13. Forutsetninger og metodevalg ved utarbeiding av nye kostnadsnøkler for kommunene
Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Utgiftsutjevningen er utformet som et null-sum-spill, hvor tillegg for enkelte kommuner motsvares med et tilsvarende trekk for andre kommuner. Gjennom kostnadsnøkkelen og et oppdatert sett med kriteriedata, beregnes utgiftsbehovet for den enkelte kommune. Kommuner med et lavt utgiftsbehov får en reduksjon i rammetilskuddet, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov får et tillegg i rammetilskuddet.
Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunene og fylkeskommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de kommunale tjenestene. Dette må det tas hensyn til ved fastsetting av kriteriene i kostnadsnøkkelen.
Frivillige kostnadsforskjeller er derimot kostnader som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til standard/kvalitet og effektivitet.
Å kompensere for «frivillige kostnadsforskjeller» vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem vil dette bety at kommuner som produserer effektivt blir straffet i form av reduserte statlige overføringer, samtidig som kommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter som skyldes ineffektiv drift.
Siden det kun skal kompenseres for utgifter kommunen selv ikke kan påvirke, må det settes strenge krav til hvilke type kriterier som kan inngå i systemet. Kriteriene må være: objektive, basert på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig
På bakgrunn av hensynet til enkelhet og gjennomførbarhet er det, på linje med Borgeutvalgets utredning (NOU 2005:18) og dagens kostnadsnøkkel, valgt å legge statistiske metoder til grunn for etablering av kriterier for utgiftsutjevningen. I tillegg er det lagt vekt på at en ved denne metoden ikke griper inn i kommunenes prioriteringer.
I analysene som er lagt til grunn for kostnadsnøklene er det benyttet multippel regresjonsanalyse. Det vil si at alle aktuelle forklaringsvariabler som antas å påvirke kommunenes ressursinnsats på et bestemt område inkluderes samtidig i analysen. Dette er en stor fordel, siden det betyr at en gjennom analysen kan isolere betydningen av hver enkelt forklaringsfaktor, dvs. få et mål på nettoeffekten av hver og én kostnadsfaktor på utgiftsnivået i kommunene.
Gjennom regresjonsanalyse kan en derfor etablere modeller som langt på vei forklarer utgiftsforskjeller mellom kommunene. Variabler som har forklaringskraft i analysen kan deretter inngå som kriterier i kostnadsnøkkelen. Vekten på kriteriet fastsettes videre av hvor mye kriteriet forklarer av samlet utgiftsvariasjon kommunene i mellom.
Dagens kostnadsnøkler bygger i hovedsak på arbeidet til Rattsøutvalget (NOU 1996:1). Rattsøutvalget foretok partielle analyser innen de enkelte delsektorene som inngikk i utgiftsutjevningen.
Statistisk sentralbyrå (SSB) har utviklet en simultan modell for å forklare variasjoner i kommunenes utgiftsbehov, KOMMODE-modellen (Langørgen og Aaberge 2001).
For å fastsette vektene på basiskriteriet og bosettingskriteriene har departementet valgt å bruke et gjennomsnitt av resultater fra KOMMODE-modellen (2008-data) og partielle analyser hovedsakelig utført i departementet. Gjennomgående er utslagene for bosettingskriteriene og kommunestørrelse (basiskriteriet) lavere i de partielle analysene enn i KOMMODE, og etter departementets skjønn gir dette den mest korrekte vektleggingen av disse sektorovergripende kriteriene innen de sektorer der departementet har funnet effekter av basiskriteriet (grunnskole, helse og pleie og omsorg) og bosettingsmønster (grunnskole og helse).
Innen pleie- og omsorgssektoren viser ikke departementets egne partielle analyser en effekt av bosettingsmønster på utgiftene, mens KOMMODE-modellen viser en sterk effekt av bosettingsmønster. I tråd med Borgeutvalgets vurderinger legger departementet vekt på resultatene fra KOMMODE, og vektlegger bosettingskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg ut fra resultatene fra SSBs analyser. På grunn av at resultatene varierer fra år til år er det valgt å benytte et treårig gjennomsnitt.
For å fastesette vekten av basiskriteriet innen administrasjonssektoren tas det utgangspunkt kun i SSBs resultat fra KOMMODE-modellen, og basiskriteriet i kostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljø fastsettes som et resultat av gjennomsnittlige effekter i KOMMODE-modellen 2006–2008.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, har ingen merknader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det er prisverdig at regjeringen har som intensjon å ikke premiere kommuner som driver inneffektivt. Disse medlemmer noterer seg likevel at regjeringen ikke tar høyde for skjevheten som allerede eksisterer når det gjelder kommuner som driver kostnadseffektiv tjenesteyting, og at deres rammevilkår ikke ivaretas på en god nok måte i den nye kostnadsnøkkelen som legges til grunn i det nye inntektssystemet.