1. Sammendrag
Atomsikkerhetssamarbeidet med Russland under regjeringens handlingsplan for atomvirksomhet og miljø i nordområdene er i stadig utvikling, og norske myndigheter arbeider kontinuerlig både med å finne løsninger på forvaltningsmessige utfordringer og å bedre rutinene med kvalitetssikring og kontroll av prosjektene. Norges langvarige samarbeid med Russland innenfor atomsikkerhet er en viktig del av det bilaterale forholdet til Russland. Allerede i 1992 ble det etablert en ekspertgruppe under den norsk-russiske miljøvernkommisjon for å kartlegge radioaktiv forurensning i de nordlige havområder. I 1994 la Utenriksdepartementet frem St.meld. nr. 34 (1993–1994), Atomvirksomhet og kjemiske våpen i våre nordlige nærområder. På bakgrunn av denne meldingen ble regjeringens handlingsplan for atomvirksomhet og miljø i nordområdene (atomhandlingsplanen) iverksatt fra april 1995 og det ble videre etablert en egen blandet norsk-russisk kommisjon for oppfølging av atomhandlingsplanen i 1998. Atomhandlingsplanen har siden blitt revidert i 1998, 2005 og 2008. I 2005 la departementet videre frem St.meld. nr. 30 (2004–2005), Muligheter og utfordringer i nord, der atomsikkerhetsutfordringene med bl.a. økt internasjonalt engasjement ble omtalt i et eget kapittel. Det viktigste oppfølgingspunktet etter meldingen i 2005 var økt internasjonal samordning av innsatsen.
Regjeringen har tidligere fremlagt St.meld. nr. 27 (2007–2008), Nedrustning og ikke-spredning. Regjeringen ønsker i denne meldingen å informere Stortinget om oppnådde resultater og planer for det videre arbeidet under atomhandlingsplanen.
Den omfattende atomvirksomheten under den kalde krigen, både sivilt og militært, er årsak til at betydelige mengder radioaktivt avfall og kjernefysisk materiale er uforsvarlig lagret i Nordvest-Russland.
Av atominstallasjonene i våre nærområder er de russiske kjernekraftverkene blant de største farene for radioaktiv forurensning og helseskade i Norge. Det samme gjelder omfanget av brukt brensel og radioaktivt avfall som lagres i våre nærområder. Satsing på atomberedskap og oppryddingstiltak i nordområdene er derfor svært viktig for å kunne beskytte befolkning, miljø og andre viktige samfunnsinteresser mot radioaktiv forurensning.
Norsk innsats og samarbeid med Russland har gitt konkrete resultater i form av bedre sikring og avfallshåndtering av radioaktivt materiale. Norge har bl.a. bidratt til opphugging av utrangerte atomubåter, håndtering av brukt reaktorbrensel fra både ubåtene og atomisbryterflåten, samt håndtering av annet fast og flytende radioaktivt avfall. Siden atomhandlingsplanen ble etablert i 1995, er det over statsbudsjettet pr. 31. desember 2009 blitt bevilget om lag 1,5 mrd. kroner til atomsikkerhetsarbeidet. Sammenlignet med situasjonen i 1995, da vi ikke kjente det fulle omfanget av atomutfordringene, har vi i dag bedre forutsetninger for å optimalisere bruken av de norske midlene. De siste årene, hvor det er bevilget 95–100 mill. kroner årlig, har norsk innsats prioritert fire hovedområder:
opphugging av utrangerte atomdrevne ubåter fra Nordflåten,
fjerning av radioaktive kilder i fyrlykter og sjømerker langs den nordvest-russiske kysten og ved Østersjøen, og erstatning av disse med solcelleteknologi,
infrastrukturtiltak som forbereder sikring og fjerning av de store mengdene brukt kjernebrensel ved den nedlagte servicebasen i Andrejevbukta, ca. seks mil fra grensen mot Norge,
samarbeid mellom norske og russiske tilsyns- og forvaltningsmyndigheter.
Norsk innsats har gitt konkrete resultater og medvirket til økt innsats fra russisk side og andre lands myndigheter. Det har vært et omfattende internasjonalt samarbeid om opphugging av utrangerte atomubåter. Av totalt 120 utrangerte ubåter i Nordvest-Russland gjenstår opphugging av åtte stykker pr. oktober 2009. Norge har gjennomført opphugging av fem atomubåter, hvorav en i samarbeid med Storbritannia. Opphuggingen av samtlige utrangerte ubåter skal etter planen være fullført i løpet av 2010.
Norge ferdigstilte i september 2009 prosjektet med sikring og fjerning av radioaktive kilder fra 180 russiske fyrlykter i Nordvest-Russland. De vellykkede erfaringene fra dette prosjektet blir nå videreført til den russiske delen av Østersjøen.
Arbeidet med å rydde opp i og omkring lagrene av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel ved Nordflåtens tidligere servicebaser i Andrejevbukta og Gremikha må sees i et perspektiv på 20 til 30 år. Andrejevbukta er et prioritert norsk innsatsområde med store utfordringer med hensyn til å sikre og fjerne de store mengdene brukt kjernebrensel som finnes der. Norsk innsats på dette området vil bli styrket i årene fremover.
I 2002 etablerte G8-landene «Det globale partnerskap mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og -materiale.» Landene forpliktet seg til å sette av 20 mrd. dollar i løpet av 10 år til slike tiltak i hele Russland. Partnerskapet har definert fire hovedsatsingsområder: sikring av spaltbart materiale, opphugging av atomubåter, destruksjon av kjemiske våpen og sysselsetting av tidligere våpenspesialister. Norge sluttet seg som første ikke-G8-land til partnerskapet i 2003, og har stilt i utsikt et bidrag på 100 mill. euro over en tiårsperiode. Pr. 31. desember 2009 har Norge utbetalt 80 mill. euro. Både Norge og de andre landene ligger an til å oppfylle forpliktelsene.
Norge tok initiativ til å forhandle frem et multilateralt rammeverk for innsats til Russland på atomsikkerhetsområdet (MNEPR) og ledet forhandlingene frem til undertegning i Stockholm i mai 2003. Avtalen omfatter bl.a. fritak av skatt, toll og avgifter på bidrag og fritak for ansvar i tilfelle uhell under prosjektgjennomføringen. Samarbeidslandenes rett til inspeksjon på prosjektstedet og kontroll med bruk av bidragene er viktige prinsipper i avtalen. Denne avtalen regulerer sammen med den bilaterale gjennomføringsavtalen det norsk-russiske samarbeidet om atomsikkerhet.
Norge bidrar også til en rekke internasjonale fond som administreres av Den europeiske bank for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) for å koordinere atomsikkerhetsarbeidet. Det viktigste av disse er Den nordlige dimensjons miljøpartnerskap (NDEP-fondet), som ble opprettet i 2001. Fondet rår over nærmere 150 mill. euro og størsteparten av midlene er øremerket atomsikkerhetstiltak i Nordvest-Russland. NDEP-fondet er planlagt å løpe frem til 2017. Norges bidrag på 10 mill. euro er utbetalt.
For norske myndigheter er det viktig at alt arbeid som blir finansiert med norske midler er forankret i risiko- og miljøkonsekvensvurderinger. Norske og russiske myndigheter har hatt et godt samarbeid om disse konsekvensvurderingene. Atomsikkerhetssamarbeidet ble gjennomgått av Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i 2002. Flere av spørsmålene som Riksrevisjonen reiste, særlig på forvaltningsområdet, er fulgt opp og innarbeidet i atomhandlingsplanen. Disse er blant annet løst ved å oppnevne Statens strålevern som fagdirektorat for å sikre en bedre kvalitetskontroll i gjennomføringen av atomhandlingsplanen. Norske krav om risiko- og miljøkonsekvensanalyser er også et resultat av gjennomgangen i 2002.
I våre nærområder finnes det store mengder brukt kjernebrensel fra atomdrevne fartøyer. Sovjetunionen bygget i løpet av den kalde krigen verdens største ubåtflåte. På slutten av 1980-tallet og utover 1990-tallet ble mange av atomubåtene tatt ut av drift. Totalt er nå 198 ubåter tatt ut av tjeneste, 120 av disse i Nordvest-Russland. Den store miljøtrusselen de utrangerte ubåtene utgjorde på starten av 90-tallet, er etter stor russisk og internasjonal innsats i ferd med å bli betraktelig redusert innen utgangen av 2010.
Norge har siden 2003 finansiert og medvirket til opphugging av fem atomubåter med kjernebrensel om bord. De fire første ubåtene ble opphugget som en følge av det norsk-russiske samarbeidet. Prosjektet ble gjennomført innenfor rammen av det arktiske militære miljøsamarbeidet (AMEC) mellom Russland, Norge, USA og Storbritannia. Den femte og siste ubåten ble hugget opp i samfinansiering med Storbritannia i 2009. Av de 120 utrangerte atomubåtene i Nordvest-Russland gjenstår per oktober 2009 opphugging av åtte, hvorav fem er under arbeid. Disse er planlagt opphugget innen utgangen av 2010.
Arbeidet med ubåtopphugging innebærer at det brukte kjernebrenselet blir tatt ut av atomubåtene og transportert til Majak-anlegget i Syd-Ural for håndtering og avfallsbehandling. Reaktorseksjonene fra atomubåtene lagres ved det nye lagringsanlegget på land i Sajdabukta. Etter at det brukte brenselet er fjernet, blir reaktorseksjonene lagret i 70 år.
Langs den russiske arktiske kysten står det fyrlykter som får strøm fra radioisotopiske termoelektriske generatorer, såkalte RTG-er, hvor det brukes svært kraftige radioaktive kilder (strontiumbatterier). I daværende Sovjetunionen ble det utplassert om lag 1 000 RTG-er, hvorav 180 var i Nordvest-Russland. Disse kildene er av det internasjonale atomenergibyrået IAEA klassifisert blant de farligste radioaktive kildene som finnes.
Siden 1997 har Norge, i samarbeid med russiske myndigheter, finansiert fjerning av RTG-er og erstattet disse med miljøvennlig solcelleteknologi. Det norsk-russiske prosjektet har resultert i at samtlige 180 RTG-er i Nordvest-Russland er tatt hånd om og sikret. Norge har videreført de vellykkede erfaringene fra RTG-arbeidet i Nordvest-Russland til den russiske delen av Østersjøområdet. Videreføringen omfatter fjerningen av 71 RTG-er. Arbeidet ble startet i 2009 og er planlagt sluttført i 2012. På norsk initiativ har Finland sluttet seg til arbeidet, mens Sverige har uttrykt sin interesse. Parallelt er Frankrike engasjert i fjerning av 16 RTG-er i området. Med avslutningen av utskiftningsprosjektet rundt Østersjøen i 2012 vil Norge nå en viktig milepæl innenfor sikring og avfallsbehandling av radioaktive kilder i våre nærområder.
Mengden av brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall har vært og er fortsatt et betydelig problem i Nordvest-Russland. Mye av det brukte kjernebrenselet er lagret under svært utilfredsstillende forhold ved kjernekraftverk, militære og sivile baser og i serviceskip. Gjennom Det arktiske militære miljøsamarbeidet (AMEC) har Norge bl.a. delfinansiert utviklingen av transport- og lagringskonteinere for brukt ubåtbrensel samt et mellomlager på Atomflot ved Murmansk, der slike konteinere lastes om mellom båt og tog. AMEC har også fått utviklet og bygget et moderne anlegg for behandling og lagring av fast radioaktivt avfall ved Skipsverft 10 i Poljarnij, nord for Murmansk. Anlegget var samfinansiert av Norge og USA.
Ved gjenvinningsanlegget i Majak behandles og lagres brukt brensel og radioaktivt avfall. Russiske myndigheter ser på brukt brensel og annet høyaktivt avfall som en ressurs som i størst mulig grad bør gjenvinnes. Russiske myndigheter ønsker derfor å utvide og oppgradere anlegget i Majak for å håndtere dette, samt oppdatere det russiske lovverket.
Andrejevbukta, ca. seks mil fra den norsk-russiske grensen, var fra 1960-tallet militær servicebase for lagring av brukt reaktorbrensel fra den russiske Nordflåtens reaktordrevne fartøyer. Anlegget rommer i dag store mengder brukt brensel tilsvarende brenselet fra ca. 100 atomubåter, samt store mengder annet fast og flytende radioaktivt avfall. Det er satt i gang et omfattende sikrings- og rehabiliteringsarbeid i Andrejevbukta som vil redusere risikoen for radioaktiv forurensning fra anlegget. Rehabiliteringsarbeidet i Andrejevbukta er en av den norske regjeringens viktigste prioriteringer innenfor atomhandlingsplanen og vil, gitt videreføring av eksisterende rammer, fremover stå for en økende andel av den norske økonomiske satsingen i atomsikkerhetsarbeidet.
Mange av Norges naboland bruker kjernekraft som en viktig del av energiforsyningen. All kjernekraft innebærer en potensiell risiko for uhell og spredning av radioaktivt materiale. En særskilt utfordring er likevel knyttet til noen av de eldste av de sovjetiske reaktortypene, som har designmessige svakheter som ikke kan rettes opp. Slike reaktorer finnes ved en rekke forskjellige kjernekraftverk i den europeiske delen av Russland, blant annet ved Leningrad og Kola kjernekraftverk.
Norges prinsipielle syn er at reaktorer med alvorlige designmessige svakheter som ikke kan rettes opp, bør stenges. Når det gjelder radioaktiv forurensning av norske områder fra russiske atomanlegg, er det størst bekymring knyttet til Kola og Leningrad kjernekraftverk. Kola kjernekraftverk består av fire reaktorer, der de to eldste nådde sin planlagte levetid i 2003–2004 etter 30 års drift. Levetiden til disse reaktorene er nå forlenget, og de har konsesjon for drift frem til 2018–2019. De to andre reaktorene ved anlegget har konsesjon frem til 2011 og 2014, med mulighet for forlengelse i ytterligere 25 år. Leningrad kjernekraftverk består av fire reaktorer som er planlagt drevet frem til 2019–2026.
Norge har siden starten i 1992 hatt størst fokus på Kola kjernekraftverk. Norge har bidratt til å anskaffe og oppgradere teknisk utstyr for å sikre drift av kritiske systemer i krisesituasjoner, som for eksempel anskaffelse av en mobil dieselgenerator og oppgradering av eksisterende stasjonære dieselgeneratorer for å sikre strømforsyning, samt automatiserte dieseldrevne anlegg for vannforsyning. I tillegg har Norge finansiert systemer for overvåkning og fjernstyrt inspeksjon av kritiske komponenter i anlegget og utstyr for radio- og telekommunikasjon. På Leningrad kjernekraftverk har Norge finansiert en simulator som brukes til trening i håndtering av brensel.
Gjennom et omfattende konkret prosjektsamarbeid har kontakten mellom russiske og norske myndigheter stadig blitt bedre. Det har gitt grunnlag for en stadig tettere dialog om den faglige utviklingen av kontroll- og tilsynsfunksjonene i atomsikkerhetsarbeidet. Det er en hovedprioritering for regjeringen å trappe opp dette samarbeidet ytterligere. Atomsikkerhetssamarbeidet bygger på bilaterale samarbeidsavtaler mellom Norge og Russland. De første spirene til dette samarbeidet kom med avtalen om miljøvernsamarbeid i 1988, som siden ble revidert i 1992.
Statens strålevern har samarbeidet med relevante russiske myndigheter siden etableringen av atomhandlingsplanen i 1995. Innen beredskap er arbeidet rettet mot implementering av den bilaterale avtalen mellom Norge og Russland om tidlig varsling av atomhendelser. Denne varslingsavtalen forvaltes av det norske Utenriksdepartementet og det russiske atomenergibyrået Rosatom. Strålevernet samarbeider også med stråle- og atomsikkerhetstilsynet i det russiske forsvarsdepartementet. I tillegg har det siden 2005 vært et samarbeid med det russiske miljøovervåkningsorganet Roshydromet innen overvåkning av radioaktive nuklider i havmiljøet.
Dumpet brukt brensel og radioaktivt avfall i Barents- og Karahavet og langs kysten av Novaja Zemlja, er blant de eksisterende og potensielle kilder til radioaktiv forurensning i Nordvest-Russland. Det er også fare for forurensning fra de sunkne atomubåtene K-159 og Komsomolets samt fra en rekke atomavfallslagre og atomanlegg, blant annet i Andrejevbukta, Gremikha, Kolafjorden og Arkhangelsk-området. Det er fortsatt forurensning i miljøet som et resultat av atomprøvesprengningene på 1950- og 1960-tallet, fra atomulykken i Tsjernobyl i 1986 og som et resultat av utslippene fra gjenvinningsanlegg i Vest-Europa, særlig Sellafield.
Frivillige miljøvernorganisasjoner og stiftelser som Naturvernforbundet, Natur og ungdom og Bellona er engasjert i atomutfordringene i Nordvest-Russland. Gjennom sitt samarbeid med russiske søsterorganisasjoner bidrar de også til økt fokus på miljø- og atomsikkerhetsspørsmål i Russland. For norske myndigheter er det viktig å støtte dette arbeidet.
Norge og Russland er underlagt IAEAs internasjonale varslingskonvensjon. I tillegg er det en egen bilateral avtale mellom Russland og Norge om tidlig varsling av atomulykker og utveksling av informasjon om atomanlegg som ble undertegnet i 1993. I 2003 ble de to landene enige om ytterligere å senke terskelen for varsling og informasjonsutveksling. I tillegg legges det vekt på øvelsessamarbeid. Norge har vært medarrangør av to beredskapsøvelser i Andrejevbukta og Gremikha i 2008/2009. Dette var første gang de sivile tilsynsmyndighetene gjennomførte en beredskapsøvelse på et militært anlegg. Norge og Russland har også samarbeidet om gjennomføring av øvelser, blant annet gjennom Barentssamarbeidet og senest ved øvelsen Barents Rescue 2009 i Murmansk-området. Norske myndigheter har videre vært observatører ved flere russiske øvelser, blant annet ved Kola kjernekraftverk.
Det er et sentralt mål i norsk utenrikspolitikk å utvikle det gode, men tidvis utfordrende, naboskapet med Russland. Mulighetene og utfordringene Norge står overfor i nord kan på mange områder best finne sine løsninger i et konstruktivt samarbeid med Russland. Atomsikkerhetsområdet er et godt eksempel på hvordan vi i fellesskap har utviklet et stadig bedre samarbeid til gjensidig nytte for begge parter.
Trusselbildet innenfor atomberedskapsområdet har endret seg de siste årene, både når det gjelder sårbarhet for det norske samfunnet, sikkerhet ved anlegg i våre nærområder og sannsynlighet for hendelser. De store utfordringene i atomberedskapssammenheng er likevel fortsatt knyttet til anlegg med store mengder radioaktivt materiale og gamle anlegg med utilfredsstillende sikkerhet. En kan heller ikke utelukke økt skipstransport av brukt brensel og radioaktivt avfall langs norskekysten. I tillegg antas det at antall marine reaktorer også vil kunne øke. Disse utviklingstrekkene følger norske myndigheter nøye.
I årene som kommer forventes kontakten med Russland å bli stadig tettere, blant annet som følge av økende økonomisk samarbeid. Rammevilkårene har endret seg vesentlig siden oppstarten av det norsk-russiske atomsikkerhetssamarbeidet. En rekke andre land, spesielt G8-landene, har engasjert seg i arbeidet, og Russlands økonomi har de siste årene tillatt langt større russisk egeninnsats enn det som var forventet for få år siden. Denne utviklingen har ført til at atomsikkerhetssamarbeidet med Russland er blitt styrket både nasjonalt og internasjonalt. Åpenhet, gjensidig tillit og adgang til lukkede områder har vært viktige prinsipper i samarbeidet med Russland. Baser og installasjoner som tidligere var lukket for utenlandske borgere er i dag blitt mer tilgjengelige. Anlegget i Andrejevbukta er et godt eksempel. Det viktige prosjektarbeidet for fysisk sikring og rehabilitering av anlegget i Andrejevbukta vil bli videreført med betydelig økt innsats fra norsk og internasjonal side. Anlegget har store tekniske utfordringer og tidsperspektivet strekker seg mot 2030.
Prosjektet med fjerning av radioaktive kilder i fyrlykter i Østersjøen er i gang og vil også være et prioritert område. Dette vil imidlertid kunne ferdigstilles i løpet av tre til fire år.
I utviklingen av en norsk nisje i det internasjonale atomsikkerhetssamarbeidet med Russland er samarbeidet om helse, miljø og sikkerhet høyt prioritert. Samarbeidet mellom norske og russiske tilsynsmyndigheter vil derfor være viktig.
Det vil være naturlig å se norsk innsats utover 2012 som er rammen for virketiden for G8-landenes globale partnerskap. Også andre land som samarbeider med Russland er nå i en prosess der de diskuterer videre engasjement etter 2012. Norges geografiske posisjon skiller oss fra de fleste G8-landene i denne sammenhengen. Som naboland har vi en egen interesse i et godt og åpent samarbeid med Russland om håndtering av atomutfordringene. Det er et grunnleggende prinsipp at Russland har hovedansvaret. Som naboland trenger Norge kunnskap, innsikt og adgang for å kunne ivareta egne beredskapshensyn.
Den norske innsatsen innen atomsikkerhet vil derfor fortsette, samtidig er det naturlig å se for seg en reduksjon av innsatsen etter hvert som viktige oppgaver finner sin løsning. Det vil på sikt være naturlig å legge til grunn at Russand selv må ta hovedansvaret for det videre arbeidet med atomsikkerhet. Det norske bidraget ut over 2012 vil derfor mer og mer knyttes til myndighetssamarbeid og samarbeid om miljøovervåking og beredskap. Innsatsen vil bli dekket innenfor Utenriksdepartementets gjeldende budsjettrammer til atomsikkerhet som går over kap. 118.70 Nordområdetiltak og prosjektsamarbeid med Russland. Norges innsats vil være mest effektiv ved at den rettes mot områder der vi med våre forutsetninger kan gjøre en forskjell. Norsk innsats de nærmeste årene vil fokusere på utfordringene i Andrejevbukta, ferdigstilling av fyrlyktprosjektene, opplærings- og informasjonstiltak i kjernekraftsektoren og et bredt myndighetssamarbeid innenfor tilsyn, beredskap, miljøovervåkning og sikkerhet for arbeiderne.