2.1 Sammendrag

2.1.1 Det internasjonale migrasjonsbildet

Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM) anslår at omlag 214 millioner mennesker, eller rundt 3 pst. av verdens befolkning, bor i et annet land enn det de er født i. Migrasjonsstrømmene krysser ofte hverandre. Mange flytter innen egen region, mellom land som likner på hverandre. Hovedbildet er likevel at flere flytter fra sør til nord og fra øst til vest enn i motsatte retninger. Rundt 60 pst. av dagens migranter befinner seg i industrilandene. Mange flytter mellom industrialiserte land, men først og fremst er det mange som flytter fra land med svak økonomi, til velstående land som stort sett har vært i vekst, og fra utstabile land med dårlig utviklete mekanismer for konfliktløsning, til land med mer stabile styresett.

Den varige migrasjonen kan i hovedsak deles i tre, etter hovedårsaken til flyttingen: Ønske om arbeid, om å leve sammen med familiemedlemmer og om å få beskyttelse. En fjerde grunn er utdanning som i utgangspunktet er midlertidig, men som ofte fører til varig opphold. Ifølge OECD har familieinnvandring vært den dominerende form for varig innvandring til industrilandene siste tiår.

Gruppen av personer som kalles klimaflyktninger er i en særstilling. De aller fleste av disse vil være internt fordrevne, og de omfattes dermed ikke av internasjonale regler om beskyttelse for flyktninger.

Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er det i dag 16 millioner flyktninger i verden, om vi regner med de palestinske flyktningene i Midtøsten. Det betyr at flyktninger utgjør rundt 7,5 pst. av det samlete antall personer som bor i et annet land enn sitt fødeland.

Antallet som tar et uregulert opphold i et annet land, er betydelig høyere. Nøyaktig antall er det naturlig nok vanskelig å fastslå. Ulike nasjonale amnestier eller regulariseringsprogram tyder på at mellom 10 og 15 pst. av verdens migranter har ulovlig opphold.

Det er ikke entydig hvordan den økonomiske nedgangen som slo inn for fullt høsten 2008 påvirker migrasjonsmønsteret til Europa.

I første halvdel av 2009 ble det registrert 17 pst. færre tilfeller av ulovlig innvandring til EU- og Schengenlandene enn i samme periode i 2008. En hovedgrunn er at det er blitt vanskeligere å finne arbeid i disse landene. Den andre er at det er strengere grensekontroll.

2.1.2 Befolkningsveksten og internasjonal migrasjon

Den økte migrasjonen har sammenheng med økende befolkningsvekst. I løpet av forrige århundre økte verdens befolkning fra 1,6 milliarder til 6,1 milliarder. Økningen har vært betydelig større i fattige land i sør enn i rikere industriland i nord. Ifølge FN var den gjennomsnittlige årlige veksten i utviklingslandene 1,84 pst. i perioden 1975–2007, mens den bare var 0,48 pst. i industrilandene.

2.1.3 Bern-initiativet

I 2001 ble det tatt et initiativ fra et innvandringsland, Sveits, til en global konsultativ prosess med sikte på å utvikle en felles tilnærming til internasjonal migrasjon basert på samarbeid, felles forståelse og partnerskap mellom verdens land.

2.1.4 Migranters rettslige stilling i arbeidslivet

Norge har sluttet seg til ILOs migrasjonsrelevante konvensjoner (konvensjon 97 og 143), og støtter fullt opp om ILOs arbeid for å etablere gode standarder for innvandreres faglige rettigheter. Dette har også flere, men langt fra alle, EU-land gjort. Norge ser ikke behov for et nytt forum på området og støtter ikke forslag om å etablere særlige rettigheter for irregulære innvandrere.

Norge har ikke sluttet seg til FN-konvensjonen av 1990 om rettighetene til arbeidsmigranter og deres familie.

2.1.5 Menneskesmugling og menneskehandel

Ifølge FN er menneskesmugling og menneskehandel de nest mest innbringende virksomhetene innen internasjonal organisert kriminalitet, etter handel med våpen, og er i dag fremtredende elementer både i internasjonal migrasjon og i flyktningsituasjoner.

FNs konvensjon fra 2002 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet (Palermokonvensjonen) har som målsetting å bedre internasjonalt samarbeid for å bekjempe kriminalitet. Til denne konvensjonen er det utarbeidet tre protokoller, deriblant en om menneskesmugling og en om menneskehandel. Norge ratifiserte FN-konvensjonen med underliggende protokoller i 2003. Vi har tatt initiativ til etablering av en overvåkingsmekanisme for konvensjonen og protokollene.

Norge følger også arbeidet til FNs spesialrapportør for menneskehandel under FNs høykommissær for menneskerettigheter. Vi støtter i tillegg ILOs innsats for anstendige arbeidsforhold (Decent Work), herunder en rekke prosjekter mot menneskehandel i form av tvangsarbeid.

I 2008 ratifiserte Norge Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel som trådte i kraft samme år. Konvensjonen har mye til felles med Palermoprotokollen, men den har et mye sterkere fokus på ofrenes rettigheter.

Menneskehandel rammes av straffeloven, og regjeringen prioriterer bekjempelse av menneskehandel. Det ble utarbeidet en egen handlingsplan mot menneskehandel med virkeperiode 2006–2009, som la opp til et tett samarbeid med EU og EUs medlemsstater, i tråd med regjeringens europamelding. Kjøp av seksuelle tjenester ble i 2009 kriminalisert, bl.a. for å forebygge menneskehandel.

Regjeringen vil også støtte opp om og bekjempe menneskehandel i de nye EU-landene innenfor rammen av EØS-finansieringsmekanismen. EU har dessuten en egen handlingsplan mot menneskehandel.

2.1.6 Initiativ fra FN

Etter forslag fra FNs generalsekretær er det etablert et «Globalt forum for migrasjon og utvikling». Siktemålet med forumet er bl.a. å skape tillit og forståelse mellom land og identifisere samarbeidsområder som kan fremme en gjensidig gunstig vekselvirkning mellom migrasjon og utvikling. Norske myndigheter har fulgt denne tilnærmingen bl.a. gjennom St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter, og St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital. Regjeringen fokuserer der på positive effekter som migrasjon har for utvikling, og migrasjonens nasjonale og internasjonale verdi.

2.1.7 Mellomstatlig samarbeid om flyktningspørsmål

Flyktningkonvensjonen av 1951 er den viktigste internasjonale konvensjonen for personer som søker om beskyttelse i et annet land enn sitt eget. Konvensjonen og prinsippene som trekkes opp der er grunnpilaren i internasjonal flyktningbeskyttelse.

I tillegg til flyktningkonvensjonen og tilleggsprotokollen, kommer retningslinjer og anbefalinger utarbeidet av UNHCR.

Det er satt spørsmålstegn ved om flyktningkonvensjonen er tilpasset utfordringene i det moderne flyktningbildet. UNHCR tok derfor rundt tusenårsskiftet initiativ til globale konsultasjoner om beskyttelsesspørsmål. De globale konsultasjonene om beskyttelse var vellykkete i den forstand at de bidro til å konsolidere flyktningkonvensjonens stilling som det sentrale rammeverket for så vel nasjonalt som internasjonalt flyktningarbeid. De bidro til noe større klarhet i tolkningsspørsmål, men først og fremst bidro de til å skape grunnlag for styrket samarbeid og til å se landenes virkemiddelbruk mer i sammenheng.

Etter de globale konsultasjonene om beskyttelse ble UNHCR og mange av landene som har sluttet seg til flyktningkonvensjonen enige om en femårig handlingsplan: «Agenda for Protection». Handlingsplanen stiller opp en rekke felles målsettinger for beskyttelsesarbeidet, og det er lagt opp til rapporteringsrutiner. Norge var i 2008 et av de første landene som utarbeidet en rapport. En sammenstilling av rapporteringene gir UNHCR et bedre grunnlag for å vurdere utviklingstrekk i landenes beskyttelsesarbeid og hva som måtte være gjengse utfordringer på området.

2.1.8 Annet mellomstatlig samarbeid

Det finnes en rekke mellomstatlige organer som drøfter flyktning- og migrasjonspolitiske emner. Det er vanskelig å unngå en viss overlapping mellom ulike fora og organisasjoner. Foraene har imidlertid ulik sammensetning av deltakere og ulike formål, og det vil derfor kunne være fruktbart med diskusjoner innenfor alle disse ulike organene.

I meldingen omtales virksomheten til Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM), Europarådet, De mellomstatlige konsultasjonene om asyl-, flyktning- og migrasjonspolitikk i Europa, Nord-Amerika og Australia (IGC) og Nordisk samrådsgruppe på høyt nivå for flyktningspørsmål (NSHF).

2.1.9 Den europeiske union (EU)

EF-landene hadde inntil Maastrichttraktaten trådte i kraft, et uformelt samarbeid om bl.a. terror- og annen kriminalitetsbekjempelse, og asyl- og innvandringsspørsmål.

Dublinkonvensjonen pålegger det første asyllandet en plikt til å behandle en asylsøknad. Dublinkonvensjonen ble i 2003 erstattet av et EU-regelverk (Dublin II-forordningen). En avtale om norsk tilknytning til Dublinregelverket trådte i kraft i 2001.

Schengensamarbeidet om bl.a. grensekontroll og visumregler ble inngått som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, utenfor EFs institusjonelle ramme. Norge ble sammen med de øvrige nordiske landene operativt integrert i Schengensamarbeidet i 2001.

At EU har blitt utvidet til 27 medlemsland, har medført at det nå er flere land enn før som er bundet av EU-regelverk på områder der Norge ikke deltar i samarbeidet, slik som den felles europeiske asylpolitikken. Videre har EUs utvidelser ført til at Schengenområdet er blitt større og at vi dermed samarbeider med flere land om kontroll av yttergrensene. Dette har medført at det er enda viktigere at norske myndigheter har en harmonisert praksis med de øvrige europeiske landene på flyktning- og migrasjonsområdet.

I mai 2004 trådte nye prosessuelle bestemmelser i kraft for asyl- og innvandringsfeltet. Europakommisjonen, Rådet og Europaparlamentet er i langt større grad enn før likeverdige partnere i beslutningsprosessen, selv om deres maktgrunnlag er tuftet på forskjellige roller.

En annen viktig endring i beslutningsprosessene henger sammen med økningen i antall medlemsland. I større grad enn før ser man at grupper av land inngår samarbeid om enkelte saker. Betegnelsen «bilateralisering» brukes ofte for å illustrere dette fenomenet.

Nok en betydningsfull endring i utviklingen av EUs migrasjonssamarbeid er knyttet til EF-domstolen. Domstolen har gjennom Lisboatraktaten endret navn til Den europeiske unions domstol (EU-domstolen).

Domstolens utvidede kompetanse på justis- og innenriksfeltet vil kunne bety at den får noe større betydning for fortolkningen av regelverk som Norge er bundet av gjennom Schengen- og Dublinsamarbeidet. Hittil har et meget begrenset antall saker, på innvandringsfeltet, blitt forelagt for Norge. Dette har i første rekke vedrørt tolkning av nasjonale gjennomføringsbestemmelser i henhold til Dublinreglene.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til utviklingen i det internasjonale migrasjonsbildet, slik det er beskrevet i meldingen. Flyktninger utgjør 7,5 pst. av det samlede antallet personer som bor i et annet land enn sitt eget. Ved inngangen til 2009 var 41,2 mill. mennesker på flukt rundt om i verden. 60 pst. av verdens flyktninger er på flukt i eget land. De aller fleste som har flyktet over en grense bor i naboland, 13 mill. flyktninger befinner seg i et naboland i Asia eller Afrika. Ca. fem pst. av verdens flyktninger har kommet til Europa eller Nord-Amerika.

Mellom 10 og 15 pst. av verdens migranter har ikke lovlig opphold i det landet de befinner seg i. I likhet med målet om å begrense antall asylsøkere uten krav på beskyttelse, er det et mål å begrense tilfellene av ulovlig innvandring. Muligens har vanskeligere tilgang på arbeid og strengere grensekontroll i EU- og Schengen-landene foreløpig ført til en merkbar nedgang i registrerte tilfeller. Komiteen tar til orientering at Norge i tillegg til ønsket om et tettere samarbeid i Europa, som er siktemålet med denne meldingen, også samarbeider om flyktning- og migrasjonsspørsmål på globalt plan.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil spesielt framheve betydningen av samarbeidet innen ILO og FN (UNHCR), herunder samarbeidet om den femårige handlingsplanen «Agenda for Protection».

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil spesielt framheve betydningen av at regjeringen prioriterer arbeidet mot menneskehandel. Som meldingen viser til, er menneskesmugling og menneskehandel i dag en av de mest innbringende virksomhetene for organisert kriminalitet. Denne virksomheten setter menneskers liv og helse i fare og lokker mange inn i umulige gjeldssituasjoner, der de utnyttes som billig eller gratis arbeidskraft og i prostitusjon. Dette flertallet viser til regjeringens handlingsplan mot menneskehandel, «Stopp menneskehandelen», for perioden 2006– 2009, som la opp til et tett samarbeid med EU og EUs medlemsstater. Dette flertallet viser videre til at handlingsplanen nå er under evaluering og at Justisdepartementet tar sikte på å legge fram en ny handlingsplan i 2010.

Dette flertallet viser til at det i forbindelse med handlingsplanen for 2006–2009 ble lagt til rette for midlertidig oppholdstillatelse, en såkalt refleksjonsperiode, på 6 måneder, der ofre for menneskehandel får anledning til å vurdere et samarbeid med politiet om etterforskning av bakmennene. Dette flertallet viser til at regjeringen nylig utlyste et forskningsoppdrag for å vurdere hvordan refleksjonsperioden har fungert. Forskningsprosjektet vil bli gjennomført i løpet av 2010. Det skal gi grunnlag for å vurdere eventuelle nødvendige endringer på området, slik at flere bakmenn kan bli straffeforfulgt. Hittil er det relativt få ofre for menneskehandel som har anmeldt sine bakmenn. I 2009 ble det levert inn 38 anmeldelser. Det finnes så langt ikke statistikk over resultat av oppholdssøknader fra personer som har levert inn anmeldelse om menneskehandel.

Dette flertallet viser videre til at departementet høsten 2008 ga UDI instruks om at ofre for menneskehandel som vitner i straffesak mot bakmennene, som hovedregel har rett til oppholdstillatelse i Norge. Adgangen til oppholdstillatelse er nå tatt inn i ny utlendingsforskrift (i kraft fra 1. januar 2010). I 2009 ble tre personer innvilget tillatelse på grunnlag av dette regelverket. Videre er det uttrykkelig lovfestet i ny utlendingslov at ofre for menneskehandel anses som medlemmer av en spesiell sosial gruppe, som kan ha rett til anerkjennelse som flyktning. Sju søkere ble innvilget beskyttelse etter anførsler om menneskehandel i 2009. Det er også lovfestet at det ved vurdering av oppholdstillatelse av humanitære grunner, skal ses hen til om utlendingen har vært offer for menneskehandel. Det finnes ikke statistikk over hvor mange personer som er innvilget oppholdstillatelse av humanitære grunner etter anførsler om menneskehandel.

Dette flertallet understreker betydningen av at ofre for menneskehandel blir identifisert og viser til gjeldende praksis, der alle etater, inklusive UDI og politiet, organisasjoner eller personer, som får en bekymring om at en person kan være et slikt offer, har et ansvar for å identifisere vedkommende og sette vedkommende i kontakt med ansvarlige myndigheter og hjelpetiltak. Blant annet identifiserte UDI i 2009 173 personer som søkte asyl eller oppholdstillatelse i Norge, som mulige ofre for menneskehandel. Dette flertallet mener at nye tiltak som skal bidra til bedre identifisering av både barn og voksne ofre for menneskehandel, bør bli vurdert i ny handlingsplan. Det samme gjelder hensynet til barns særlige sårbare situasjon. Dette flertallet viser videre til at politiet har opprettet egne grupper eller prosjekter mot menneskehandel i enkelte større byer og imøteser regjeringens vurdering i ny handlingsplan av hvordan erfaringene fra disse kan bidra til å styrke innsatsen mot menneskehandel ytterligere. Dette flertallet viser også til at den tidligere ordningen med egne mottaksplasser for ofre for menneskehandel som søkte asyl, ble avviklet til fordel for en individuell vurdering av egnet botilbud, uavhengig av om personen er asylsøker eller søker om annen type oppholdstillatelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at asylsøkere ikke er en enhetlig kategori mennesker. De reiser av en rekke ulike årsaker, noen mer frivillig enn andre.

Disse medlemmer vil påpeke at det stadig kommer asylsøkere til Europa, de fleste benytter seg av menneskesmuglere, og et lite antall får fremdeles opphold.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at kampen mot menneskehandel og menneskesmugling er svært viktig. I den forbindelse er det viktig å skille mellom de to begrepene, selv om de i enkelte tilfeller i praksis kan gå inn i hverandre. Disse medlemmer vil påpeke at det er viktig at motivasjonen bak arbeidet mot menneskesmugling, først og fremst er å hjelpe mennesker i dyp nød, og å få straffedømt kyniske bakmenn.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at kriminaliseringen av menneskesmugling ikke må brukes som en unnskyldning eller et tiltak for å sikre en mest mulig restriktiv flyktningpolitikk. Dette medlem vil gjøre oppmerksom på at det kan føre til uheldig utvikling dersom denne kriminalitetsbekjempelsen fører til at man begynner å se denne gruppen mennesker, som før var «flyktninger» til å bli «udokumenterte, illegale, og kriminelle». Et slikt syn eller retorikk kan på sikt også være med på å frarøve asylsystemets legitimitet. Dette medlem vil i denne sammenhengen også stille seg kritisk til at regjeringen ikke har lagt fram en ny handlingsplan mot menneskehandel, etter at den forrige gikk ut i 2009.

Dette medlem viser til at antallet ofre for menneskehandel øker i Norge. Den siste tiden har det også kommet frem saker hvor menneskehandel knyttes til au pair-virksomhet, tigging m.m. At problemet øker kan være et tegn på at det er lukrativt for bakmenn å komme til Norge og bedrive denne virksomheten. Dette medlem mener at dersom norske myndigheter ønsker å ta bakmennene er det viktig at refleksjonsperioden som i dag er 6 måneder ikke kortes ned. Det er svært viktig at ofrene får tilstrekkelig beskyttelse hvis de velger å anmelde sine bakmenn. I dag blir mange sendt ut av landet etterpå. Da står de i reell fare for represalier fra bakmenn, og for å bli «re-trafikkert». Dette medlem mener også at refleksjonsperioden må gis mer innhold som for eksempel psykologhjelp etter behov og norskkurs for alle, og det bør bli lettere å få varig opphold i Norge for ofre for menneskehandel. Da er det større sjanser for å forhindre at menneskehandel foregår i like stort omfang som nå eller øker.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at i kampen mot menneskehandel er det viktig at ofrene blir identifisert. Disse medlemmer viser til at det i Oslo i dag primært er Nadheim (Kirkens Bymisjon) og Pro Sentret som identifiserer ofrene. Dette er fordi Nadheim og Pro Senteret går ute i gatene og bygger tillit over tid. Det er viktig å fokusere på å øke identifiseringen av ofre i Norge. Disse medlemmer mener at den beste måten å gjøre det på er å opprettholde og styrke de hjelpetiltakene som eksisterer i dag (Nadheim, Pro Sentret, Rosa-prosjektet m.m).

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen styrke de hjelpetiltakene som jobber med identifisering av ofre for menneskehandel i Norge.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti etterlyser også en handlingsplan spesielt rettet mot barn som er ofre for menneskehandel. Særlig mindreårige asylsøkere er sårbare i forhold til menneskehandel. Det er grunn til å tro at flere av de mange hundre barna som har forsvunnet fra asylmottak er/har blitt ofre for menneskehandel, uten tilstrekkelig oppfølging fra politiet. Derfor vet ingen hvor de blir av. Få barn blir identifisert som ofre for menneskehandel i Norge. Det er sannsynligvis ikke fordi de ikke finnes, men fordi det er vanskelig å avdekke. Dette medlem mener også at det bør være en egen spesialopplært politienhet som jobber kun med menneskehandel og barn. Dette fordi det krever spesielle kunnskaper/ferdigheter for å jobbe med barn i menneskehandel. Det bør også være et eget spesialtilbud/senter for barn som identifiseres som ofre for menneskehandel med spesialtrent personell. Barn er også veldig utsatt for å bli «re-trafikkert» uten tilstrekkelig beskyttelse.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en egen handlingsplan mot menneskehandel med barn.»

«Stortinget ber regjeringen opprette en egen spesialopplært politienhet som jobber kun med menneskehandel og barn.»

Dette medlem har merket seg at regjeringen, når den foreslår ulike innstrammingstiltak, argumenterer med at man vil begrense antallet asylsøkere uten krav på beskyttelse. Dette medlem vil i den sammenheng påpeke at det er viktig å skille mellom tiltak som sikter seg inn på ulike deler av innvandringsprosessen; før potensielle asylsøkere drar fra hjemlandet, ankomstfasen og til slutt integrasjonsfasen, altså etter at personen har fått opphold. Dette medlem viser til Jan-Paul Brekkes kommentar til dette i rapporten «Why Norway?»:

«Politikere fristes ofte til å forsøke å kontrollere asylstrømmen ved å regulere den siste delen. En må være varsom med å innføre integreringstiltak for å oppnå migrasjonspolitiske mål».

Dette medlem viser til at innstrammingstiltak som går ut på å vanskeliggjøre familieetablering og familiegjenforening for de som har dokumentert sitt behov for beskyttelse, er et eksempel på innstammingstiltak som er ment å hindre at såkalt «ubegrunnede asylsøkere» kommer til Norge. Konsekvensen er likevel at de som rammes er personer vi er internasjonalt rettsforpliktet til å ta vare på, nemlig de som allerede har fått opphold. Det vanskeliggjør muligheten for god integrering og livskvalitet for denne gruppen. Det kan ha utilsiktede virkninger og gi alvorlige konsekvenser for de som må vente opp til 6–7 år for å gjenforenes med sin familie.