Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 18. februar 2010

Svar på spørsmål gitt i høring den 8.2.2010 vedrørende økonomistyring i Helseforetakene

Jeg viser til høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag 8.2.10 hvor det ble tatt opp noen spørsmål som jeg ville komme tilbake til i skriftlig form.

Spørsmål 1 Er det tatt fra psykiatrien for å saldere somatikken?

Jeg viser til Ulf Erik Knutsen (FrP) som sa følgende: "I de tidligere høringene våre sier fagorganisasjonene at man i helsesektoren over lengre tid har tatt fra psykiatrien for å saldere somatikken - det sa vel alle fagorganisasjonene som var innom - mens når vi stiller tilsvarende spørsmål til styrelederne, sier de nei, det har ikke skjedd, slik har man ikke gjort i sektoren. Jeg tror alle helseforetakene sa: Det har ikke skjedd. Hva er det riktige? Er det de ansatte som tar feil, eller er det lederne som tar feil".

I denne saken er det viktig å skille mellom den årlige basisrammen som gis de regionale helseforetakene og øremerkede bevilgninger som kommer i tillegg til disse. Basisrammen tar hensyn til den samlede driften i helseforetakene (somatikk og psykiatri) og har derfor ikke inneholdt øremerkede midler til psykiatrien eller somatikken.

Ordinær basisramme inntektsføres det året bevilgningen gis. Fra 2009 ble de midler som tidligere ble bevilget over Opptrappingsplanen (øremerkede midler) inkludert i ordinær basisramme. I den forbindelse ble det satt en forutsetning om at midlene skulle benyttes til samme formål som tidligere, altså til psykisk helsevern. I Opptrappingsplanen for psykisk helse har det vært et klart premiss at tiltakene og de øremerkede bevilgningene som fulgte av ordningen skulle bidra til økt aktivitet innen psykisk helsevern i tillegg til den aktivitet og de bevilgninger som allerede var tildelt driften av psykisk helsevern gjennom basisbevilgningen.

Øremerkede midler skal inntektsføres i takt med påløpte kostnader. I praksis betyr dette at alle de konkrete tiltakene som fulgte av Opptrappingsplanen for psykisk helse (nye bygg, etablering av nye tilbud, ansettelse av nye psykiatere etc.) måtte være i drift slik som forutsatt i de årlige budsjettene, og kostnadene til de nye tiltakene måtte være i tråd med budsjettene før en kunne inntektsføre alle bevilgede inntekter.

En del av de øremerkede midlene som fulgte Opptrappingsplanen har ikke blitt inntektsført i det året de har blitt bevilget. Årsaker som vanskeligheter med rekruttering og anskaffelse av kvalifisert personell (særlig mangel på psykiatere), forsinket ferdigstillelse av psykiatribygg, vakanser og andre besparelser i den ordinære driften av psykisk helsevern har ført til at deler av de øremerkede midlene som fulgte av Opptrappingsplanen ikke ble/kunne inntektsføres (jfr. krav om aktivitet i tillegg til ordinær aktivitet, samt inntektsføring i takt med påløpte kostnader). I slike tilfeller er det i tråd med generelle retningslinjer overført ubrukte øremerkede midler til neste år gjennom å balanseføre de ubrukte midlene som en utsatt inntekt.

De regionale helseforetakene har informert meg om at de ovenstående retningslinjene for inntektsføring av øremerkede midler i all hovedsak er fulgt i forbindelse med Opptrappingsplanen for psykisk helse.

To regioner, Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF, har imidlertid hatt enkelte helseforetak med en noe avvikende praksis når det gjelder inntektsføring av øremerkede midler.

I Helse Sør-Øst RHF dreier det seg om ca. 19 mill. kroner ved Klinikk for psykisk helse (KPH) ved Sørlandet Sykehus HF for budsjettåret 2008.

Dette er en forpliktelse som primært er tenkt å dekke økte avskrivinger i KPH knyttet til Opptrappingsplanen. Dette innebærer at forpliktelsen overfor KPH fortsatt står ved lag og skal tilbakeføres klinikken.

I Helse Midt-Norge dreier det seg om to helseforetak, Helse Nord-Trøndelag HF og Helse Sunnmøre HF. I disse foretakene ble opptrappingsmidler til psykisk helsevern inntektsført i aktuelle psykiatriske avdelinger det enkelte år. Isolert i det enkelte år kan det ha oppstått avvik mellom planlagt opptrappingsaktivitet og tildeling, men for opptrappingsperioden samlet sett er midlende benyttet i tråd med forutsetningene.

Selv om praksis har vært noe forskjellig, innebærer dette at øremerkede tilskudd under Opptrappingsplanen for psykisk helse har blitt eller, når det når det gjelder Klinikk for psykisk helse ved Sørlandet sykehus HF, vil bli benyttet til formålet.

Spørsmål 2 Hva mener statsråden nå om nøytral moms i staten?

Jeg viser til Per-Kristian Foss (H) som sa følgende: "Mitt spørsmål er hvorfor statsråden er motstander av nøytral moms i staten? Ville det ikke ha vært en fordel for helseforetakene? Sammenligner vi med situasjonen i Sverige, hvor slik som vaskeritjenester, kantine og renhold settes ut på anbud, får man betydelige innsparinger. Det er lagt fram beregninger som kan tyde på at man kan frigjøre vel 3 milliarder kroner til pasientbehandling ved en slik reform. Hvorfor er statsråden motstander av en nøytral moms i staten?"

Helsetjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Virksomheter som leverer slike tjenester, herunder helseforetakene, har derfor ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Dette kan føre til konkurransevridninger mellom for eksempel støttetjenester (som renhold og vask) med egne ansatte, framfor å kjøpe disse tjenestene med merverdiavgift fra private leverandører. Et mulig tiltak for å nøytralisere dette, er å innføre en kompensasjonsordning for merverdiavgift for helseforetakene - slik en har for kommunene og fylkeskommunene i dag.

Tiltak for å nøytralisere merverdiavgiften for helseforetakene har vært vurdert tidligere. Regjeringen Bondevik II foreslo i 2005 en kompensasjonsordning for merverdiavgift for helseforetakene, men der helseforetakenes investeringer skulle holdes utenom, jf. høringsbrev av 4. juli 2005 fra Finansdepartementet. Begrunnelsen var at helseforetakene var inne i en periode med relativt høyt investeringsnivå som gjorde det vanskelig å gjennomføre et nøytralt, varig trekk i overføringene på statsbudsjettet. Etter å ha vurdert høringsuttalelsene, utsatte Regjeringen Bondevik II innføring av en slik ordning til investeringsnivået i helseforetakene var kommet ned på et mer normalt nivå, jf. Regjeringen Bondevik II's forslag i St.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte-, avgifts- ogtollvedtak.

I St.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak foreslo Regjeringen Bondevik II å innføre en ordning med nettoføring av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer. Hensikten med ordningen var å unngå konkurransevridninger som følger av merverdiavgiftsregelverket også for ordinære forvaltningsorgan. Regjeringen Stoltenberg tok stilling til forslaget om en slik nettoføring etter regjeringsskiftet, og i St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) ble forslaget reversert. Helseforetakene var imidlertid ikke omfattet av forslaget om nettobudsjettering for statlige forvaltningsorganer.

Det er ikke aktuelt for regjeringen å sette i gang et arbeid på dette området nå.

Spørsmål 3 Medfører de akkumulerte underskuddene behov for økt egenkapital eller behov for å endre avskrivningsreglene?

Jeg viser til Per-Kristian Foss (H) som stilte følgende spørsmål under høringen: "Hva er statsrådens oppfatning av Riksrevisjonens påpekning av at de store akkumulerte underskuddene kan reise behov for økt egenkapital, eller kan de reise behov for å revurdere reglene for regnskapsmessige avskrivninger for helseforetakene?"

Egenkapital er et regnskapsmessig begrep som brukes på den delen av eiendelene i en virksomhet som ikke er finansiert gjennom gjeld. Eiendeler = egenkapital + gjeld. Dersom gjelden blir større enn virksomhetens verdi er egenkapitalen negativ. Egenkapitalen deles ofte inn i innskutt egenkapital og opptjent egenkapital. Innskutt egenkapital er penger eller eiendeler som eierne setter inn i selskapet. Opptjent egenkapital er den verdien eierne holder igjen i selskapet av tidligere års overskudd.

I henhold til helseforetaksloven skal foretakene ha en egenkapital som står i forsvarlig forhold til foretakets virksomhet. Videre er det ikke satt avkastningskrav til foretakene, slik at Helse- og omsorgsdepartementet gjennom å stille krav om økonomisk balanse legger til grunn at egenkapitalen skal bevares. Da staten som eier ikke tar ut utbytte, vil eventuelle overskudd i helseforetak benyttes til å utvikle et bedre tjenestetilbud til befolkningen.

Ved inngangen til reformen overtok helseforetakene store verdier i bygg og anlegg uten lånebelastning, og egenkapitalen var om lag 62 mrd. kroner. Det forholdet som påvirker størrelsen på egenkapitalen er årlige under-/overskudd.

I perioden 2002-2008 har helseforetakenes akkumulerte regnskapsmessige underskudd vært på 25,2 mrd. kroner. Som omtalt i Riksrevisjonens rapport er deler av dette en styrt reduksjon i egenkapitalen fra eiers side;

• I perioden 2002 -2007 ble det ikke bevilget nok midler til å kunne gjenanskaffe alt bygg og utstyr som helseforetakene overtok i 2002. (10,3 mrd. kroner)

• I perioden 2006 -2008 ble det ikke bevilget nok midler til å dekke økte pensjonskostnader i helseforetakene. (4,8 mrd. kroner).

• Den resterende andel av det akkumulerte regnskapsmessige underskuddet, som utgjør 10,1 mrd. kroner, er underskudd i forhold til eiers (Stortingets) styringskrav og de inntektene som de regionale helseforetakene har mottatt i perioden.

Ved inngangen til reformen var egenkapitalandelen i helseforetakene svært høy, om lag 75 pst. I 2008 var egenkapitalandelen sunket til 42 pst. som følge av opptak av driftskreditter og langsiktige lån til investeringer. De regionale helseforetakene hadde ved utgangen av 2008 5,5 mrd. kroner i driftskreditt, og 13,9 mrd. kroner i lån til investeringsformål. Mens driftskredittrammen bl.a. har vært nødvendig for å finansiere underskuddene har investeringslån vært benyttet til å øke verdien av bygg og anlegg. I 2009 utgjorde rentekostnaden knyttet til driftskreditter ca 175 mill. kroner, eller om lag 0,2 pst. av helseforetakenes inntekter.

Vi er nå i en situasjon der bevilgningene til de regionale helseforetakene er tilstrekkelige til å dekke årlige avskrivninger samt årlige pensjonskostnader, og for 2009 gikk også helseforetakene i tilnærmet økonomisk balanse. De regionale helseforetakene har fortsatt en god egenkapitalandel sammenlignet med det private næringsliv, og departementet anser denne til å være godt innenfor forsvarlighetskravet. Jeg vil derfor konkludere med at det ikke er grunn til å revurdere avskrivningsreglene og at det heller ikke er behov for økt egenkapital.