7. Flerårige budsjettkonsekvenser 2012–2014
Budsjettframskrivingene for perioden 2012–2014 skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av politiske vedtak, og avgrenses til å gjelde antatte, framtidige budsjettkonsekvenser av regjeringens budsjettforslag for 2011. Budsjettframskrivingene omfatter ikke anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om framtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. I avsnitt 10.5 i proposisjonen gis det en nærmere omtale av større planer og satsingsambisjoner som ikke inngår i regjeringens budsjettframskriving.
En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene av regjeringens budsjettopplegg er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Framskrivingene skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år.
Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av Statens pensjonsfond utland, vil de flerårige framskrivingene gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene. Framskrivingene gir dermed et bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger og planer vil det kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer på budsjettets utgiftsside.
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2012–2014 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg som enkeltstående investeringer.
Det korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivningene av flerårige budsjettkonsekvenser.
De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2011 vil innebære en vesentlig vekt i utgiftene i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 8,6 mrd. kroner fra 2011 til 2012, og ytterligere om lag 7,4 mrd. kroner i 2013 og 2014. Det er i all hovedsak den forventede veksten i folketrygdens utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2012–2014. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 27,0 mrd. kroner over treårsperioden. Utgiftene anslås å vokse noe mer det første året, enn i de to påfølgende årene.
Øvrige utgifter anslås samlet sett redusert med om lag 1,1 mrd. kroner fra 2011 til 2012. Fra 2012 til 2013 reduseres de øvrige utgiftene med knapt 1,0 mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 1,6 mrd. kroner fra 2013 til 2014. Reduksjonen i utgifter utenom folketrygden fra 2011 til 2012 skyldes bl.a. utfasing av utbetalinger til EØS-finansieringsordningene 2004–2009, mens det tar noe tid før utgifter til den nye avtalen om Norges finansieringsbidrag for perioden 2009–2014 kommer til utbetaling. Videre er utbetalingen av lån til TCM DA for bygging av testsenteret for CO2-håndtering på Mongstad satt ned fra 2012. Metoden for framskrivingene innebærer også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg og større IT-prosjekter), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene. Framskrivingene er mer usikre desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til at tallene blir endret.
I tabell 10.2 er budsjettframskrivingene fordelt mellom utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre, og det er særlig denne utgiftsarten som forventes å øke kraftig. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av enkelte nye investeringsprosjekter i 2011. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter som utfases, i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene i staten reduseres i 2012 og 2014, mens de i 2013 anslås på om lag samme nivå som i 2011. Variasjonen i utgiftene skyldes i hovedsak at utgiftene til kjøp av klimakvoter medfører en betydelig økning i utgiftene i 2013, mens det ikke er lagt inn utgifter til dette i 2014. Spesielle driftsutgifter knyttet til CO2-håndteringsprosjekter forventes å gå ned med til sammen om lag 1,4 mrd. kroner fram til 2014 og bidrar til nedgangen i utgiftene. Utbetalingene til Statens Pensjonskasse trekker i motsatt retning.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det at inntektene under departementene øker med i underkant av 0,1 mrd. kroner fra 2011 til 2012, mens de øker med 0,5 mrd. kroner i 2013 og er litt lavere igjen i 2014, hvor de øker med 0,4 mrd. kroner i forhold til 2011-budsjettet. Det er i hovedsak avdrag på lånet TCM DA til testsenteret for CO2-håndtering på Mongstad som bidrar til økte inntekter. I motsatt retning er det beregningsteknisk lagt til grunn lavere utbyttebetaling fra Statkraft og en nedgang i tilbakeføringer fra GIEK. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 8,5 mrd. kroner fra 2011 til 2012. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2013 og 2014 utgjør henholdsvis om lag 7,0 mrd. kroner og 7,5 mrd. kroner i forhold til året før.
Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 12 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger bidrar til at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen øke også i årene framover. Regjeringens budsjettforslag for 2011 innebærer en bruk av petroleumsinntekter i 2011 som er om lag på linje med forventet fondsavkastning i 2012. Med uendret bruk av petroleumsinntekter målt i faste priser fra 2011 til 2012 vil det da kunne være rom for noe økt bruk av petroleumsinntekter både fra 2012 til 2013 og i de neste par årene, anslått til i størrelsesorden 7–8 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år. Det understrekes at disse tallene er usikre, samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste årene vil måtte tilpasses den økonomiske utviklingen.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med, jf. omtale i pkt. 10.5. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:
Utgiftsveksten i folketrygden
EØS-finansieringsordningene
Barnehager
Universitetene og høyskolene
Fondet for forskning og nyskaping
Statens lånekasse for utdanning
EFFEKT-programmet
Økt opptak ved Politihøgskolen og ansettelse av nyutdannede
Ressurskrevende tjenester
Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg og kirker
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Nav-reformen og IKT-pensjonsprosjektet
Statens Pensjonskasse
Tilpasning til pensjonsreformen i Statens Pensjonskasse (PERFORM)
Pensjon utenfor folketrygden
Investeringer i de regionale helseforetakene
Barnetrygd og kontantstøtte
Opplæring i norsk og samfunnsfag for innvandrere
Altinn II
Internasjonal romvirksomhet
Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)
Fjerning av krysseren Murmansk og håndtering av skipsvrak
Vegutbygging i Bjørvika
Byggeprosjekter
Kirkelig administrasjon
Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten
Klimakvotekjøp
Renteutgifter i forbindelse med økt fondsavsetning
Norske styrker i utlandet
CO2-håndtering
Inntekter
Fondsavsetning
Utbytte Statkraft
Tilbakeføringer GIEK
Avdrag på lån til TCM DA.
Komiteen tar omtalen til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsettingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, Omsorgsplan 2015, Nasjonal transportplan 2010–2019 og Forsvarets langtidsplan, jf. nærmere omtale nedenfor.
Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1 750 kroner målt i faste 2005-kroner. Tidspunkt for måloppnåelse og nivået på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen.
Vedtatte endringer i § 14 i barnehageloven, jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlig tilskudd. Regjeringen tar sikte på å oppnå dette i løpet av en periode på 5 år fra og med budsjettet for 2010.
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med blant annet en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008, 2009 og 2010 er det bevilget midler til å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd til 6 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår at det i 2011 skal kunne gis tilsagn til 2 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.
I vedtatt langtidsplan for Forsvaret for perioden 2009–2012, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 48 (2007–2008), er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med 800 mill. kroner (faste 2008-kroner) sammenlignet med budsjettet for 2008. 500 mill. kroner av denne økningen ble gjennomført i statsbudsjettene for 2009 og 2010. Regjeringen foreslår en reell økning på ytterligere 75 mill. kroner i budsjettforslaget for 2011. Regjeringen vil komme tilbake til den videre oppfylling av langtidsplanens bevilgningsforutsetninger i budsjettforslagene for de etterfølgende år.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping av Kulturløftet fram til 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene til kulturformål årlig økes med om lag 280 mill. kroner fram til 2014. Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres reelt uendret fra 2011.
Regjeringen har videre en målsetting om at rammen for momskompensasjonsordningen til frivillige organisasjoner skal økes til om lag 1,2 mrd. kroner innen 2014. Dette innebærer at bevilgningen til ordningen må økes med om lag 600 mill. kroner fram til 2014. Momskompensasjonsordningen medregnes i Kulturløftet.
I budsjettforslaget er det tatt høyde for utgifter i 2011 som følge av en eventuell beslutning om landsdekkende utbygging av Nødnett. En eventuell beslutning om landsdekkende utbygging vil gi betydelige investeringsutgifter i de kommende årene. regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av spørsmålet om landsdekkende utbygging av Nødnett når evalueringen av første byggetrinn og kvalitetssikring av en eventuell landsdekkende utbygging er ferdigstilt.
I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 (NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2010–2019. I 2011 foreslår regjeringen bevilgninger til NTP-formål på til sammen 25,1 mrd. kroner. Gjennomsnittsbevilgninger i perioden 2010–2013 i tråd med rammene som ble varslet i NTP, innebærer bevilgninger til NTP-formål som i gjennomsnitt er om lag 2,2 mrd. kroner høyere i årene 2012–2013 enn i budsjettforslaget for 2011.
I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
I framskrivingene over er det lagt til grunn at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene videreføres reelt uendret fra 2011. I perioden 2005–2010 anslås den årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., mens det har vært en reel vekst i driftsbevilgningene til helseforetakene på om lag 1,7 pst. pr. år. Det må forventes at det innenfor begge disse områdene vil være behov for økte ressurser i framtida, blant annet for å møte oppgaver som følge av en aldrende befolkning.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St. 1 (2010–2011) Nasjonalbudsjettet 2011, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset som følge av at oljepengebruken i 2011 er kommet opp på et høyt nivå, og at hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene trekker i retning av at bruken av oljeinntekter raskt bør bringes tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp igjen. Det innebærer at det vil bli krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2012–2014.
Komiteen tar omtalen til orientering.