1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Gjennomføring av undersøkelsen
- 1.3 Oppsummering av funnene
- 1.4 Riksrevisjonens bemerkninger
- 1.5 Olje- og energidepartementets svar
- 1.6 Riksrevisjonens uttalelse
Myndighetene har satt fokus på energiomlegging av hensyn til både miljø og forsyningssikkerhet. Energiomlegging betyr omlegging av energiproduksjonen mot større andel av fornybare energikilder og mer effektiv utnyttelse av energi. Som et av de viktigste virkemidlene for å ivareta energiomleggingen, ble Enova opprettet ved kongelig resolusjon av 1. juni 2001, med virkning fra 22. juni 2001. Enovas formål er å fremme miljøvennlig omlegging av energibruk og -produksjon. Ansvaret for energiomleggingsarbeidet ble overført til Enova 1. januar 2002. Ved opprettelsen av Enova ble det lagt vekt på at virksomheten skulle være liten og lite byråkratisk. Eksterne aktører skal brukes når det er hensiktsmessig.
Enovas formål ivaretas hovedsakelig gjennom forvaltningen av midlene fra Energifondet, som tildeles i form av investeringsstøtte til definerte prosjekter. Energifondet ble opprettet i 2001 i forbindelse med opprettelsen av Enova. Fondet er statlig eid og får inntekter gjennom påslag i nettariffen, avkastning fra Grunnfondet og fra bevilgninger over statsbudsjettet. Grunnfondet er et statlig innskuddsfond opprettet i 2006. Ved utgangen av 2008 var beholdningen på Energifondets konto nærmere 3,1 mrd. kroner. Energifondets samlede inntekter i 2008 var om lag 1,4 mrd. kroner. Av dette utgjorde inntekter fra påslag på nettariffen om lag 723 mill. kroner. Tildeling av tilskudd gjennom Enovas ulike programmer utgjorde om lag 1,2 mrd. kroner samme år. Videre benyttes Energifondets midler til å dekke administrasjons- og driftskostnader som påløper ved forvaltning av fondet og kostnader i forbindelse med avtalefestede oppgaver eller aktiviteter, som informasjonstjenester, analysevirksomhet og internasjonalt arbeid.
Statens eierskap i Enova forvaltes av Olje- og energidepartementet. Departementet er samtidig oppdragsgiver for Enovas forvaltning av midlene fra Energifondet og fungerer som regulerende myndighet for energisektoren. Energifondets vedtekter slår fast at Olje- og energidepartementet og Enova skal inngå fireårige avtaler om bruk av Energifondets midler. Intensjonen er å sikre at midlene fra Energifondet blir forvaltet i tråd med mål og forutsetninger for Stortingets vedtak.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Enova effektivt fremmer miljøvennlig omlegging av produksjon og forbruk av energi. Målet er operasjonalisert i følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad nås målene som er satt for Enova og Energifondet når det gjelder miljøvennlig omlegging av produksjon og forbruk av energi?
2. I hvilken grad er Enovas tilskuddsforvaltning innrettet på en effektiv og hensiktsmessig måte?
3. I hvilken grad er det etablert en tilfredsstillende selskapsledelse og internkontroll i Enova?
4. I hvilken grad har Olje- og energidepartementet etablert god styring og oppfølging av Enova?
Rapporten gjør rede for gjennomføring av undersøkelsen, datainnhentingen mv. For å belyse Enovas energiresultater på programområdene industri, bolig, bygg og anlegg (BBA) og varme (inkludert biobrenselforedling), har eksterne konsulenter bistått Riksrevisjonen i etterprøving av rapporterte resultater.
Enova opererer med tre kategorier energiresultat som belyser måloppnåelsen på ulike tidspunkt av et prosjekts levetid:
Kontraktsfestet energiresultat er forventet realisert energiresultat på kontraktstidspunktet
Sluttrapportert energiresultat er en oppdatert prognose på realiserte resultater på prosjektets sluttføringstidspunkt
Realiserte energiresultater måler i hvilken grad et gjennomført prosjekt faktisk produserer eller sparer energi.
Undersøkelsen viser at sluttrapportert energiresultat for perioden 2001–2008 er på om lag 4,1 TWh. Det er lagt til grunn at Enova gjennom sin virkemiddelbruk skal utløse prosjekter som gir ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 18 TWh/år innen utgangen av 2011. En sammenligning av sluttrapporterte og realiserte energiresultater viser at realiserte resultater gjennomgående er lavere enn sluttrapporterte resultater. For et utvalg av sluttrapporterte prosjekter på områdene varmeenergi, biobrensel, BBA og industri er realisert energiresultat anslått å være 1 149 GWh, mot et sluttrapportert energiresultat på 1 309 GWh.
Ifølge Olje- og energidepartementets merknader til undersøkelsen ble Enovas virksomhet betydelig påvirket av finanskrisen, både ved at de langsiktige kraftprisene falt betydelig og at det ble mer krevende enn tidligere å få lån til risikofylte prosjekter. Dette anses som særlige forhold som kan være grunnlag for reforhandling av avtalen mellom departementet og Enova.
I undersøkelsen sammenlignes kontraktsfestet og sluttrapportert energiresultat for prosjekter ferdigstilt i perioden 2002–2008. Sammenligningen viser at majoriteten av ferdigstilte prosjekter (585 av 695) har oppnådd et sluttrapportert energiresultat som er like høyt eller høyere enn det kontraktsfestede. Likevel var det samlede sluttrapporterte energiresultatet for samtlige ferdigstilte prosjekter lavere enn det kontraktsfestede energiresultatet (3 252,4 GWh mot 3 359,8 GWh). Dette betyr at enkelte prosjekter har hatt betydelig lavere sluttrapportert enn kontraktsfestet resultat.
Mange prosjekter som er tildelt støtte, er senere kansellert av ulike grunner. Undersøkelsen viser at kanselleringsgraden øker i takt med tiden som er gått fra prosjektet fikk tilsagn. Kanselleringer av prosjekter medførte at det opprinnelige kontraktsfestede energiresultatet i perioden 2001–2008, som var på 14,4 TWh, ble redusert med 2,8 TWh. Dermed oppnådde Enova ved utgangen av 2008 et kontraktsfestet energiresultat på 11,6 TWh. For 2002 og 2003 er rundt 40 prosent av opprinnelig kontraktsfestet resultat kansellert. Basert på disse opplysningene krever det etter revisjonens vurdering betydelig innsats for at Enova skal oppnå et kontraktsfestet resultat på 18 TWh innen utgangen av 2011.
Olje- og energidepartementet bemerker at omfanget av kanselleringer belyser at mange av prosjektene er risikofylte og at Enova ikke kan eller bør eliminere all risiko i enkeltprosjekter med sine virkemidler. Enovas målgruppe er først og fremst prosjekter med manglende lønnsomhet og med betydelig risiko. At enkelte prosjekter ikke gjennomføres eller at prosjektene endres, er en naturlig konsekvens av dette. Samtidig gir departementet uttrykk for at kanselleringsgraden i de første årene etter etableringen er lite relevant for en drøfting av måloppnåelse framover, og at det må legges til grunn at Enova har utviklet både virkemidler og rapportering i positiv retning etter oppstart.
Stortinget har satt et særskilt mål for fornybar varmeproduksjon på 4 TWh/år innen 2010. Undersøkelsen viser at kontraktsfestet resultat ved utgangen av 2008 var 3289 GWh, mens sluttrapportert resultat kun utgjorde 927 GWh. En gjennomgang av grunnlagsdataene for disse opplysningene viser at det i perioden 2001–2008 er kansellert prosjekter som utgjør 21 prosent av opprinnelig kontraktsfestet resultat på området. En sammenligning av energiresultater viser at den anslåtte realiserte produksjonen i 2008 samlet sett var høyere enn både kontraktsfestet og sluttrapportert energiresultat. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om målene kan anses som oppnådd når mindre enn en tredel av de kontraktsfestede resultatene er sluttrapportert.
Stortinget har også definert et mål for fornybar vindkraftproduksjon på 3 TWh/år innen 2010. Totalt sluttrapportert energiresultat for prosjekter med produksjon i 2008 var 958 GWh, inkludert resultatet fra sluttrapporten i 2009. Undersøkelsen viser at disse prosjektene hadde realisert et energiresultat på 788 GWh.
I budsjettproposisjonen for 2010 uttalte Olje- og energidepartementet at muligheten for å nå målet om 3 TWh/år vindkraft innen utgangen av 2010 ikke var til stede. Kontraktsfestet resultat for vindprogrammet ved utgangen av 2008 var 1 393 GWh. En gjennomgang av grunnlagsdataene for disse opplysningene viser at det i perioden 2001–2008 er kansellert prosjekter som utgjør om lag 50 prosent av opprinnelig kontraktsfestet resultat på området. De mange kanselleringene har sammenheng med at støtteregimet for vindkraft i Norge har vært preget av ustabilitet. Usikkerheten er blant annet knyttet til manglende avklaringer om et såkalt grønt sertifikatmarked. I september 2009 kom norske myndigheter til enighet med Sverige om gjennomføring av et grønt sertifikatmarked med sikte på oppstart fra 1. januar 2012.
På områder der resultatene ikke kan kvantifiseres og måles entydig, spesifiserer avtalen mellom Enova og Olje- og energidepartementet hvor Enova skal ha virksomhet. Undersøkelsen viser at Enova i hovedsak oppfyller de kriterier som avtalen stiller til aktivitetstilbud. Enova tilbyr programmer rettet mot husholdninger, kommuner og barn og unge. I tillegg finnes et landsdekkende tilbud av informasjons- og rådgivningstjenester gjennom telefontjenesten «Enova svarer». Enova har videre et relativt omfattende internasjonalt engasjement og har dessuten en rådgiverrolle overfor Olje- og energidepartementet innenfor sitt virkeområde. Dette bidrar til å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon.
Det er også forutsatt at Enova skal ha regelmessig kontakt med og koordinere sin virksomhet mot andre myndigheter som forvalter virkemidler med betydning for energiomleggingen. Undersøkelsen viser at Enova har et utstrakt og mangeartet samarbeid med et stort antall aktører. Samarbeidet er i ulik grad formalisert, samarbeidsavtalene har svært ulik utforming og det er fra Enovas side ikke etablert noen faste kriterier for hvordan avtalene skal utformes.
I St.meld. nr. 22 (2001–2002) framkommer det at det er viktig at det rapporteres med samme grundighet på sektorpolitiske som forretningsmessige mål. Undersøkelsen viser at Enova i hovedsak rapporterer kontraktsfestede energiresultater i sine årlige resultat- og aktivitetsrapporter. Fra 2005 har Enova inkludert sluttrapporterte resultater. Enova rapporterer ikke realiserte energiresultater. Enovas rapportering av kontraktsfestede resultater gir ikke dekkende informasjon om hvilke energiresultater som faktisk vil bli oppnådd gjennom de inngåtte kontraktene. Kansellerte prosjekter fjernes i de fleste tilfeller fra resultatrapporteringen, men konsekvensene av kanselleringer for måloppnåelsen tydeliggjøres ikke.
Enova skal ifølge avtalen med Olje- og energidepartementet etablere et rapporteringssystem for alle prosjekter og aktiviteter som finansieres over Energifondet. Systemet skal sikre at målte, registrerte, lagrede og rapporterte data for alle prosjekter er pålitelige, nøyaktige og relevante. Undersøkelsen viser svakheter i kvaliteten og validiteten av de rapporterte energiresultatene, som i stor grad utgjør grunnlaget for den eksterne evalueringen av Enovas virksomhet. Dette har sammenheng med flere forhold. Enova etterprøver i liten grad de sluttrapporterte resultatene. Gjennom undersøkelsen kommer det også fram at enkelte prosjekter som Enova har rapportert som aktive, i virkeligheten er kansellerte. På vindkraftområdet har Enova kjennskap til realiserte produksjonstall uten at produksjonstallene kommer fram av resultatrapporteringen.
Enovas rapportering viser heller ikke en sammenligning av sluttrapporterte resultater og kontraktsfestede resultater for de enkelte prosjektene/prosjektgruppene. Undersøkelsen viser at datagrunnlaget som benyttes til resultat- og aktivitetsrapportene, ikke er arkivert separat og derfor ikke er tilgjengelig for intern kontroll og revisjonsformål. Det er heller ikke mulig for saksbehandler å ta ut rapporter på aggregert nivå fra saksbehandlingssystemet for sine områder. Det er ikke dokumentert at Olje- og energidepartementet har kontrollert at avtalebestemmelsene om utformingen av og validiteten på rapporteringssystemet er ivaretatt.
Olje- og energidepartementet gir i sine kommentarer til undersøkelsen uttrykk for at rapporteringen av energiresultater først og fremst må ses på som en rapportering på hva midlene fra Energifondet blir brukt til på det tidspunktet de er disponert. Departementet anser den løpende rapporteringen av kontraktsfestede og sluttrapporterte resultater som nødvendig for en forsvarlig styring av virksomheten og kontroll med bruken av midlene. Departementet gir videre uttrykk for at kontraktsfestede resultater har vist seg som en god indikator for senere sluttrapporterte resultater.
Samtidig er departementet opptatt av hvilke resultater som faktisk blir realisert, og departementet mener at Riksrevisjonens undersøkelse av realisering av prosjekter er relevant, spesielt med tanke på virkemiddelutforming og metode for resultatmåling.
Undersøkelsen viser at Olje- og energidepartementet og Enova foreløpig ikke har drøftet hvordan prosjektenes levetid skal håndteres i Enovas rapportering av energiresultater. Enova legger til grunn at prosjekter som tildeles støtte, har en viss levetid. At et tiltak har begrenset levetid, vil innebære at energiresultatene fra tiltaket må fases ut av resultatrapporteringen når levetiden er utløpt. I Enovas beregninger av levetid brukes antakelser om 10 års levetid på energispareprosjekter og 20 år på energiproduksjon. Dette innebærer at fra og med 2011/2012 vil de første tiltakene ha nådd den forutsatte levetiden og Enova må ta stilling til hvordan en utfasing av energiresultater skal håndteres.
Olje- og energidepartementet gir i sine kommentarer til undersøkelsen uttrykk for at problemstillingen vedrørende levetid ikke er relevant for den inneværende avtaleperioden, men at det framover vil være viktig å ta hensyn til dette temaet i målformuleringene og eventuelt i rapporteringsmåte.
Ved opprettelsen av Enova ble det vektlagt at organisasjonen skal være markedsnær og ha få ansatte. Sett i sammenheng med energimålene som er satt for Enovas virksomhet, er det i undersøkelsen konkludert med at Enova har betydelige utfordringer knyttet til det markedsskapende arbeidet. Utfordringene er knyttet til at prosjektkostnadene for å nå et gitt energiresultat har økt, at Enova har fått flere ansatte uten at det skapes et større energiresultat pr. år og at oppmerksomheten framover i større grad må rettes mot mindre aktører. Enova har prioritert og har god kontakt med store brukere, mens det markedsskapende arbeid ikke har vært så vellykket overfor de mindre aktørene. Det går fram av undersøkelsen at de små aktørene gjennomgående har mindre kompetanse, og at den økonomiske terskelen for å søke om støtte og gjennomføre prosjekter relativt sett er større i små prosjekter. For å møte utfordringen har Enova startet med å utvikle sjablongmessige støtteordninger.
Enovas rolle som pådriver i å skape prosjekter er undersøkt i spørreundersøkelsen. Nesten 90 prosent av respondentene oppgir at de var i kontakt med Enova i løpet av søknadsprosessen, og 90 prosent av disse tok selv initiativet til kontakten. 48 prosent av respondentene oppgir at de er uenige i at Enova er en pådriver for å initiere prosjekter.
Olje- og energidepartementet viser i sine kommentarer til undersøkelsen til at Stortinget har hatt en klar forutsetning om at Enova skal være en liten organisasjon samt at midlene skal forvaltes kostnadseffektivt, og at dette setter begrensninger for hvor mange små aktører Enova kan nå.
Undersøkelsen viser at saksbehandlers kompetanse er en sentral ressurs i søknadsbehandlingen og til dels erstatter bruken av skriftlige rutiner. Enova har utviklet ulike rutiner som utgjør det metodiske grunnlaget for beregning av støttebeløp. Av disse er investeringsapplikasjonen mest sentral. Applikasjonen brukes til å vurdere prosjektøkonomien og beregne støttebeløpet. Saksbehandler vurderer priser, søkers kompetanse, prosjektenes levetid og annen relevant informasjon. Fram til vedtak behandles den enkelte sak i stor grad av én saksbehandler. I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om det er etablert en tilstrekkelig kvalitetssikring og kontroll med at saksbehandlingen er enhetlig, transparent og etterrettelig.
Avhengig av prosjektets størrelse og hvor godt dokumentert søknaden er, kan det være flere avklaringsrunder mellom søker og saksbehandler. Spørreundersøkelsen viser at i overkant av en tredel av respondentene gjorde store eller noen endringer i prosjektet i søknadsfasen. Endringene kan medføre at støttebehovet endres, at prosjektene spesifiseres nærmere eller at søknader trekkes. Nærmere 20 prosent av endringene i prosjektene ble gjort med bakgrunn i at prosjektet enten var for lønnsomt eller for lite lønnsomt for å motta støtte.
I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om Enovas støtte til prosjekter i tilstrekkelig grad har utløsende effekt. Av St.prp. nr. 1 (2008–2009) framkommer det at støtten som tildeles, skal være utløsende for prosjektene. Kravet om at støtten skal være utløsende, innebærer at Enova kan bidra med et beløp som gjør at et prosjekt som ellers ikke ville blitt gjennomført, av økonomiske eller andre grunner, likevel gjennomføres. Beregninger av kostnader og energipriser er viktig for å vurdere støttens utløsende effekt. Ulike verdier på for eksempel kostnader og energipriser vil gi store utslag for om prosjektet er støtteberettiget, og for hvilket støttenivå som skal til for å oppnå utløsende effekt. Kravet om at støtten skal være utløsende medfører at verdier i prosjektbudsjettet, som kan være usikre, får en svært sentral rolle. Dette krever god kompetanse og kvalitetssikring i Enovas saksbehandling.
Undersøkelsen viser at Enova i svært liten grad følger opp prosjektene etter sluttrapportering. Økonomiregelverket krever at Enova som tilskuddsforvalter på en egnet måte skal følge opp måloppnåelsen til prosjekter som har mottatt tilskudd.
Undersøkelsen viser at tilskuddsmottakernes sluttrapportering til Enova hovedsakelig vektlegger finansielle data, mens energiresultater rapporteres på en uensartet måte, har ulikt detaljnivå og i enkelte tilfeller mangler helt. Enova etterprøver i liten grad de sluttrapporterte energiresultatene. Dette er blant annet knyttet til at Enova ikke følger opp at støttemottaker rapporterer om realiserte resultater også etter at prosjektet er sluttrapportert. Det plikter støttemottaker å gjøre i henhold til kontraktsbestemmelsene. Gjennom undersøkelsen kommer det også fram at noen prosjekter som Enova har rapportert som aktive, faktisk er kansellerte.
Det går fram av de generelle reglene for tilskudd fra Energifondet at tilskuddsmottaker skal samarbeide med Enova om evaluering av og resultatmåling i prosjektet i en periode på inntil 10 år etter levering av sluttrapport. En del prosjekter skal rapportere via Industrinettverket eller Bygningsnettverket. Enova følger imidlertid ikke opp hvorvidt prosjektene faktisk rapporterer via nettverkene. Enova benytter ikke innrapporterte tall videre i sin eksterne rapportering av energiresultater. Utover rapporteringen i Industrinettverket og Bygningsnettverket er det i liten grad etablert rapporteringssystematikk.
På vindkraftområdet har Enova kjennskap til at realiserte produksjonstall gjennomgående er lavere enn sluttrapporterte, uten at dette kommer fram av Enovas resultatrapportering.
Olje- og energidepartementet ivaretar statens eierskap av Enova og er samtidig oppdragsgiver for Enovas forvaltning av midlene fra Energifondet. Ved etableringen av Enova ble det lagt til grunn at departementets rolle som eier er å sette konkrete resultatmål for virksomheten på bakgrunn av de langsiktige energipolitiske målene, og å følge opp resultatene. Olje- og energidepartementet opplyser at fastsettelsen av energimål i stor grad skjer gjennom forhandlinger om avtalen med Enova, og at det alltid vil være en avveining mellom å fokusere på å nå de fastsatte energimålene og arbeidet med langsiktig, bred energiomlegging. Resultatoppfølgingen baseres i hovedsak på de kontraktsfestede resultatene. Dette begrunnes med at departementet ønsker å kunne se hvordan midlene i Energifondet disponeres og hva energiomleggingen koster årlig. På bakgrunn av svakhetene i Enovas rapportering av energiresultater som undersøkelsen viser, er det stilt spørsmål ved om departementet har etablert en tilstrekkelig oppfølging av Enovas resultater.
Olje- og energidepartementet gir i sine kommentarer til undersøkelsen uttrykk for at det ikke er eiers ansvar å kontrollere rapporteringssystemene internt i et statsforetak. Etter departementets oppfatning er det administrerende direktør og styrets ansvar å utøve den type kontrollfunksjon. Departementet viser for øvrig til at Statskonsults evaluering av Enova fra 2006 konkluderte med: «Etter vår vurdering har Enova lagt opp sitt arbeid som sikrer en god kontroll med bruk av midlene.»
God eierstyring innebærer at staten som eier skal følge opp at styret fungerer tilfredsstillende. Undersøkelsen viser at departementet følger opp styret gjennom foretaksmøtet og kontaktmøtene. På det årlige foretaksmøtet fastsettes Enovas resultatregnskap, og Enovas årlige rapport om resultater av foretakets virksomhet presenteres. I kontaktmøtene, som avholdes to ganger per år, diskuteres budsjett, resultater, regnskap, strategier og andre forhold av betydning for gjennomføringen av avtalen og de resultatmål og oppgaver som er fastsatt. Departementet mottar protokoller fra styremøtene, og har kontakt med styreleder ved behov.
Olje- og energidepartementet skal, ifølge prinsipper for god eierstyring, følge opp at selskapets rammevilkår er tilpasset selskapets formål og situasjon. Samlet sett viser undersøkelsen at Enova, for å oppnå de fastsatte energimålene, er stilt overfor betydelige utfordringer knyttet til både markedsskapende arbeid, saksbehandling av den enkelte sak og prosjekt- og resultatoppfølging. Med bakgrunn i utfordringene Enova står overfor, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om departementet ivaretar dette ansvaret på en tilfredsstillende måte.
Styret har ansvar for forvaltningen av foretaket, og skal se til at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter og retningslinjer fastsatt av foretaksmøtet. Videre har styret ansvar for en tilfredsstillende organisering av foretaket. Styret skal på vegne av eieren utøve en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapet. Undersøkelsen viser at erfaringene fra arbeidsmiljøundersøkelsen i 2007 og den etterfølgende varslingssaken var en viktig årsak til at Enovas administrasjon og styre i 2008 og 2009 gjennomførte et betydelig arbeid med å forbedre foretakets organisering, interne styring og risikohåndtering. Dette omfatter blant annet en ryddigere organisering, gjennomgang og videreutvikling av retningslinjer og rutiner, og mer systematisk risikohåndtering, kompetanse- og rekrutteringsarbeid. En ny styreinstruks og fullmaktsstruktur har bidratt til å redusere omfanget av tilskuddssøknader som blir vurdert og vedtatt av styret. Styret kan derfor fokusere mer på styringen og organisasjonsutviklingen i foretaket.
I St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Olje- og energidepartementet er det lagt til grunn at Enova gjennom sin virkemiddelbruk skal utløse prosjekter som gir ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 18 TWh/år innen utgangen av 2011. Riksrevisjonens undersøkelse viser at de faktiske energiresultatene knyttet til de prosjektene som Enova har utløst, vil være vesentlig lavere enn de fastsatte målene. Ved utgangen av 2008 var sluttrapportert resultat på 4,1 TWh. Undersøkelsen viser også at realisert resultat så langt har vært noe lavere enn sluttrapportert resultat. Det kommer også fram at kontraktsfestet resultat ved utgangen av 2008 var 11,6 TWh, og det er usikkert om Enova vil oppnå et kontraktsfestet resultat på 18 TWh innen utgangen av 2011. Denne usikkerheten skyldes både foretakets manglende kapasitet i det markedsskapende arbeidet og det store omfanget av kanselleringer. Ettersom målgruppen for Enova er prosjekter med betydelig risiko, er det grunn til å forvente et betydelig omfang av kanselleringer også i årene som kommer. Etter Riksrevisjonens vurdering er det nødvendig å styrke kapasiteten i Enovas markedsskapende arbeid for at Enova skal oppnå de langsiktige målene som er satt.
Et annet funn i undersøkelsen er at Enova i hovedsak rapporterer kontraktsfestede resultater i sine årlige resultat- og aktivitetsrapporter, og at denne rapporteringen ikke gir dekkende informasjon om hvilke energiresultater som faktisk vil bli oppnådd gjennom de inngåtte kontraktene. Undersøkelsen viser også svakheter i kvaliteten og validiteten av de rapporterte energiresultatene og at datagrunnlaget for rapporteringen ikke arkiveres. Etter Riksrevisjonens vurdering må styret og selskapsledelsen sørge for at kravene om pålitelig, relevant og etterprøvbar rapportering ivaretas.
Ved etableringen av Enova er det lagt til grunn at departementets rolle er å sette konkrete resultatmål for virksomheten på bakgrunn av de langsiktige energipolitiske målene, og deretter følge opp resultatene. I undersøkelsen framgår det at Olje- og energidepartementets styring i hovedsak er innrettet mot hva midlene fra Energifondet blir brukt til på det tidspunktet de er disponert, og ikke på realisering av energiresultater. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om Olje- og energidepartementet gjennom avtalene i tilstrekkelig grad har lagt til rette for oppfølging av at Enova faktisk realiserer de forutsatte resultatene for foretaket og Energifondet.
Olje- og energidepartementet skal, ifølge prinsipper for god eierstyring, følge opp at selskapets rammevilkår er tilpasset selskapets formål og situasjon. Samlet sett viser undersøkelsen at Enova, for å oppnå de fastsatte resultatmålene, er stilt overfor betydelige utfordringer knyttet til både markedsskapende arbeid, saksbehandling av den enkelte sak og prosjekt- og resultatoppfølging. Riksrevisjonen vil påpeke Olje- og energidepartementets ansvar for at rammevilkårene er tilpasset selskapets formål og situasjon. Med bakgrunn i utfordringene Enova står overfor når det gjelder å nå resultatmålene, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om departementet ivaretar dette ansvaret på en tilfredsstillende måte.
Saken har vært forelagt Olje- og energidepartementet, og statsråden har i brev av 1. mars 2010 svart:
«(…)
1) Enovas resultat- og aktivitetsrapporter
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Olje- og energidepartementet gjennom avtalene i tilstrekkelig grad har lagt til rette for at Enova kan nå de resultatmålene som er avtalt.
Departementet styrer Enovas forvaltning av Energifondet gjennom langsiktige avtaler. Jeg legger stor vekt på at regjeringen gjennom Enova realiserer varige resultater innen energiomlegging. Av denne grunn har departementet, i avtalen med Enova, styrt ressursbruken gjennom å sette konkrete resultatmål som kan etterprøves. Det er også satt krav om rapportering av energiresultater. Imidlertid tar det flere år fra et tilsagn blir gitt (kontraktfestet resultat) til prosjektet blir sluttrapportert, og kommer i drift. På bakgrunn av dette har departementet falt ned på en modell der energiresultater skal være 'realiserte, kontraktsfestede eller dokumentert på annen måte', jf avtalens punkt 11.
Rapportering av kontraktsfestede resultater (gitte tilsagn) tilfredsstiller krav i Bevilgningsreglementet § 9 og i Reglement for økonomistyring i staten § 4. Enovas oppfølging av tildelingene sikrer også at det ikke utbetales midler til prosjekter som avviker fra forutsetningene i tilsagnet.
Enova har kontinuerlig utviklet og forbedret resultatrapportene, blant annet på basis av tidligere merknader fra Riksrevisjonen. Sluttrapporterting av prosjekter ble tatt inn i rapporteringen fra 2006. Jeg får årlige rapporter om dette, og ved utgangen av 2009 var 5,1 TWh/år sluttrapportert. Av dette ble 1 TWh/år sluttrapportert i løpet av 2009.
Riksrevisjonen peker også på at de har funnet svakheter i kvaliteten og validiteten av de rapporterte energiresultatene. De ber styret og selskapsledelsen sørge for at kravene om pålitelig, relevant og etterprøvbar rapportering ivaretas. Både departementet og Enova vil arbeide videre med å utvikle resultatrapporteringen. Framover vil det blant annet bli viktig å følge med på hvordan de sluttrapporterte prosjektene utvikler seg.
2) Enovas måloppnåelse
Riksrevisjonen har påpekt at det er usikkert om Enova vil oppnå et kontraktsfestet resultat på 18 TWh/år innen utgangen av 2011, slik som det er avtalt med departementet. I denne sammenheng blir det pekt på manglende kapasitet i det markedsskapende arbeidet og det store omfanget av kanselleringer.
Enova er opptatt av å ha tilstrekkelig kapasitet i det markedsskapende arbeidet. Ved inngangen til 2009 vurderte Enova selv at de hadde for lav kapasitet. Bemanningen på dette området ble derfor økt med 25 prosent i løpet av 2009. Enova opplyser at de nå er nær ved å ha den nødvendige kapasiteten på plass.
Målet som er avtalt med Enova er krevende. Det har vært et bevisst valg. Det er kun ved å være ambisiøs at målene virker som effektive prioriteringsverktøy. Det er dermed usikkert om de vil bli nådd, men jeg er sikker på at Enova vil gjøre sitt ytterste for å nå dem, og at de vil prioritere de mest kostnadseffektive prosjektene.
Enovas resultat ved utgangen av 2009 var på totalt 13,8 TWh/år, en økning på 2,2 TWh/år siden 2008. På bakgrunn av dette mener jeg totalmålet på 18 TWh/år innen utgangen av 2011 er innenfor rekkevidde. Det overrasker meg derfor at Riksrevisjonen så bastant konstaterer i overskriften at «Energiresultatene er lavere enn de fastsatte målene.»
Jeg vil også minne om at det har vært satt tre resultatmål for Enova fra 2001 og frem til henholdsvis 2005, 2006 og 2007. Foretaket har nådd disse målene. Regnskapene for disse årene er revidert og godkjent av Riksrevisjonen. I tillegg er resultatrapportene evaluert av en uavhengig tredjepart.
Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det er knyttet betydelig risiko til prosjekter som får tilsagn om støtte. Støtten som blir tildelt skal ikke overkompensere prosjektene, og avkastningen for støttemottakerne vil være begrenset. Det er derfor naturlig at en del prosjekter kanselleres. Målformuleringen som er valgt innebærer at kansellerte prosjekter må trekkes ut av resultatrapporten. Resultatet som er rapportert for et bestemt år, vil av den grunn bli lavere i ettertid. Kanselleringene frigjør samtidig midler til nye prosjekter. Enova har i hele perioden klart å reinvestere disse midlene i nye prosjekter, noe som trekker resultatet opp. Enova sitter dermed hele tiden med en portefølje som består av sluttrapporterte prosjekter, prosjekter som er under bygging og prosjekter som har mottatt tilsagn om tilskudd. Dette resultatet rapporteres årlig, og Enovas mål er satt ut fra dette. I denne revisjonen har Riksrevisjonen i mindre grad lagt disse sentrale premissene for måloppnåelse til grunn.
3) Enovas rammevilkår
Riksrevisjonen påpeker at Olje- og energidepartementet har ansvar for at rammevilkårene for Enova er tilpasset selskapets formål og situasjon, og stiller spørsmål ved om departementet ivaretar dette ansvaret på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen mener at dette henger sammen med at Enova er stilt overfor betydelige utfordringer for å nå de fastsatte resultatmålene. Utfordringene er knyttet til markedsskapende arbeid, saksbehandling og prosjekt- og resultatoppfølging.
Departementet er opptatt av å ivareta styringen av Enova på en god måte. Det er lagt rammer for virksomheten som stiller store krav. Stortingets forutsetninger ved opprettelsen av Enova var at '… administrasjonen i dette organet skal holdes på et minimum', jf. Innst. O. nr. 59 (2000–2001). Dette ble gjentatt i Innst. O. nr. 41 (2002–2003) gjennom formuleringen: '… det ikke skal bygges opp et stort byråkrati rundt Enova SF'. Riksrevisjonen har i liten grad har lagt dette til grunn i sine vurderinger.
Enovas oppdrag er blitt stadig mer omfattende, noe som har ført til at organisasjonen har vokst. Antall ansatte har økt fra 12 personer, da selskapet ble etablert i 2001, til 53 ansatte ved inngangen til 2010. Enovas driftsbudsjett har økt fra 22 mill. kroner i 2002, til en ramme på 100 mill. kroner for 2009. Med bakgrunn i dette mener jeg at jeg har ivaretatt hensynet til Stortingets forutsetninger samtidig som forvaltningen av midlene er ivaretatt på en forsvarlig måte.
Jeg vil videre vise til Stortingets forutsetning for opprettelsen av Enova om at 'målsettingen må være å skaffe flest mulig miljøvennlige og sparte energienheter på en mest mulig kostnadseffektiv måte', jf. Innst. O. nr. 59 (2000–2001). Dette ble gjentatt i Innst. O. nr. 41 (2002–2003). Etter mitt syn innebærer Stortingets krav til kostnadseffektivitet både et krav om å utløse prosjekter med lavest kostnader per kWh, og et krav om at Enova har en relativt moderat administrasjon. Dette tosidige kravet til kostnadseffektivitet har Enova oppfylt, som Riksrevisjonen også har påpekt i undersøkelsen, ved å konsentrere innsatsen om de mest kostnadseffektive tiltakene.
Riksrevisjonen har i sin revisjon gjort egne vurderinger av hvordan markedet for prosjekter vil utvikle seg i fremtiden, samt vurdert at Enova må styrke sitt markedsskapende arbeid for å nå de mindre aktørene i markedet. Riksrevisjonen mener dette er nødvendig for at Enova skal kunne nå målene som er satt. Riksrevisjonen fremmer også forslag om håndtering av prosjekter etter at levetiden er gått ut.
Enova gjør også vurderinger av fremtidige muligheter, blant annet gjennom jevnlig å gjennomføre potensialstudier og evalueringer av sine virkemidler. Det er gjort potensialstudier som ikke støtter Riksrevisjonens konklusjon om at oppmerksomheten må rettes mot mindre aktører for å nå resultatmålene. Et eksempel er studien 'Potensial for energieffektivisering i norsk landbasert industri (2009/2010)'. Studien viser at de største potensialene ligger hos store aktører. Enova har imidlertid en målsetting om å nå bredt ut i samfunnet og på den måten nå mindre aktører. Enova er i ferd med å videreutvikle tilbudet med dette for øyet.
Departementet vil nå starte en evaluering av virksomheten med tanke på å etablere en ny avtale. Dette er tema som naturlig hører hjemme i drøftingene av en ny avtale der det skal bli enighet om nye resultatmål.»
Riksrevisjonen viser til målet om at Enova gjennom sin virkemiddelbruk innen 2011 skal utløse prosjekter som gir ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 18 TWh per år. Riksrevisjonen registrerer at Olje- og energidepartementet legger til grunn at dette målet nås gjennom kontraktsfestede resultater. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det ikke legges til grunn at prosjektene er utløst ved kontraktsfesting. Undersøkelsen viser tvert om at en stor del av prosjektene blir kansellert etter kontraktsinngåelsen. Slik Riksrevisjonen ser det, forutsetter målformuleringen at energiresultatene faktisk realiseres. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til de sluttrapporterte og realiserte resultatene, og fastholder at energiresultatene er lavere enn de fastsatte målene. Dette gjelder både totalt og for de særskilte målene knyttet til varmeproduksjon og vindkraft. På bakgrunn av forutsetningen om at departementet skulle sette konkrete resultatmål ut fra de langsiktige energipolitiske målene, er det etter Riksrevisjonens vurdering kritikkverdig at Olje- og energidepartementet ikke har fulgt opp at Enova faktisk realiserer de forutsatte resultatene. Riksrevisjonen registrerer at både departementet og Enova vil arbeide videre med å utvikle resultatrapporteringen. Riksrevisjonen legger til grunn at departementet og foretaket vil sørge for at kvaliteten og validiteten av de rapporterte energiresultatene forbedres.
Riksrevisjonens undersøkelse har påvist svakheter knyttet til Enovas saksbehandling, rapportering og oppfølging av den enkelte sak. Det er for eksempel ikke etablert en tilstrekkelig kvalitetssikring og kontroll med at saksbehandlingen er enhetlig, transparent og etterrettelig. Riksrevisjonen ser at det kan være utfordrende for Enova å skulle være en liten, markedsrettet og lite byråkratisk organisasjon og samtidig ha ressurser til å nå ambisiøse mål og tilfredsstille kravene som er satt til forsvarlig saksbehandling og internkontroll. Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Olje- og energidepartementet tatt tilstrekkelig hensyn til disse utfordringene, og det er viktig at departementet i sin videre styring og oppfølging av Enova sikrer at foretakets rammevilkår gir grunnlag for en effektiv og sikker forvaltning.