1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens bakgrunn og hovedinnhold
- 1.2 Departementets vurdering
- 1.3 Forslag til endringer i adopsjonsloven om anerkjennelse av adopsjoner på grunnlag av statsborgerskap
I de senere årene har spørsmålet om det bør åpnes adgang for rett til kontakt mellom barn og biologiske foreldre eller barn og biologisk slekt etter adopsjon (såkalt åpen adopsjon) vært drøftet i flere ulike sammenhenger. Spørsmålet har særlig vært diskutert i forhold til adopsjon av fosterbarn.
Flere fra ulike fagmiljø har i den senere tid signalisert en sterk bekymring for at adopsjon er et så lite benyttet tiltak i barnevernet. Flere har vært opptatt av spørsmålet om det bør innføres en adgang til rett til kontakt mellom biologiske foreldre og barnet i de tilfeller det er i barnets interesse med både adopsjon og fortsatt kontakt med biologiske foreldre. Høyesterett har også tidligere i to avgjørelser direkte oppfordret departementet til å utrede en slik mulighet nærmere.
Departementet er kommet til at det bør åpnes for en rett til å ha en begrenset kontakt der forholdene ligger til rette for det. Dette vil være tilfeller der det er til barnets beste at det både gjennomføres en adopsjon og at det gis en rett til begrenset kontakt med biologiske foreldre. Formålet med en slik kontakt er å gi barnet anledning til å ha en viss kontakt med biologiske foreldre og dermed få kunnskap om sitt opphav, samtidig som barnet får den stabilitet, sikkerhet og varighet i omsorgssituasjonen som adopsjonen gir.
Det er en forutsetning for å fastsette slik kontakt at forholdene ligger vel til rette for det, og departementet antar at det bare vil være aktuelt i et mindre antall saker. Det er således ikke meningen at kontakt etter adopsjon skal bli normalordningen ved en adopsjon etter § 4-20.
Departementet foreslår i proposisjonen at det innføres en ny bestemmelse i barnevernloven kapittel 4 som åpner for at fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, når den treffer vedtak om tvangsadopsjon etter § 4-20, samtidig skal vurdere om det skal være kontakt i form av besøk mellom barnet og biologiske foreldre etter at adopsjonen er gjennomført. Departementet foreslår at adoptivsøkernes (fosterforeldrenes) samtykke skal være et vilkår for at fylkesnemnda skal kunne vurdere kontakt etter adopsjon og at barneverntjenesten gis en sentral rolle ved gjennomføringen av kontakten. Det foreslås at det bare skal være anledning til å kreve saken prøvet på nytt for fylkesnemnda dersom særlige grunner foreligger. Særlige grunner kan være at barnet motsetter seg videre kontakt eller at biologiske foreldre ikke følger opp den fastsatte kontakten. At biologiske foreldre ønsker mer kontakt, skal etter departementets vurdering ikke være en slik særlig grunn og biologiske foreldre gis derfor i forslaget ikke rett til å kreve ny prøving. Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten, jf. barnevernloven § 7-24.
Proposisjonen inneholder videre ett kapittel om anerkjennelse av adopsjoner gjennomført i adoptivforeldrenes statsborgerland. Departementet har hatt flere klagesaker vedrørende anerkjennelse av adopsjoner gjennomført i statsborgerlandet av utenlandske statsborgere bosatt i Norge, uten at norske myndigheter har samtykket på forhånd. Etter dagens regler er slike adopsjoner direkte gyldige i Norge. Departementet mener at det er viktig å sikre at barn som skal vokse opp her i riket, adopteres av personer norske myndigheter har vurdert omsorgsevnen til og har gitt forhåndssamtykke til adopsjon. Et krav om forhåndssamtykke i alle saker der adoptivsøkerne er bosatt i Norge, også de som har utenlandsk statsborgerskap og som vil adoptere i sitt statsborgerland, vil være et viktig bidrag til å sikre barnet en trygg oppvekst. Departementet mener derfor det er behov for en innstramming i anerkjennelsesreglene med hensyn til statsborgerskap.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at adopsjonsloven § 19 første ledd første setning endres. Adopsjoner gjennomført i adoptivforeldrenes statsborgerland uten norsk forhåndssamtykke, skal ikke lenger være automatisk gyldige i Norge, dersom adoptivforeldrene var bosatt her i landet da adopsjonen ble gjennomført. Utenlandske statsborgere bosatt i Norge vil da, som alle norske statsborgere bosatt i Norge, måtte søke om forhåndsamtykke fra norske adopsjonsmyndigheter og underlegges en vurdering av om de er egnet til å adoptere. Dersom en utenlandsk statsborger, til tross for et slikt krav, gjennomfører en gyldig adopsjon i sitt statsborgerland uten at norske myndigheter har vært inne i saken på forhånd, vil de måtte søke norske adopsjonsmyndigheter om anerkjennelse etter den skjønnsmessige adgangen i adopsjonsloven § 19 tredje ledd.
Spørsmål om kontakt mellom barnet og biologiske foreldre etter en adopsjon etter barnevernloven § 4-20 har vært et tilbakevendende tema gjennom flere år. Adopsjon med besøkskontakt representerer noe nytt når det gjelder forholdet mellom barnet, biologiske foreldre og adoptivforeldre etter en adopsjon. Som påpekt i høringsnotatet reiser forslaget vanskelige spørsmål og ulike hensyn gjør seg gjeldende. Høringsrunden har vist at høringsinstansene har tatt opp mange av de samme dilemmaene som ble drøftet i høringsnotatet. Enkelte høringsinstanser legger hovedvekten på de argumentene som taler mot innføringen av en adgang til kontakt etter adopsjon. Flertallet støtter imidlertid departementets avveininger av de ulike momenter og går derfor inn for en ordning med adgang til kontakt etter adopsjon.
Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet opprettholdes. Departementet foreslår at det bør åpnes for at der det etter en konkret vurdering framtrer som den beste løsningen for barnet, kan fastsettes en rett til kontakt mellom barnet og de biologiske foreldrene etter en gjennomført adopsjon. Formålet med forslaget er å sikre barnet en stabil og forutsigbar oppvekstsituasjon hos adoptivforeldrene og samtidig sikre barnet en viss kontakt med sitt opphav, når dette er til barnets beste. Barnet kan ha kontakt i trygg forvissning om at det skal bli hvor det er, og adoptivforeldrene behøver heller ikke å føle at kontakten utfordrer deres posisjon. Biologiske foreldre vil kunne få en viss kunnskap om barnets utvikling under oppveksten, og vite at det har det godt. En slik kontakt etter adopsjon vil gi barnet de fordeler en adopsjon innebærer, med full juridisk og sosial integrasjon, uten at barnet helt må miste kontakten med sine biologiske foreldre, eller vente til myndighetsalder før kontakt eventuelt kan gjenopptas.
Forslaget medfører at det i den samlede vurderingen av om samtykke til adopsjon skal gis, kan vurderes om en adopsjon med en begrenset rett til besøkskontakt med biologiske foreldre er til barnets beste. I vurderingen må det tas høyde for at denne retten ikke kan tvangsfullbyrdes. Departementet viser til at spørsmål om samvær med biologisk familie er ett moment av flere i helhetsvurderingen av hva som er til barnets beste i § 4-20. Dersom det vurderes som avgjørende for barnet å ha et mer tradisjonelt samvær med sine biologiske foreldre og et samvær som kan gjennomføres mot adoptivforeldrenes vilje, vil saken ikke ligge til rette for en adopsjon etter § 4-20 og en vurdering av rett til kontakt etter adopsjon etter dette forslaget. Departementet finner grunn til å presisere at en adopsjon etter barnevernloven § 4-20 og hvor det treffes vedtak om rett til kontakt med biologiske foreldre etter adopsjonen, fortsatt vil være et meget inngripende tvangstiltak. Behandlingen av saken må underlegges de samme strenge rettssikkerhetsgarantier og vurderingen av barnets og foreldrenes rett til familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 må stå like sentralt.
Departementet ser imidlertid at besøkskontakt kun vil være aktuelt i et svært begrenset antall saker. Et hovedvilkår er at det må være til barnets beste å ha en begrenset kontakt etter at adopsjonen er gjennomført. Hensikten er ikke å sikre en tilknytning til biologiske foreldre med tanke på en tilbakeføring av barnet, men å gi barnet en mulighet til et visst kjennskap til sine biologiske foreldre under oppveksten.
Enkelte høringsinstanser har særlig framhevet risikoen for at foreldrene i de aktuelle sakene ofte ikke vil klare å gjennomføre gode møter eller vurdere hva som er til barnets beste i det enkelte tilfellet. Andre høringsinstanser har framhevet som et argument mot forslaget at en adgang til adopsjon med kontakt kan gi muligheter for at enkelte foreldre vil fortsette å reise tvister rundt sitt barn, også etter adopsjonen.
Departementet legger til grunn at de ytre omstendighetene må ligge vel til rette for en ordning med besøkskontakt. En adopsjon med kontakt vil stille store krav til adoptivforeldrene, deres samarbeidsevne og holdninger til de biologiske foreldre. Det må videre være en forutsetning at man kan legge til grunn at de biologiske foreldre lojalt vil følge opp den fastsatte kontakt og respektere adoptivforeldrenes posisjon i forhold til barnet. Det ville være svært skadelig for barnet dersom adoptivforeldrene og de biologiske foreldrene undergravet hverandres posisjon. Adopsjon med kontakt kan etter departementets vurdering bare komme på tale der man har en høy grad av sikkerhet for at det ikke vil oppstå samarbeidsproblemer mellom adoptivforeldrene og de biologiske foreldrene, og at det ikke vil bli konflikter og nye saker i fylkesnemnda eller domstolene etter at det er bestemt at det skal være kontakt etter adopsjonen. Departementet viser her til at mange av høringsinstansene har understreket nettopp dette poenget.
Enkelte høringsinstanser har anført at det ikke er nødvendig å nedfelle en rett til kontakt etter adopsjon i loven, fordi dette ofte likevel vil skje i de tilfellene der alle parter er positive til dette – og som nettopp er de tilfellene lovforslaget retter seg mot. En adgang i loven for adopsjon med kontakt er likevel etter departementets vurdering bedre i samsvar med det nå gjeldende synet på barnet som et selvstendig individ med egne rettigheter. Lovforslaget går dessuten ut på at barneverntjenesten skal ha en aktiv rolle i forberedelsen og gjennomføringen av kontakten. En viktig side av lovforslaget er at det innføres en plikt for barneverntjenesten til å sørge for at kontakt mellom barnet og biologiske foreldre kan gjennomføres på en god måte. Myndighetene pålegges et særlig ansvar for tilretteleggingen av besøkskontakten. Dette vil til en viss grad kunne bidra til å sikre gjennomføringen av kontakten.
Enkelte høringsinstanser har trukket fram at innføringen av en adgang til kontakt etter adopsjon, vil avholde enkelte fosterforeldre fra å søke om å få adoptere barnet - med den følge at ellers gode adopsjoner ikke blir gjennomført. De anfører at adopsjon med kontakt vil støte bort potensielle adoptivforeldre, nettopp fordi ikke alle bånd til de biologiske foreldrene og barneverntjenesten dermed blir brutt. Departementet ser det som svært viktig at forslaget ikke får en slik uønsket konsekvens. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om at adoptivsøkerne må samtykke til at fylkesnemnda fastsetter en rett til kontakt med biologiske foreldre samtidig med at den treffer vedtak om adopsjon. Ingen av høringsinstansene har vært uenige i at et slikt samtykke må være en absolutt forutsetning for at fylkesnemnda fastsetter en rett til kontakt.
Når det gjelder forholdet til adopsjonsinstituttet, har noen høringsinstanser argumentert med at en rett til kontakt etter adopsjon etter barnevernloven § 4-20 vil skape et uheldig skille i forhold til adopsjon av fosterbarn som gjennomføres med foreldrenes samtykke. Det anføres i den forbindelse at dette kan føre til en dreining fra adopsjon med samtykke fra biologiske foreldre til adopsjon uten slikt samtykke etter § 4-20. En høringsinstans har derfor foreslått at departementet heller bør vurdere å innføre et nytt barneverntiltak som innebærer en varig fosterhjemsplassering, men med samvær med biologisk familie, jf. den svenske ordningen med permanent plassering.
Departementet viser til at en adopsjon med kontakt vil medføre at adopsjonen vil få en noe annen karakter enn hva en adopsjon har i dag. Adopsjon med besøkskontakt innebærer at adopsjon ikke vil medføre et absolutt brudd mellom barnet og biologisk familie. Formålet med forslaget er imidlertid å sikre barnet alle de fordeler en adopsjon innebærer, og at kontakt med biologiske foreldre kommer som et tillegg. Meningen er således ikke å uthule adopsjonsinstituttet eller på noen måte gjøre endringer i den tilknytningen som adopsjonsinstituttet gir barnet. Det vil kun være tale om en relativt begrenset endring. For det første vil det kun gjelde adopsjonstilfellene etter barnevernloven § 4-20, videre er det ikke tanken at det skal gjelde alle disse, og i tillegg vil det være tale om nokså begrenset kontakt.
Når det gjelder forholdet til adopsjon av fosterbarn med foreldrenes samtykke, vil departementet bemerke at diskusjonen rundt spørsmålet om adopsjon med kontakt hovedsakelig har dreid seg om adopsjoner mot foreldrenes vilje etter § 4-20. Det er på dette området temaet spesielt har vært reist og det er her departementet ser et særlig behov for å regulere spørsmålet om kontakt. Forslaget har derfor vært avgrenset til tvangsadopsjonene.
Ved innføring av adopsjon med kontakt må det som nevnt i høringsnotatet tas inn en bestemmelse i adopsjonsloven som gjør unntak fra den generelle hovedregelen i § 13 om adopsjonens følger for barnets rettsstilling til henholdsvis adoptivforeldrene og den opprinnelige slekten. Slike unntak framgår allerede i bestemmelsen gjennom formuleringen «... om ikke annet følger av § 14 eller annen lov». Her kan det enkelt føyes til en henvisning til en ny bestemmelse om kontakt. Det kan hevdes at det vil være tilstrekkelig at unntaket framgår av barnevernloven, men etter departementets vurdering bør en slik bestemmelse framgå direkte av adopsjonsloven i tillegg. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det tas inn en ny paragraf, eksempelvis § 14 a, som kun berører nettopp kontakt etter gjennomført adopsjon, og som henviser til barnevernlovens bestemmelse om det samme.
Departementet legger til grunn at en rett til kontakt etter adopsjon ikke skal nedfelles i selve adopsjonsbevillingen. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget om dette i høringsnotatet.
I høringsnotatet ble det foreslått at muligheten til kontakt skal begrenses til en bestemt personkrets, nærmere bestemt biologiske foreldre. Flere av høringsinstansene har vært uenig i departementets forslag om å begrense retten til kontakt til biologiske foreldre. Disse høringsinstansene har pekt på at barnet ofte vil kunne ha en vel så nær tilknytning til for eksempel søsken, som til biologiske foreldre. En kontakt med et søsken vil barnet ofte også kunne ha glede av langt inn i voksen alder.
Departementet er likevel kommet til at forslaget i høringsnotatet om at det kun skal være mulig å fastsette rett til kontakt mellom barnet og biologiske foreldre, bør opprettholdes. Etter departementets vurdering er det et sentralt poeng å begrense personkretsen av hensyn til sakens omfang, lengde, risiko for nye prøvinger og derved belastning for barnet. Departementet antar at det sentrale for barnet må være å sikre kontakten med de biologiske foreldrene og at det er i barnets interesse å begrense vurderingstemaet for fylkesnemnda og antallet personer som er i posisjon til å anke en avgjørelse eller kreve ny prøving i fylkesnemnda.
De fleste høringsinstansene var enige i forslaget om å begrense retten til kontakt til en rett til besøk, selv om enkelte påpekte at også annen form for kontakt enn besøkskontakt kan tenkes å være til barnets beste i enkelte tilfeller.
Departementet fastholder forslaget om å innføre en rett til kontakt i form av besøkskontakt. En rett til telefonkontakt og brevkontakt vil lett kunne skape diskusjoner om hyppighet, omfang, innhold osv. Det vil også kunne bli vanskelig for adoptivforeldrene og/eller barnet å motsette seg telefon- og brevkontakt som overstiger det som er fastsatt. At det er vanskelig for adoptivforeldre å kontrollere eventuell sms-kontakt mellom barnet og biologiske foreldre er et poeng som gjelder uansett om det gis rett til kontakt etter adopsjonen eller ikke. Spørsmålet er imidlertid om en slik kontakt skal være rettslig beskyttet i form av et vedtak fra fylkesnemnda.
Departementet vil understreke at det bare vil være tale om en relativt sett liten kontakt. Departementet vil ikke her tallfeste antallet, men vil legge til grunn at det i høyden bare vil være aktuelt med noen få tilfeller av besøkskontakt i løpet av året. Ingen av høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en adgang til kontakt etter adopsjon har vært uenige i dette.
Flere høringsinstanser har vært opptatt av på hvilket tidspunkt spørsmålet om kontakt skal behandles og hvordan et slikt krav skulle fremmes. Departementet legger til grunn at de biologiske foreldrene vil kunne fremme et krav om kontakt når barneverntjenesten fremmer sak om adopsjon etter barnevernloven § 4-20. Spørsmålet om kontakt mellom barnet og biologiske foreldre etter en adopsjon vil uansett være et tema det er viktig at barneverntjenesten utreder grundig under arbeidet med forberedelsen av en sak om adopsjon etter § 4-20. Etter departementets vurdering er dette et spørsmål som krever nøye forberedelse, hvor man både må vurdere om slik kontakt er til barnets beste, om forholdene overhode ligger til rette for en kontakt etter adopsjonen og om adoptivsøkerne eventuelt er positive til slik kontakt og samtykker. Slik departementet ser det, vil det være mest hensiktsmessig at dette spørsmålet er utredet før saken behandles i fylkesnemnda, slik at ikke fylkesnemnda på eget initiativ tar opp dette under forhandlingene dersom det ikke har vært tatt opp av noen av partene på forhånd.
Departementet ser imidlertid, som tidligere nevnt, at adopsjon med kontakt bare kan gjennomføres der adoptivsøkerne er positive til det. Departementet vil derfor foreslå at det nedfelles som et vilkår i lovteksten at nemnda bare skal fastsette kontakt etter adopsjon der adoptivsøkerne samtykker til det. Dersom de ikke samtykker, blir resultatet for barnet da enten at det blir boende i fosterhjem, eller at det gjennomføres en adopsjon uten kontakt. Høringsinstansene har gitt sin tilslutning til at adoptivsøkernes samtykke må være en forutsetning, og Regjeringsadvokaten har foreslått at det bør klargjøres i ny § 4-20 a at samtykke fra adoptivsøkerne er en absolutt forutsetning for vedtak om besøkskontakt. Departementet har derfor justert sitt lovforslag i tråd med dette.
Departementet finner grunn til å presisere at det kan være mange legitime grunner til at adoptivsøkerne ikke ønsker å samtykke til at det kan fastsettes rett til kontakt mellom barnet og biologiske foreldre etter en adopsjon. Det at adoptivsøkerne ikke gir et slikt samtykke må derfor ikke vektlegges i deres disfavør når spørsmålet om adopsjon etter § 4-20 skal behandles. Det er viktig å unngå at det legges press på adoptivsøkerne i forhold til å samtykke til kontakt mellom barnet og biologiske foreldre etter adopsjonen og en slik praksis vil ikke være i samsvar med intensjonen i lovforslaget.
Barnets syn på spørsmålet om kontakt etter adopsjon vil alltid måtte innhentes og vektlegges i samsvar med de alminnelige reglene om dette. Mange av høringsinstansene har framhevet betydningen av å innhente barnets synspunkt og å vektlegge dette i samsvar med reglene i FNs barnekonvensjon, adopsjonsloven og barnevernloven. Departementet er helt enig med høringsinstansene i at dette er av avgjørende betydning og forutsetter at dette følges opp av barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolene.
Høringsrunden har vist at det er støtte for at barneverntjenesten skal ha en sentral rolle ved gjennomføringen av kontakt mellom barnet og biologiske foreldre, som foreslått i høringsnotatet. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at barneverntjenestens ansvar og oppgaver bør klargjøres ytterligere.
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at barneverntjenesten får en plikt til å legge til rette for at besøkskontakt kan gjennomføres til barnets beste. Departementet mener barneverntjenesten skal søke å motivere alle parter for kontakt. Departementet forutsetter at barneverntjenesten også kan være til stede under besøkskontakten, dersom adoptivforeldrene og/eller barnet ønsker dette. At barneverntjenesten er involvert kan virke konfliktdempende. Barnet, de biologiske foreldrene og adoptivforeldrene vil være kjent med barneverntjenestens arbeidsmetoder fra før og det er således ingen ny og ukjent etat som kommer inn i saken.
Som vist til i høringsnotatet tenker departementet at barneverntjenesten i tillegg til å motivere partene for kontakt og å legge praktisk til rette for selve besøkskontakten, også skal dekke partenes nødvendige utgifter til kontakt, i rimelig utstrekning. Det er ikke rimelig at adoptivforeldrene skal betale dette, og de biologiske foreldrene vil kunne ha en svak økonomi. Kontakt etter adopsjon vil være fastsatt fordi det er til barnets beste, og det vil derfor være til barnets beste at det offentlige legger til rette for at kontakten kan gjennomføres så konfliktfritt som mulig.
Et sentralt spørsmål, som også enkelte høringsinstanser har berørt, er hvilken kommune som skal bistå praktisk og økonomisk ved gjennomføringen av besøkskontakten.
Departementet er etter en helhetsvurdering kommet til at ansvaret bør legges til den kommunen som har reist saken og dette er nå presisert i lovforslaget. Ved avtale mellom barneverntjenesten i de berørte kommuner kan ansvaret overføres til en annen kommune som barnet har tilknytning til.
Departementet pekte i høringsnotatet på problemstillinger knyttet til at en eller flere av partene ikke ønsker å gjennomføre den fastsatte besøkskontakten. Flere av høringsinstansene har også vært opptatt av dette spørsmålet.
Utlendingsdirektoratet har i sin høringsuttalelse vist til at det kan bli vanskelig for utenlandske foreldre å gjennomføre besøkskontakten dersom de utvises fra riket, enten midlertidig eller for alltid. Er innreiseforbudet midlertidig, vil det være opp til fylkesnemnda å ta stilling til om kontakten bør opphøre, etter en konkret vurdering av forholdene. Er innreiseforbudet derimot varig, vil fylkesnemnda trolig ikke ha andre valg enn å vedta opphør av besøkskontakten. Barnet og adoptivforeldrene kan uansett ikke forventes å måtte reise utenlands for å gjennomføre besøkskontakten.
En høringsinstans har foreslått at foreldrenes rett til kontakt kan være «hvilende», selv om de ikke følger opp den fastsatte besøkskontakten. Departementet mener imidlertid at det bør kunne treffes et nytt vedtak om at fastsatt kontakt skal opphøre i de tilfeller de biologiske foreldres manglende oppfølging av vedtaket om kontakt tilsier at det er i barnets interesse å avslutte ordningen. Fylkesnemnda bør i tilfeller der biologiske foreldre over tid ikke følger opp vedtaket om kontakt, foreta en konkret vurdering av hvilken betydning foreldrenes manglende oppfølging får for barnet. Hensynet til barnets beste må her være det avgjørende. I tilfeller der det treffes vedtak om kontakt etter adopsjon, bør biologiske foreldre informeres grundig av barneverntjenesten om at vedtaket kan bli endret dersom de ikke følger det lojalt opp.
Høringsinstansene har vært opptatt av og understreket betydningen av barnets rett til å bli hørt og at barnets beste til enhver tid må være det avgjørende. Departementet viser til at kontakt med biologiske foreldre etter en adopsjon bare skal fastsettes der dette er til barnets beste. Videre må den kontakt som finner sted til enhver tid være til barnets beste. Som departementet understreket i høringsnotatet, må barnets mening tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet, og barnets motvilje mot besøkskontakt kan medføre at kontakt nektes. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det ikke skal være mulig å tvangsgjennomføre besøkskontakten eller å ilegge tvangsbot, dersom adoptivforeldrene motsetter seg den fastsatte kontakten. Ingen av høringsinstansene har gitt uttrykk for uenighet i forhold til dette. Departementet opprettholder dessuten forslaget i høringsnotatet om at unnlatt oppfølging fra adoptivforeldrene under ingen omstendigheter kan få noen konsekvenser for vedtaket om adopsjon.
Flere av høringsinstansene har tatt opp problemstillingen knyttet til adoptivforeldrenes flytting, både innenlands og utenlands. Det vil ikke være aktuelt å nekte adoptivforeldrene å flytte på grunn av en fastsatt rett til kontakt mellom barnet og biologiske foreldre. Er det tale om flytting innenlands, vil det trolig være mulig å gjennomføre den meget begrensede besøkskontakten ved praktisk og økonomisk hjelp fra barneverntjenesten. Rett til kontakt vil bare være fastsatt der adoptivforeldrene har samtykket til dette, og de må derfor forutsettes å samarbeide. Flytter foreldrene utenlands for en periode, må det i utgangspunktet også være mulig å få til ordninger. Dersom adoptivforeldrene flytter utenlands permanent, og kanskje til et land utenfor Norden, kan det bli vanskeligere. Vil utgiftene komme til å overstige det som er nivået i en sak om besøkskontakt, er det ikke rimelig at barneverntjenesten dekker dette. Kommer ikke partene fram til en praktisk løsning med hensyn til utgifter innenfor det som kan anses å være rimelig, og kontakten dermed ikke lar seg gjennomføre, vil vedtaket om kontakt kunne endres.
Mange høringsinstanser har vært opptatt av at ett av formålene med adopsjon nettopp er å skape ro rundt situasjonen for barnet og at det derfor vil være svært uheldig å åpne for ordninger som kan være prosessdrivende.
Departementet viser til at en av fordelene med adopsjon er nettopp at alle sakene og prosessene avsluttes, og at det dermed blir ro om barnets situasjon og oppvekst. Muligheten for å ta opp igjen spørsmålet om det skal være kontakt og eventuelt omfanget av kontakten, vil lede til at det fortsatt kan bli nye saker selv etter adopsjonen. Det er neppe i barnets interesse. Samtidig er det ikke nødvendigvis slik at en beslutning om kontakt truffet år tilbake i tid, fortsatt er i barnets interesse og skal bli stående for alltid. Det må derfor etter departementets vurdering utformes en regel som gir mulighet, men av meget begrenset art, til ny behandling for å endre eller oppheve retten til kontakt. Høringsinstansene har gitt sin tilslutning til forslaget i høringsnotatet om at det bare skal gis anledning til ny prøving i særlige tilfeller.
Departementet vil derfor opprettholde at et vedtak om kontakt bare kan prøves på nytt i særlige tilfeller. Biologiske foreldres manglende oppfølging kan være et slikt særlig tilfelle. Barnets egne ønsker og behov vil også kunne være en slik særlig grunn. En åpning for at de biologiske foreldre skal kunne få prøvet omfanget av den fastsatte besøkskontakten gjentatte ganger vil etter departementets mening medføre en for stor risiko for uro og ustabilitet for barnet. Biologiske foreldres ønske om mer kontakt skal derfor etter departementets mening ikke være en slik særlig grunn. Flere høringsinstanser har støttet dette.
På bakgrunn av ovennevnte mener departementet at saken kan bringes inn for fylkesnemnda for ny prøving av barneverntjenesten, eventuelt også av barnet selv dersom det har partsrettigheter.
Fosterforeldrene regnes ikke som parter i saken om samtykke til adopsjon i fylkesnemnda. Barneverntjenesten ivaretar fosterforeldrenes interesser dersom det viser seg at fylkesnemnda ikke samtykker til adopsjon. Barneverntjenesten kan bringe saken inn for domstolen for prøving. Det vil da være opp til domstolen å vurdere om fylkesnemndas vedtak retter seg mot fosterforeldrene i den grad at disse også må anses å ha rettslig interesse i saken. Når det gjelder spørsmålet om gjennomføring av kontakt etter en adopsjon, vil de tidligere fosterforeldrene nå være adoptivforeldre med fullt foreldreansvar for barnet. De vil være i posisjon til å vurdere hva som er det beste for sitt barn og bør derfor ha adgang til å kreve at barneverntjenesten fremmer saken for fylkesnemnda på nytt, jf. barnevernloven § 7-10 annet ledd. Det at biologiske foreldre ønsker en endring i den fastsatte hyppigheten av kontakten, vil som omtalt over ikke være noen grunn til ny prøving i fylkesnemnda. Departementet kan derfor ikke se at biologiske foreldre har behov for å kunne bringe et vedtak om kontakt inn for fylkesnemnda for ny prøving.
Regjeringsadvokaten har påpekt at det kan tenkes at barnet og adoptivforeldrene ønsker at besøkskontakten skal utvides, og at både barneverntjenesten, adoptivforeldrene og barnet derfor må kunne bringe saken inn for ny prøving for å få utvidet omfanget av besøkskontakten. Departementet er enig i dette og har derfor justert lovforslaget i samsvar med dette.
Departementet ser det som svært viktig å unngå gjentatte prøvinger i fylkesnemnda og stadige saksanlegg for tingretten. Departementet viste i høringsnotatet til at barnevernloven § 7-24 har nærmere regler om rettslig prøving. Etter denne bestemmelsen kan nemndas vedtak bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36 av den private part og kommunen. Om barnets adgang til å reise søksmål vises det til barnevernloven § 6-3 annet ledd. Høringsrunden har vist at det ikke har vært noen større innvendinger mot forslaget i høringsnotatet om adgangen til rettslig prøving av fylkesnemndas vedtak. Departementet opprettholder derfor forslaget om at parten må kunne bringe nemndas vedtak om enten kontakt etter adopsjon eller vedtak om ikke kontakt etter adopsjon, inn for tingretten, selv om parten ikke ønsker å bringe spørsmålet om tvangsadopsjon etter § 4-20 inn for tingretten.
Departementet legger til grunn at nemndas fornyede vedtak må kunne bringes inn for tingretten av adoptivforeldrene. Fylkesnemndas første vedtak om besøkskontakt, det vedtaket som treffes samtidig med vedtaket om adopsjon, mener departementet imidlertid ikke at adoptivforeldrene bør kunne bringe inn for retten. Som nevnt regnes ikke fosterforeldre som parter i saken om samtykke til adopsjon i fylkesnemnda. Vedtaket om besøkskontakt vil henge nøye sammen med selve vedtaket om samtykke til adopsjon og et vedtak om kontakt må etter departementets mening uansett være avhengig av adoptivsøkernes samtykke. En høringsinstans har framholdt at adoptivforeldrene bør kunne bringe nemndas vedtak om fastsettelse av kontakt inn for tingretten, fordi de vil kunne være uenige i det fastsatte omfanget av kontakten. Slik departementet ser det vil det uansett bare være tale om en meget begrenset besøkskontakt – i høyden et fåtall ganger per år. Dersom det viser seg at det fastsatte omfang ikke er til barnets beste, vil adoptivforeldrene uansett ha anledning til å kreve at barneverntjenesten fremmer ny sak for nemnda.
Høringsrunden har vist at det er omfattende støtte til departementets forslag om å endre adopsjonsloven § 19 første ledd første setning slik at adopsjoner gjennomført i adoptivforeldrenes statsborgerland uten norsk forhåndssamtykke, ikke lenger skal være automatisk gyldige i Norge, dersom adoptivforeldrene var bosatt her i landet da adopsjonen ble gjennomført. Departementet har merket seg at høringsinstansene mener det er viktig å sikre at barn som skal vokse opp her i riket, adopteres av personer norske myndigheter har vurdert omsorgsevnen til og har gitt forhåndssamtykke til adopsjon.
Departementet mener også etter høringsrunden at det er av stor betydning at en adopsjon som er gyldig i én stat, også anerkjennes i andre stater. En persons sivilrettslige status i ett land bør som hovedregel anerkjennes også i andre land. Det vil for eksempel bli vanskelig for et barn som er adoptert dersom denne adopsjonen ikke anerkjennes her hvis barnet skal bosette seg i Norge. Slike haltende rettsforhold er det viktig å unngå, og adopsjonsloven har i § 19 nærmere regler om anerkjennelse av utenlandske adopsjoner, dvs. adopsjoner som ikke er gjennomført i Norge.
Departementet mener imidlertid at et viktig hensyn for myndighetene må være å sikre at barn som skal vokse opp her i riket, adopteres av personer norske myndigheter har vurdert omsorgsevnen til. Dette vil bidra til å sikre barna en trygg og stabil familiesituasjon.
Haagkonvensjonens oppbygning tilsier at det grunnleggende utgangspunktet ved all utenlandsadopsjon er at mottakerlandet skal kontrollere forholdene knyttet til adoptantene og de forhold barnet kommer til, mens opprinnelseslandet skal føre kontroll med forholdene knyttet til barnet, herunder avklare om barnet kan frigis for adopsjon. Oppgavene tillagt mottakerlandet og opprinnelseslandet er alle avgjørende for å ivareta de sentrale rettssikkerhetshensyn som gjør seg gjeldende ved utenlandsadopsjon og det overordnede formålet om å hindre barnebortføring.
Departementet legger vekt på at bestemmelsene i Haagkonvensjonen og de sentrale reelle hensyn som ligger til grunn for så vel denne konvensjonen som adopsjonsloven, trekker i retning av at kravet til forhåndssamtykke også bør gjelde der en herboende adoptant er utenlandsk statsborger og foretar en adopsjon i sitt statsborgerland. Det er på den måten barnet best kan sikres en trygg og stabil familie. Haagkonvensjonen forutsetter forhåndssamtykke av bostedsmyndighetene. Hovedregelen etter den norske adopsjonsloven § 16 e er også at den som er bosatt i Norge må innhente norske myndigheters samtykke på forhånd.
Departementet viser også til at samfunnet må, så langt råd er, sikre at hver adopsjon skjer på en forsvarlig og etisk god måte, og at barnet kommer til foreldre som er forberedte og vel egnet til å ta hånd om det. Adopsjon er svært inngripende for dem det gjelder, og et adopsjonsforhold kan ikke oppheves. Myndighetene bør derfor undersøke søkernes situasjon i tilstrekkelig grad og herunder få brakt på det rene hvor veloverveid og begrunnet søknaden om adopsjon er. Forvaltningens behandling av adopsjonssaker skal foregå på en god og betryggende måte, i samsvar med forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til god forvaltningsskikk. Et krav om forhåndssamtykke i alle saker der adoptivforeldrene er bosatt i Norge, uansett statsborgerskap, vil derfor være et viktig bidrag til å sikre barnet en trygg oppvekst.
Departementet ønsker på denne bakgrunn å endre dagens regel i adopsjonsloven § 19 første ledd slik at adopsjoner som gjennomføres i adoptantens statsborgerland ikke blir automatisk gyldige i Norge dersom de var bosatt her på det tidspunkt da adopsjonen ble gjennomført.
Uansett om man innskjerper kravet til forhåndssamtykke, vil det imidlertid kunne oppstå situasjoner der det er behov for å anerkjenne en allerede gjennomført adopsjon, ut fra hensynet til å unngå haltende rettsforhold. Som eksempel kan nevnes at personer bosatt i Norge gjennomfører en adopsjon i et annet land uten forhåndssamtykke, og at hensynet til barnets beste kan tilsi at det vil være urimelig ikke å anerkjenne adopsjonen her i riket. Behovet for å unngå haltende rettsforhold på dette området tilsier derfor at det uansett må være en anerkjennelsesadgang – slik vi i dag har i § 19 tredje ledd.
Dagens skjønnsmessige anerkjennelsesadgang etter § 19 tredje ledd er ment å være en streng unntaksbestemmelse. Av adopsjonsloven § 19 tredje ledd annen setning følger at departementet i det enkelte tilfelle kan anerkjenne en adopsjon som ikke omfattes av første ledd. Bestemmelsen er ment å bli brukt bare i sjeldne tilfeller. Det vises her til § 16 e der det framgår at den som er bosatt i Norge ikke må adoptere fra fremmed stat uten etter samtykke fra departementet på forhånd. Praksis har vært særlig restriktiv i saker der barnet og søker er i familie (familieadopsjoner), der barnet har en biologisk familie i opprinnelseslandet og i saker der barnet er eldre. Anerkjennelse kan være aktuelt der det foreligger et langvarig tilknytningsforhold mellom søkerne og barnet.
Dette forhindrer imidlertid ikke at man kan vurdere dagens «statsborgerskapsadopsjoner», jf. første ledd, etter bestemmelsen i tredje ledd dersom man endrer første ledd. Ved en vurdering etter tredje ledd går imidlertid myndighetene inn i saken og foretar en konkret vurdering. Selv om vurderingen ikke er identisk med vurderingen ved et forhåndssamtykke, vil myndighetene måtte foreta en vurdering av forholdet mellom adoptantene og det konkrete barnet.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at adopsjonsloven § 19 første ledd første setning endres slik at en adopsjon gjennomført i adoptantens statsborgerland, uten norsk forhåndssamtykke, ikke automatisk er gyldig her dersom vedkommende på det tidspunkt adopsjonsprosessen ble innledet var bosatt i Norge. Slike adopsjoner må heretter eventuelt vurderes etter unntaksregelen i § 19 tredje ledd.