring omfatter også ulykkesforsikring, sykeforsikring og annen personforsikring som ikke er livsforsikring. Sammenlignet med de fleste former for livsforsikring er de fleste former for skadeforsikring mer kortsiktig, og skadeforsikringsavtaler løper normalt i perioder på ett år eller mindre.

EØS-reglene som svarer til EUs direktiver på forsikringsområdet krever at livs- og skadeforsikring skal drives i hver sine selskaper. Et slikt skille ble innført i norsk rett i 1911. Det er likevel etter norsk rett en viss adgang for skadeforsikringsselskaper til å tilby enkelte livsforsikringsprodukter, og for livsforsikringsselskaper til å tilby enkelte skadeforsikringsprodukter. Etter norsk rett er det også krav om at kredittforsikring drives i egne selskaper.

Det var 44 skadeforsikringsselskaper med norsk konsesjon på skadeforsikringsmarkedet per 31. desember 2009. I tillegg har 29 filialer av utenlandske selskaper meldt fra til tilsynsmyndigheten om virksomhet i Norge. Av disse har to (TrygVesta og If) betydelige markedsandeler. Selskapene forvaltet samlet ved årsskiftet totalt om lag 179 mrd. kroner. Samlet forfalt bruttopremie var i 2009 om lag 57,5 mrd. kroner. Målt etter forfalt bruttopremie hadde de fire største aktørene på skadeforsikringsmarkedet (Gjensidige, If, TrygVesta og Sparebank 1) en markedsandel på rundt 64 prosent.

Regulering av skadeforsikring skal legge til rette for betryggende og hensiktsmessig drift i selskapene som både ivaretar kundenes behov for forsikringsprodukter og selskapenes behov for hensiktsmessige rammebetingelser. Skadeforsikring reguleres dels av forsikringsvirksomhetsloven, og dels av forsikringsavtaleloven. I proposisjonen legges det bare frem forslag til endringer i forsikringsvirksomhetsloven.

Stortinget vedtok nye regler om livsforsikringsvirksomhet høsten 2004 på bakgrunn av Ot.prp. nr. 74 (2003–2004). Ny lov om forsikring ble vedtatt våren 2005 på bakgrunn av Ot.prp. nr. 68 (2004–2005). Som det fremgår av Ot.prp. nr 68 (2004–2005), ble daværende regler om skadeforsikring flyttet til et nytt kapittel 12 i forsikringsloven med bare mindre endringer i forhold til gjeldende rett.

Banklovkommisjonen fullførte arbeidet med utkast til nye virksomhetsregler for skadeforsikring høsten 2008. Utkastet er en parallell til de allerede vedtatte reglene om livsforsikringsvirksomhet i forsik-ringsvirksomhetsloven kapittel 9. Lovforslaget i proposisjonen bygger på utkastet fra Banklovkommisjonen. Det foreslås hovedsakelig endringer i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 12 om skadeforsikring, men også noen endringer i de alminnelige reglene om forsikringsvirksomhet i forsikringsvirksomhetsloven.

Banklovkommisjonen arbeider nå med et utkast til ny samlet finanslov. Dette vil innebære at bl.a. forsikringsvirksomhetsloven konsolideres inn i den samlede finansloven. Departementet vil komme tilbake med forslag om slike endringer (innkonsolidering) på bakgrunn av utkastet (utredningen) fra Banklovkommisjonen og høringen av dette.

EU er i ferd med å utarbeide nye regler om solvenskrav for forsikringsselskaper. Overordnede nye regler for forsikringsselskapers soliditet (Solvens II) er tatt inn i det nye konsoliderte forsikringsdirektivet i EU, som ble vedtatt 25. november 2009. Det konsoliderte forsikringsdirektivet samler reglene om adgang til og utøvelse av forsikring og gjenforsikring for både liv og skade. De nye direktivreglene i EU om solvens er rammeregler som trekker opp hovedlinjene for nye solvenskrav for forsikringsselskap, og disse direktivreglene skal suppleres med utfyllende regler i kommisjonsforordninger og/eller kommisjonsdirektiver. Formålet med nye solvenskrav er å fastsette krav til tekniske avsetninger og solvens (kapital) som bedre reflekterer risikoen i forsikringsselskap enn dagens EU-regler. Fristen for å gjennomføre nye regler som nevnt i norsk rett forventes å være 31. oktober 2012, og de nye reglene skal gjelde fra 1. januar 2013. Departementet tar sikte på å fremme forslag til lovregler for å gjennomføre EØS-regler om solvens i 2012.

I proposisjonen foreslår departementet å beholde kravet om konsesjon for å drive skadeforsikringsvirksomhet, å beholde skillet mellom skadeforsikring og livsforsikring og mellom skadeforsikring og kredittforsikring, og å videreføre forbudet i gjeldende rett mot at et forsikringsselskap driver forsikringsfremmed virksomhet. Det foreslås i tillegg bl.a. enkelte nye regler om selvforsikringsordninger, nye regler om skadeforsikringsselskapers salg av forsik-ringsprodukter for andre selskaper, og nye regler om skadeforsikringsselskapers markedsføring og bruk av salgskanaler. Skadeforsikringsselskapers premier, avsetninger og kapitalforvaltning er i dag hovedsakelig regulert i forskrift. Det foreslås at flere av bestemmelsene på disse områdene gis i lovs form. Det foreslås også nye lovregler om premietariffer i skadeforsikring, som svarer til bestemmelsene om premietariffer i livsforsikring. Det foreslås at det etableres en eller flere gjensidige utlikningsordninger for nødvendighetsforsikringer til privatpersoner og at det kan fastsettes nærmere regler for slike ordninger i forskrift.

Stortinget vedtok, på bakgrunn av forslaget fra Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 68 (2004–2005), at korttittelen på den nye loven skulle være «forsik-ringsloven», jf. Innst. O. nr. 92 (2004–2005) (19. mai 2005) og Besl. O. nr. 84 (2004–2005) (24. mai 2005). På bakgrunn av innstilling fra justiskomiteen ved behandlingen av Ot.prp. nr. 41 (2007–2008) om endring av forsikringsavtaleloven ble det vedtatt at korttittelen på forsikringsloven skulle endres til «forsikringsvirksomhetsloven», med virkning fra 1. juli 2008, jf. Innst. O. nr. 56 (2007–2008) og Stortingets vedtak (12. juni 2008). Referanser til «forsikringsloven» og til «forsikringsvirksomhetsloven» er derfor referanser til samme lov.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Gjeldende bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven (1988) om skadeforsikring ble tatt inn som kapittel 12 i den nye forsikringsloven uten at det ble gjennomført en materiell vurdering av bestemmelsene i kapittelet.

Finansdepartementet ba 13. juli 2000 Banklovkommisjonen om å foreta de gjennomgåelser av regelverket for finansinstitusjoner som konkurranseflateutvalget anbefalte i NOU 2000:9. I mandatet ble det lagt til grunn at det var behov for en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring, og at det i denne gjennomgangen også skulle sees hen til parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet.

Mandatet om gjennomgang av skadeforsikringsregelverket ble supplert ved at Finansdepartementet i brev 2. mai 2005 ba Banklovkommisjonen om å vurdere de grunnleggende spørsmål om selvforsikringsordninger i forbindelse med arbeidet med utredningen av skadeforsikringsvirksomhet. I brevet viste departementet til at Kredittilsynet har registrert en økende interesse for selvforsikringsordninger. Departementet ba Banklovkommisjonen vurdere om selvforsikringsordninger på denne bakgrunn er virksomhet som forsikringsselskapene kan drive, i henhold til virksomhetsbegrensningen i daværende for-sik-ringslov § 6-1. I tillegg ba departementet Banklovkommisjonen belyse hvorvidt selvforsikringsordninger bør forbys eller om det eventuelt bør fastsettes vilkår for at slik virksomhet skal være forenlig med virksomhetsbegrensningsreglene.

Mandatet om gjennomgang av skadeforsikringsregelverket ble ytterligere supplert av departementet i brev 23. november 2006, hvor departementet ba Banklovkommisjonen å vurdere spørsmål knyttet til forsikringsordninger som dekker kundens ansvar for overtredelsesgebyr eller bøter for ulike lovbrudd.

Banklovkommisjonen avga 29. oktober 2008 sin utredning nr. 20 om Skadeforsikringsselskapenes virksomhet, som er tatt inn som NOU 2008:20. Utredningen er enstemmig.

Banklovkommisjonens utredning ble ved Finansdepartementets brev 19. desember 2008 sendt på høring med høringsfrist 3. april 2009.

1.3 Oversikt over lovforslaget og innholdet i proposisjonen

Proposisjonen inneholder forslag til endringer i lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven) som innebærer at det tas inn et endret kapittel 12 i loven. Det foreslåtte kapitlet vil erstatte gjeldende kapittel 12 om skadeforsikringsselskapers virksomhet.

I proposisjonens kapittel 3 foreslås det regler for hvilken virksomhet et skadeforsikringsselskap kan drive, blant annet foreslås det å videreføre skillet mellom livsforsikringsselskaper og skadeforsik-ringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. Det foreslås at skadeforsikringsselskaper kan forestå administrasjon av selvforsikringsordninger for foretak og institusjoner i tilknytning til at selskapet overtar forsikring for samme foretak eller institusjon. Det foreslås også å presisere at skadeforsikringsselskaper kan formidle forsikringer for andre forsikringsselskaper og at enkelte av forsikringsformidlingslovens regler får anvendelse på denne forsikringsformidlingen. Det foreslås også presisert at skadeforsikringsselskapet skal påse at deres agenter (distribusjonsledd/salgskanaler) oppfyller forsikringsavtalelovens krav om informasjon til forsikringskunden. Departementet foreslår videre at det inntas et forbud mot at skadeforsikringsselskaper kan markedsføre eller tilby forsikringer mot strafferettslige sanksjoner dersom forsikringen vil være i strid med rettsordenen.

I kapittel 4 er det foreslått regler om skadeforsik-ringsselskapers premier og premietariffer. Det foreslås en plikt for selskapene til å ha premietariffer for standardiserte produkter, og nærmere regler om hvilke opplysninger som skal gis til de som etterspør slike forsikringsprodukter. Det foreslås også regler om hvilken adgang og plikt selskapet har til å endre premien, og en regel om en begrenset adgang til å binde premien for en lenger periode enn ett år.

I kapittel 5 foreslås det nærmere regler om forsik-ringstekniske avsetninger i skadeforsikring. Forslaget på dette punktet innebærer i hovedsak at gjeldende forskriftsregler løftes opp i lov.

I kapittel 6 er det tatt inn forslag om at skadeforsikringsselskaper skal ha oversikt over, helhetlig styring og god kontroll med de risikoer som knytter seg til selskapets virksomhet. Det er også foreslått en bestemmelse som angir skadeforsikringsselskapers forvaltningskapital.

I kapittel 7 foreslås det at det etableres en eller flere utlikningsordninger for nødvendighetsforsikringer til privatpersoner og at det kan gis nærmere regler om slike ordninger i forskrift.

I kapittel 8 er det foreslått at forsikringsvirksomhetsloven § 9-23 annet ledd endres slik at myndigheten til å fastsette nærmere regler om kontoføring og kontoutskrift legges til departementet.

For nærmere detaljer om gjeldende rett, Banklovkommisjonens forslag, høringsinstansenes merknader og departementets vurderinger og forslag vises det til proposisjonen.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Proposisjonen inneholder forslag til lovregler som skal gjelde for skadeforsikringsselskapene og deres virksomhet. De direkte konsekvensene for forsikringskundene antas, med noen unntak, å være begrensede.

Lovreglene er i stor grad en videreføring av gjeldende rett ved at sentrale hovedprinsipper for skadeforsikring, som i dag er regulert i forskrift, løftes opp i loven. Dette gjelder for eksempel de foreslåtte reglene om forsikringstekniske avsetninger og regler om risikostyring. Disse reglene antas ikke å medføre nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser for selskapene eller for kontrollmyndigheter.

Reglene som foreslås om selvforsikringsordninger med forsikringselement kan ha enkelte administrative og økonomiske konsekvenser. For selskapene kan adgangen til å administrere selvforsikringsordninger med forsikringselement samt adgangen til salg av andre selskapers produkter medføre en bedre ressursutnyttelse innad i det enkelte selskap, ved at eventuell ledig kapasitet og kompetanse kan benyttes til slik virksomhet. De selskapene som velger å tilby slike tjenester kan tenkes å benytte ressurser til tilpasning og utvikling av produkter for slike ordninger samt til markedsføringa av disse ordningene. Imidlertid må man anta at for selskaper som velger å tilby slike tjenester vil nytten ved bedre kapasitetsutnyttelse og potensiell økt inntjening overstige eventuelle tilpasningskostnader. For kunder som ønsker å benytte seg av selvforsikringsordninger vil lovforslaget innebære at de kan få en tilpasset dekning av sitt forsikringsbehov innenfor lovregulerte rammer.

Bestemmelsene i lovforslaget om premietariffer vil kreve tilrettelegging hos selskapene for å opprette systemer som sikrer at potensielle kunder gis den informasjon de vil ha krav på. Dette vil kunne legge beslag på noen ressurser hos selskapene. Forslaget kan også bidra til økt gjennomsiktighet i skadeforsik-ringsmarkedet ved at kundene kan orientere seg i markedet uten unødig store kostnader eller bruk av ressurser. Dette vil kunne legge til rette for økt konkurranse i markedet.

Også lovforslaget om selskapenes adgang til å selge andres produkter vil kunne ha en effekt for kundesiden i markedet. Kundene vil kunne oppnå fordelen ved å samle flere av sine forsikringer gjennom én kanal, imidlertid kan det her også tenkes en kostnad ved at terskelen for at kunden velger å bytte forsik-ringsleverandør heves. Departementet legger til grunn at det ikke legges materielle hindringer for kundens rett og mulighet til selv å velge forsikringsleverandør.

Forslaget om å pålegge skadeforsikringsselskapene å påse at forsikringsagenter og forsikringsformidlere overholder opplysningsplikten, som følger av forsikringsavtaleloven, overfor kundene, kan føre med seg kontrollkostnader i et begrenset omfang for selskapene. Samtidig kan dette bidra til et mer oversiktlig marked for kundene.

Utligningsordninger for nødvendighetsforsikringer kan, avhengig av den endelige utformingen, forventes å kreve ressurser hos selskapene knyttet til etablering og organisering.

Lovforslaget gir ikke grunnlag for vesentlige nye arbeidsoppgaver i forbindelse med oppfølging og tilsyn i og med at skadeforsikringsselskapene allerede er underlagt konsesjonsplikt og tilsyn.

Det vil imidlertid i en periode være behov for oppfølging fra forvaltningen i form av gjennomgang og oppdatering av forskriftene på skadeforsikringsområdet. På enkelte punkter vil det være behov for tilpasninger og presiseringer i eksisterende forskrifter.