Det er gjort greie for dei overordna måla for transportpolitikken
i Nasjonal transportplan 2006–2015. Dei sentrale måla er færre drepne
og alvorleg skadde i vegtrafikken, meir miljøvennleg bytransport,
betre framkomstforhold i og mellom regionar, eit meir effektivt
transportsystem og eit transportsystem som er tilgjengeleg for alle.
Desse måla er førte vidare i Nasjonal transportplan 2010–2019, der
overordna mål for transportpolitikken er å tilby eit effektivt, tilgjengeleg,
sikkert og miljøvennleg transportsystem som dekkjer behovet for
transport i samfunnet og fremmar regional utvikling.
Gode framkomstforhold er viktig for næringslivet
og for å halde oppe busetjinga i distrikta. Drift og vedlikehald
av vegnettet skal medverke til å gi gode og sikre framkomstforhold
for trafikantane heile året.
I 2003 blei det gjennomført ei omfattande omstilling
i Statens vegvesen. Hovudgrepet i omstillinga var omorganisering
av forvaltningsdelen i Statens vegvesen og utskiljing av produksjonsverksemda
til det statlege aksjeselskapet Mesta AS. Drifts- og vedlikehaldsoppgåver
som produksjonsverksemda i Statens vegvesen tidlegare hadde teke hand
om, blei gradvis konkurranseutsette gjennom drifts- og vedlikehaldskontraktar
med funksjonsansvar (funksjonskontraktar). Full konkurranseutsetjing
blei oppnådd i 2006. Per 31. desember 2008 var det totalt 105 funksjonskontraktar
i drift. I 2008 var den totale omsetninga gjennom funksjonskontraktane
på 2,1 mrd. kroner.
Formålet med funksjonskontraktar er å halde ved
lag vegnettets funksjon eller tilstand i kontraktperioden gjennom
å sikre trafikkavviklinga frå dag til dag og ta hand om mindre reparasjonar av
vegnettet. Funksjonskontraktane omfattar ikkje større vedlikehaldsarbeid,
for eksempel asfaltering av veg og vegmerking.
Statens vegvesen har ansvaret for drift og vedlikehald
av riks- og fylkesvegnettet, mens kommunane har ansvaret for dei
kommunale vegane. Statens vegvesen er samansett av Vegdirektoratet
og fem regionvegkontor: Region aust, Region sør, Region vest, Region
midt og Region nord. Regionvegkontora har ansvaret for strategisk
planlegging, styring, ressursdisponering og fellesoppgåver for heile
regionen. I kvar region er det distriktskontor, i alt 30 på landsbasis.
Det er distrikta som har det utøvande ansvaret for funksjonskontraktane.
For kvar kontrakt er det ein byggjeleiar som står for den daglege
oppfølginga av funksjonskontraktane.
Statens vegvesen er som byggherre ansvarleg
for at entreprenørane forvaltar funksjonskontraktane i samsvar med
standardane som Vegvesenet har sett for drift og vedlikehald av
vegnettet, og i samsvar med overordna målsetjingar om tryggleik
og gode framkomstforhold i trafikken.
Målet med undersøkinga er å vurdere om drifts- og
vedlikehaldsoppgåver blir styrte og utførte slik at omsynet til
trafikktryggleik og framkomstforhold på vegnettet er sikra. Dette
er gjort gjennom å undersøkje i kva grad utføringa av drift og vedlikehald
av vegnettet legg til rette for gode og sikre framkomstforhold.
Vidare er det undersøkt i kva grad Samferdselsdepartementets og
Statens vegvesens styring og oppfølging på området legg til rette
for effektiv drift og vedlikehald av vegnettet. Det er under dette
undersøkt i kva grad byggherren i forvaltninga av funksjonskontraktane
legg til rette for effektiv drift og vedlikehald av vegnettet. I
den samanheng er det i undersøkinga gjort greie for i kva grad det
er oppnådd konkurranse på entreprenørmarknaden.
Problemstillingar knytte til vedlikehaldsetterslepet
for riksvegane og større vedlikehald som ikkje er omfatta av funksjonskontraktane,
er haldne utanfor undersøkinga. Stortinget er gjennom St.prp. nr.
1 blitt orientert om at det er eit vedlikehaldsetterslep på vegnettet,
og at dette har auka dei seinare åra.
Undersøkinga omfattar tidsperioden 2003–2009. Visse
delar av undersøkinga gjeld heile denne perioden, mens andre gjeld
delar av perioden.
For å svare på problemstillingane i undersøkinga er
det gjennomført dokumentanalyse og ei caseundersøking. Det er også
gjennomført ei spørjeundersøking blant byggjeleiarar og seksjonsleiarar
i Statens vegvesen med ansvar for drift og vedlikehald av vegnettet.
Vidare er det gjort intervju med Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet,
dei fem regionane i Statens vegvesen og eit utval på fire distrikt.
Dokumentet gjer nærmare greie for gjennomføringa
av undersøkingane.
Samferdselsdepartementet har i St.prp. nr. 1
slått fast at rettidig drift av vegnettet, utført med riktig kvalitet,
er avgjerande for å sikre at vegsystemet oppfyller dei forventningane
trafikantane har til gode og sikre framkomstforhold heile året.
Byggjeleiarane gjer to gonger i året ei evaluering av
entreprenørane. Ein gjennomgang av evalueringsskjema for vintersesongen
2007/2008 og sommarsesongen 2008 viser at det for om lag halvparten
av kontraktane er mangelfull utføring av drifts- og vedlikehaldsarbeidet.
Det gjeld både vinterdrift, punktlegskap og kvalitet på levert produkt.
Vegdirektoratet har i intervju stadfesta at det ikkje vurderer dette
resultatet som tilfredsstillande.
Dette inntrykket blir forsterka av resultata
frå SINTEFs caseundersøking av to utvalde vegstrekningar på E14
og RV705. Undersøkinga dokumenterer ei rekkje avvik i forhold til
krava som er definerte i Statens vegvesens Håndbok 111 Standard
for drift og vedlikehold.
SINTEFs vurdering av føretilstanden på vegen
i vintersesongen viste avvik i forhold til krava som er fastsette
i funksjonskontrakten i 14 av 24 observasjonar på E14. På RV705
blei det funne avvik i 15 av 22 observasjonar. Eit eksempel på avvik
frå kontraktkrava var manglande strøing på våt is (hålkeføre). Vidare
kunne SINTEFs undersøking dokumentere ei rekkje avvik som gjaldt
føretilstand på gang-
og sykkelveg
vegtilstand og siktforhold i kryss
tilstand i busslomme, leskur og tilhøyrande gangareal
Det blei vidare registrert snødekte skiltplater
på både E14 og RV705. For sommardrifta viste SINTEFs undersøking
at det var fleire avvik og manglar knytte til
vedlikehald av vegdekket
drens- og avløpsanlegg
skilt
For drift av grøntareal og skråningar, rasteplassar
og lysanlegg var det mindre avvik.
På bakgrunn av det som er nemnt ovanfor, er
det i undersøkinga stilt spørsmål om kvaliteten på driftsarbeidet
er tilstrekkeleg til å medverke til gode og sikre framkomstforhold
for trafikantane heile året.
I svarbrevet sitt til Riksrevisjonen understrekar Samferdselsdepartementet
at det er viktig å fokusere på om kvaliteten på drifta av vegnettet er
tilfredsstillande. For å rette opp mange av dei forholda som Riksrevisjonen
peiker på, meiner departementet likevel at det vil vere behov for blant
anna auka stikkprøvekontroll og handheving og innføring av økonomiske
sanksjonar. Departementet peiker på at dette er tiltak som vil gi behov
for meir ressursar for å kunne gjennomførast.
Samferdselsdepartementet peiker vidare på at ved
innføringa av systemet med funksjonskontraktar blei mykje av risikoen
knytt til drift og vedlikehald av vegnettet plassert hos entreprenørane.
Etter departementets syn kan det stillast spørsmål ved om dette
er den beste løysinga. Departementet opplyser at det kan bli aktuelt
at fleire oppgåver blir bestilte særskilt, og ikkje definerte gjennom
funksjonsansvar. Dette vil overføre meir av risikoen til Statens
vegvesen.
Stortinget stiller gjennom løyvingsreglementet § 9
krav om mål- og resultatstyring som styringsform i forvaltninga.
Krava er førte vidare og konkretiserte i økonomireglementet for
staten. Der er det slått fast at verksemdene skal fastsetje mål
og resultatkrav innanfor ramma av disponible ressursar og føresetnader
gitt av overordna styremakt, og sikre at ein når fastsette mål og
resultatkrav, og at ressursbruken er effektiv. For å sikre at mål
og resultatkrav blir nådde på ein effektiv måte, skal verksemdene
rapportere om måloppnåing og resultat internt og til overordna styresmakt.
Undersøkinga viser at Samferdselsdepartementet
gjennom tildelingsbreva til Statens vegvesen har fastsett mål på
drifts- og vedlikehaldsområdet. Vidare har Statens vegvesen nedfelt
mål for tryggleik og framkomstforhold på vegnettet gjennom resultatavtalane
mellom vegdirektøren og regionvegsjefane. Desse måla er førte vidare i
resultatavtalane mellom regionvegsjefane og distriktsvegsjefane.
Vegdirektoratet har også fastsett rammer for etatens arbeid med
funksjonskontraktar gjennom blant anna handbøker og rundskriv.
Frå 2007 har Samferdselsdepartementet stilt strengare
krav til rapportering når det gjeld funksjonskontraktar. Undersøkinga
viser likevel at fleire av krava ikkje er innfridde, og at departementet
ikkje mottek rapportering som gir systematisk tilbakemelding om
oppfølginga av styringssignal som gjeld funksjonskontraktar. Samferdselsdepartementet
har i tildelingsbreva blant anna peikt på at Statens vegvesen skal
prioritere tiltak som er viktige for trafikktryggleiken, og då særleg
oppgåver retta mot vegstrekningar med mange og alvorlege ulykker.
Departementet har likevel ikkje innhenta rapportering som gir konkret
tilbakemelding om korleis dette styringssignalet blir følgt opp.
Undersøkinga viser òg at det ikkje ligg føre
rapportering – verken internt i Statens vegvesen eller til Samferdselsdepartementet
– som gir påliteleg informasjon om tilstanden når det gjeld drift
av vegnettet. Rapporteringa gjeld primært utgreiingar om tiltak
og styringsutfordringar og økonomiske data, og inneheld i lita grad
resultatinformasjon. Rapporteringa gir ikkje systematisk informasjon
om kvaliteten på driftsarbeidet til entreprenørane. Det manglar
dermed grunnlag for å vurdere om drifta er utført i samsvar med
fastsette standardar, og for å samanlikne kvalitet mellom forskjellige
kontraktar, entreprenørar og distrikt.
Den resultatinformasjonen som ligg føre, er
i all hovudsak basert på brukarundersøkingar. Dei kan medverke til
å sikre brukarperspektivet ved å gi eit bilete av korleis trafikantane
opplever tilstanden på vegnettet. Vegdirektoratet har likevel i
intervju hevda at undersøkingane ikkje er eigna som styringsinformasjon
i oppfølginga av funksjonskontraktane. Dette kjem blant anna av
at brukarane ikkje tek omsyn til standardkrav, og at svara deira
ikkje kan knytast til spesifikke kontraktområde.
På bakgrunn av desse manglane i rapporteringa er
det i undersøkinga stilt spørsmål om Samferdselsdepartementet og
leiinga i Statens vegvesen har tilstrekkeleg styringsinformasjon
til å kunne vurdere om drifta av vegnettet skjer i samsvar med fastsette
standardar.
Reglementet for økonomistyring i staten slår
fast at styringssystemet i departementet skal sikre tilstrekkeleg
styringsinformasjon og forsvarleg avgjerdsgrunnlag. Departementet
skal i tillegg fastsetje overordna mål og styringsparametrar for
dei underliggjande verksemdene for å kunne vurdere måloppnåing og
resultat.
Den jamlege oppfølginga for å sikre tilstrekkeleg
kvalitet på leveransane frå entreprenørane er delegert frå Vegdirektoratet
til regionvegsjefane. Regionane har likevel i intervju peikt på
at det er distrikta som har den utøvande makta knytt til funksjonskontraktane,
og at regionnivået ikkje har ei systematisk oppfølging av distrikta
for å innhente oversikter over tilstanden når det gjeld drift av
vegnettet. Regionane sit ikkje med aggregerte data eller samanfattande
vurderingar av kvaliteten på drifta i dei ulike kontraktområda.
Undersøkinga viser òg at byggjeleiarane ser veikskapar
ved forvaltninga av funksjonskontraktane. Om lag to tredelar av
byggjeleiarane gir i spørjeundersøkinga uttrykk for at systemet
med funksjonskontraktar berre i noka eller i lita grad gir byggjeleiaren
tilstrekkeleg oversikt over tilstanden på vegnettet. Dette inneber
at mange av dei som har det utøvande ansvaret for å sikre tilstrekkeleg
kvalitet på leveransar frå entreprenørane, meiner at deira eiga
oversikt over tilstanden på vegnettet ikkje er tilstrekkeleg. I undersøkinga
er det på denne bakgrunn stilt spørsmål om Statens vegvesen har
sett i verk tilstrekkelege tiltak for å sikre nødvendig oversikt.
Ei god oversikt over driftstilstanden på vegnettet på
alle nivå er sentralt for at departementet og leiinga i Statens
vegvesen skal kunne gi tilstrekkelege og relevante styringssignal.
Derfor er det i undersøkinga peikt på at det er grunn til å stille
spørsmål ved at store kontraktverdiar blir forvalta i ytste ledd
i verksemda utan at leiinga i Statens vegvesen har sørgd for at
det er etablert styringssystem som i større grad sikrar oppfølging
av om ein oppnår tilfredsstillande resultat. Det blir i undersøkinga
også stilt spørsmål om Samferdselsdepartementet har følgt opp det overordna
ansvaret sitt for at Statens vegvesen som underliggjande etat har
styringssystem som sikrar forsvarleg gjennomføring og tilstrekkeleg styringsinformasjon.
Samferdselsdepartementet understrekar i svarbrevet
sitt at det er viktig å undersøkje om rapporteringa av driftstilstanden
på vegnettet er tilfredsstillande. Departementet viser til Riksrevisjonens
funn knytte til mangelfull rapportering og ulik praksis frå region
til region, og stadfestar dessutan at ansvar ser ut til å vere skuva
langt ut i organisasjonen. Etter departementets syn er dette problemstillingar
som Vegdirektoratet vil ta tak i ved å sjå på ulike typar organisering,
under dette om Vegdirektoratet skal ha ei sterkare rolle.
Etter økonomireglementet § 16 skal alle verksemder
sørgje for at det blir gjennomført evalueringar for å få informasjon
om effektivitet, måloppnåing og resultat innanfor heile eller delar
av ansvarsområdet til verksemda og aktivitetane ho driv. Evalueringane
skal kaste lys over kor formålstenleg for eksempel eigarskap, organisering
og verkemiddel er. Frekvensen og omfanget av evalueringane skal
avgjerast ut frå "virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet".
Undersøkinga viser at Vegdirektoratet ved fleire høve
har gitt departementet utgreiingar om styringsutfordringar i samband
med oppfølging av funksjonskontraktar. Blant anna er departementet
gjort kjent med prisaukar, utfordringar knytte til implementering
av nye kvalitetssystem, problem med leveransar under ekstraordinære
vêrforhold og ressursproblem knytte til å gjennomføre stikkprøvekontrollar.
Undersøkinga viser likevel at det ikkje er gjort systematiske
evalueringar på dette området, verken av Vegdirektoratet eller av
departementet. Samferdselsdepartementet har i St.meld. nr. 16 (2008–2009)
Nasjonal transportplan 2010–2019 signalisert at departementet i
2009 vil setje i gang ei evaluering av konkurranseutsetjinga av drifts-
og vedlikehaldsoppgåvene. På bakgrunn av krav i økonomireglementet
og dei nemnde veikskapane i den ordinære rapporteringa, er det i
undersøkinga stilt spørsmål om ikkje Samferdselsdepartementet og
Vegdirektoratet tidlegare burde ha innhenta systematisk kunnskap
om eit område med styringsutfordringar, for å sikre at midlane som
blir løyvde til kjøp av drifts- og vedlikehaldstenester gjennom
funksjonskontraktar, blir forvalta på ein effektiv måte.
Samferdselsdepartementet opplyser i svarbrevet sitt
at evalueringa som blei varsla i Nasjonal transportplan 2010–2019,
no er sett i gang. Etter departementets syn vil det vere naturleg
at evalueringa omfattar mange av problemstillingane som er tekne
opp i Riksrevisjonens undersøking.
Samferdselsdepartementet har gjennom Statens vegvesen
ansvaret for at drift og vedlikehald på vegnettet skjer i samsvar
med Stortingets føresetnader om gode og sikre framkomstforhold for trafikantane
heile året. Stikkprøvekontrollar er eitt av verkemidla for å sikre
at drifta av vegnettet er rettidig og blir utført med riktig kvalitet.
Samferdselsdepartementet har i tildelingsbreva for
2007, 2008 og 2009 understreka Vegvesenets kontrollansvar med utføringa
av funksjonskontraktane. Byggherren skal i tråd med fastsette planar
kontrollere tilstanden på vegane gjennom stikkprøvekontrollar. Formålet
er å sikre at entreprenøren utfører arbeidet i samsvar med fastsette
kontraktkrav. Det er tilrådd eit kontrollomfang på 1–4 dagsverk
per kontrakt per månad. Dette kontrollomfanget skal sikre oppfølging
av kontraktar med ein gjennomsnittleg kontraktsum på om lag 92 mill.
kroner.
Undersøkinga viser at Statens vegvesen har auka kontrollverksemda
dei seinare åra. Ein gjennomgang av rapporteringa av kontrollverksemda
viser likevel at det for mange kontraktar blir brukt lite ressursar
til kontroll samanlikna med det tilrådde kontrollomfanget. Vidare
viser undersøkinga at det faktiske kontrollnivået er lågare enn det
som går fram av fastsette kontrollplanar. I spørjeundersøkinga gir
dessutan fire av fem byggjeleiarar uttrykk for at det ikkje er nok
byggherreressursar til å føre tilstrekkeleg og forsvarleg kontroll
med vegnettet. Dette blir stadfesta i intervju med Vegdirektoratet
og regionane. Det er i undersøkinga stilt spørsmål om omfanget av stikkprøvekontrollane
er tilstrekkeleg til å sikre tilfredsstillande kvalitet på arbeidet
til entreprenørane.
I rapporteringa om kontrollverksemda er det
gitt opplysningar om kor mange dagsverk som er brukte til kontroll,
og kor mange strekningar som er kontrollerte. Undersøkinga viser
at data ikkje blir systematisk analyserte, verken på regionnivå eller
i Vegdirektoratet. Vegdirektoratet har i intervju framheva at kontrollnivået
i den einskilde regionen er regionvegsjefens ansvar. Vegdirektoratet
er likevel kjent med at det for visse kontraktar i praksis ikkje
blir gjennomført kontroll. Direktoratet har i visse tilfelle sendt
data vidare til Samferdselsdepartementet gjennom den ordinære, periodiske
rapporteringa. Gjennom denne rapporteringa blir det opplyst om omfanget
av kontrollverksemda, men desse data er ikkje sedde i samanheng
med planlagt og tilrådd kontrollnivå. På bakgrunn av at departementet har
understreka at kontrollansvaret til Statens vegvesen er viktig,
blir det i undersøkinga stilt spørsmål om Vegdirektoratets oppfølging
overfor regionane har vore tilstrekkeleg. Det er i undersøkinga
også stilt spørsmål om departementet har hatt tilstrekkeleg styringsinformasjon
for å kunne vurdere om kontrollansvaret er sikra på ein tilfredsstillande
måte.
Dersom entreprenøren ikkje held ved lag etablerte
standardar og rutinar, har Statens vegvesen som byggherre høve til
å setje i verk økonomiske sanksjoner overfor entreprenøren.
Statens vegvesen utarbeidde i 2007 ein instruks for
handtering av manglar og sanksjonar. Undersøkinga viser at det før
implementeringa av den nye instruksen ikkje var gitt sentrale retningslinjer
for når det skulle påleggjast sanksjoner, og kor store sanksjonssummane
skulle vere. For eksempel hadde to regionar utarbeidd kvart sitt skjema
for dette. Regionane har stadfesta i intervju at bruk av sanksjonar
i stor grad har vore eit skjønnsspørsmål for den einskilde byggjeleiaren.
I undersøkinga er det stilt spørsmål om dette kan sameinast med
prinsippet om likebehandling av entreprenørar. I intervju har fleire regionar
og distrikt gitt uttrykk for at den nye instruksen i større grad
sikrar lik praksis og klarleik i når og korleis sanksjonar skal
brukast.
Fleirtalet av regionane har i intervju trekt
fram entreprenørens økonomiske interesser som ei årsak til mangelfull
utføring av arbeidet ute på vegen. Alle regionane har dessutan understreka
at sanksjonar er eit nødvendig verkemiddel for å oppnå ønskt kvalitet.
Undersøkinga viser likevel at omfanget av sanksjonar utgjer berre
nokre få promille av omsetninga gjennom funksjonskontraktane. Det
er i intervju vist til at det er ein samanheng mellom kontrollar
og sanksjonar ved at det i kontraktområde med fleire kontrollar
også har vore ein auke i bruk av sanksjonar. Undersøkinga viser
at kontrollomfanget i mange tilfelle er lågt. Dette, kombinert med
eit svært lite omfang av sanksjonar sett i forhold til det totale kontraktvolumet,
ligg til grunn for at det i undersøkinga er stilt spørsmål om entreprenørane
har hatt tilstrekkelege incentiv til å levere høg kvalitet på drifta
av vegnettet.
Etter Vegdirektoratets overslag låg dei økonomiske
sanksjonane i tilknyting til drift og vedlikehald av riksvegar på
ca. 15 mill. kroner i perioden 2003–2008. Etter Vegdirektoratets
syn gir ikkje rekneskapen eit fullstendig bilete av omfanget av
økonomiske sanksjonar. Årsaker til dette er blant anna at rekneskapsposten
også omfattar dagbøter knytte til investeringsprosjekt, og at det
har vore ulik rekneskapsføring av sanksjonar i perioden. Vegdirektoratet
har vidare opplyst at det ikkje har utarbeidd oversikt over kor stor
del dei økonomiske sanksjonane utgjer av det totale kontraktvolumet.
På bakgrunn av mangelfull rekneskapsføring og manglande analysar er
det i undersøkinga stilt spørsmål om Vegdirektoratet i tilstrekkeleg
grad har sikra seg styringsinformasjon om bruken av sanksjonar som eit
sentralt verkemiddel i oppfølginga av entreprenørane.
Statens vegvesens styring og oppfølging av entreprenørane
er basert på at desse har etablert eit kvalitetssystem i samsvar
med krava i kontrakten. Sidan 2008 er det stilt krav om at kvalitetssystemet
skal vere i samsvar med ISO-standardar. Som ein del av dette har
entreprenørane fått eit stort ansvar for eigenkontroll. Samtidig
er det stilt sterkare krav til rapporteringa frå den einskilde entreprenøren
til byggherren.
For kontraktar som er inngådde frå og med 2008, er
det innført krav om at entreprenørane som ein rutine skal gi tilstandsrapportering
i det elektroniske rapporteringssystemet ELRAPP kvar 14. dag, i
tillegg til jamleg avviksrapportering. Tilstandsrapporteringa er
ei samleoversikt som blant anna skal vise kva for driftsprosessar
som er inspiserte og funne i orden. Det skal òg gå fram korleis
avvik skal følgjast opp.
Ein gjennomgang av tilstandsrapporteringa viser at
ein del entreprenørar ikkje etterlever fastsette rapporteringskrav.
Rapporteringa er av varierande regularitet, og innhaldet og detaljeringsnivået
i rapporteringa er vekslande sidan entreprenørane i hovudsak sjølv
utformar skjemaet for tilstandsrapportering. Manglane i rapporteringa
frå mange av entreprenørane blir også stadfesta i spørjeundersøkinga.
Innføringa av ISO-standardar, med vekt på kvalitetssystem
og eigenkontroll hos entreprenørane, føreset at rapporteringa er
av ein kvalitet som sikrar byggherren god oversikt over tilstanden
på vegnettet. På bakgrunn av dei nemnde manglane ved rapporteringa
er det i undersøkinga stilt spørsmål om byggherren har grunnlag
for tilstrekkeleg og forsvarleg kontroll med entreprenørane.
I samband med omorganiseringa av Statens vegvesen
blei konkurranseutsetjing trekt fram som eit verkemiddel for å oppnå
størst mogleg effektivitet. Konkurranse mellom leverandørane er ein
føresetnad for at det kan gjennomførast effektive anskaffingar.
Undersøkinga viser at det for 37 pst. av kontraktane
som var sette i verk i åra 2003–2009, berre var éin eller to entreprenørar
som la inn tilbod då kontraktane blei utlyste. Konkurransesituasjonen
er særleg krevjande i Region midt og Region nord, der det for høvesvis
to tredelar og halvparten av kontraktane har vore færre enn tre tilbydarar.
Vegdirektoratet stadfestar i intervju at det vurderer prosessar
med færre enn tre tilbydarar som lite tilfredsstillande for å sikre
tilstrekkeleg konkurranse.
Vidare viser undersøkinga at marknaden er dominert
av tre entreprenørar når kontraktane blir lyste ut: Mesta AS, Kolo
Vegdekke AS og NCC. Mesta AS hadde ansvaret for 61 pst. av kontraktane
som var i drift per 31. desember 2008, og har såleis ei svært dominerande
rolle i marknaden.
Vegdirektoratet har prøvd ut ulike kontraktstrategiar
for å auke konkurransen på entreprenørmarknaden. Det er likevel
enno ikkje sett i gang eit systematisk arbeid for å prøve ut ulike kontraktstrategiar.
På bakgrunn av dei nemnde forholda, er det i
undersøkinga stilt spørsmål om det i tilstrekkeleg grad er oppnådd
konkurranse om funksjonskontraktane.
I svarbrevet sitt viser Samferdselsdepartementet til
at Statens vegvesen har sett i verk fleire tiltak for å betre konkurransen
om funksjonskontraktane. Departementet peiker på at det på dette feltet
har vore dialog med entreprenørbransjen, og at det er hausta erfaringar
frå europeiske land. Departementet opplyser at Vegdirektoratet vil følgje
opp dette arbeidet for å sikre best mogleg konkurranse gjennom utprøving
av nye kontraktformer.
Samferdselsdepartementet opplyser elles i svarbrevet
sitt at det er kjent med at Statens vegvesen har hatt jamleg evaluering
og diskusjon av kontraktformer gjennom seminar og møte der også
entreprenørar har delteke. Det har òg vore ein dialog med vegstyresmakter
i andre land som har erfaring på området. Departementet peiker òg
på at det har skjedd ei oppdatering i systemet for oppfølging av
funksjonskontraktane, slik at det betre enn før kan sikre at det
som er bestilt gjennom funksjonskontraktane, blir levert. Dette skjer
ved betre kvalitetsrutinar hos entreprenøren, nye rutinar for stikkprøvekontrollar
og nytt IT-system for kontinuerleg oppfølging av kontraktarbeidet.
Samferdselsdepartementet understrekar vidare at
det har vore aukande fokusering på funksjonskontraktar både i Statens
vegvesen og i departementet. Etter departementets syn er det likevel ingen
tvil om at det framleis er eit klart potensial for forbetring og
vidareutvikling. Riksrevisjonens rapport vil vere eit viktig bidrag
i det vidare arbeidet, opplyser departementet.
Undersøkinga viser at det gjennom dei kontraktvise
evalueringane av drifts- og vedlikehaldsarbeidet som entreprenørane
gjer, er påvist mangelfull utføring, og det gjeld både vinterdrift,
punktlegskap og kvalitet på levert produkt. Vidare er det gjennom
caseundersøkinga av utvalde vegstrekningar dokumentert ei rekkje avvik
blant anna i forhold til krava til føretilstand i vintersesongen.
Riksrevisjonen understrekar at utføringa av drift og vedlikehald
av vegnettet skal helde ein kvalitet som er tilstrekkeleg til å medverke
til gode og sikre framkomstforhold for trafikantane heile året.
Riksrevisjonen har merkt seg at Samferdselsdepartementet
har nedfelt mål som er relevante for funksjonskontraktar. Undersøkinga
viser likevel at departementet ikkje mottek rapportering som gir
systematisk tilbakemelding på om styringssignal som gjeld funksjonskontraktar,
blir følgde opp. Blant anna har Samferdselsdepartementet i tildelingsbreva
peikt på at Statens vegvesen innanfor drift og vedlikehald skal
prioritere tiltak som er viktige for trafikktryggleiken. Departementet
har likevel ikkje innhenta rapportering som gir konkret tilbakemelding
på korleis dette styringssignalet blir følgt opp. Undersøkinga viser
vidare at det ikkje ligg føre rapportering som gir påliteleg informasjon
om driftstilstanden på vegnettet. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved korleis Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen kan vurdere
om drifta av vegnettet skjer i samsvar med fastsette standardar
og prioriteringar utan slik informasjon.
Undersøkinga viser at det er etablert eit desentralisert
styringssystem for drift og vedlikehald av vegnettet. Dette kjem
til uttrykk ved at oppfølgingsansvaret for funksjonskontraktar er
delegert frå Vegdirektoratet til regionane og vidare til distrikta
og den einskilde byggjeleiaren. Gjennom funksjonskontraktane blir
dermed store kontraktverdiar forvalta i ytste ledd av verksemda utan
at det er etablert styringssystem som i tilstrekkeleg grad sikrar
oppfølging av om ein oppnår tilfredsstillande resultat. Samferdselsdepartementet
seier seg einig i at ansvar er skuva langt ut i organisasjonen,
og viser til at Vegdirektoratet skal vurdere ulike typar organisering,
under dette om direktoratet skal ha ei sterkare rolle. Riksrevisjonen
ser positivt på dette, men vil samtidig understreke at Samferdselsdepartementet
har overordna ansvar for at Statens vegvesen som underliggjande
etat har styringssystem som sikrar forsvarleg gjennomføring og tilstrekkeleg
styringsinformasjon.
Riksrevisjonen har merkt seg at Statens vegvesen
har auka kontrollverksemda dei seinare åra. Undersøkinga viser likevel
at det for mange kontraktar blir brukt lite ressursar til kontroll,
og at det faktiske kontrollnivået er lågare enn det som er planlagt
ut frå fastsette kontrollplanar. I lys av at funksjonskontraktane
er samfunnsmessig og økonomisk svært viktige, peikar Riksrevisjonen på
at byggherren i tilstrekkeleg grad må følgje opp det arbeidet entreprenørane
gjer for å sikre at drifts- og vedlikehaldsoppgåvene blir utførte med
riktig kvalitet. Riksrevisjonen peikar vidare på at det er viktig
at entreprenørane får tilstrekkelege incentiv til å levere høg kvalitet
på drifta av vegnettet.
Når det gjeld økonomiske sanksjonar, viser undersøkinga
at det tidlegare har vore ulik praksis for fastsetjing av desse.
Statens vegvesen har innført ein ny sanksjonsinstruks, og Riksrevisjonen
føreset at denne vil føre til ein meir einskapleg praksis i bruken
av sanksjonar.
Konkurranse mellom fleire entreprenørar vil vere
ein føresetnad for at det kan gjennomførast effektive anskaffingar.
Undersøkinga viser at det for ein stor del av kontraktane berre
er éin eller to entreprenørar som legg inn tilbod, og at marknaden
er dominert av nokre få entreprenørar. Samferdselsdepartementet
viser til at Vegdirektoratet vil arbeide for å sikre best mogleg
konkurranse gjennom utprøving av nye kontraktformer. Riksrevisjonen
understrekar at det er viktig å setje i gang eit systematisk arbeid
for å stimulere konkurransen på entreprenørmarknaden.
Samferdselsdepartementet viser til ulike tiltak Statens
vegvesen har gjennomført for å sikre ei god oppfølging av funksjonskontraktane,
både gjennom eigne system og rutinar og gjennom betre kvalitetsrutinar
hos entreprenørane. Etter departementets syn er det likevel ingen
tvil om at det framleis er eit klart potensial for forbetring og
vidareutvikling. Riksrevisjonen merkjer seg at departementet no
har sett i gang eit evalueringsarbeid om funksjonskontraktar, og
legg til grunn at dette arbeidet fører til betringar både i kvaliteten
på drifta av vegnettet og i styringa på området.
Saka er lagd fram for Samferdselsdepartementet, og
statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 12. august 2009 svart:
«Eg viser til brev av 25.06.2009, vedlagt dokument
nr. 3:16 (2008–2009) til Stortinget om Riksrevisjonens gransking
av drift og vedlikehald av vegnettet. Eg vil også vise til brev
av 29.05.2009 frå Samferdselsdepartementet som svar på Riksrevisjonen
sitt utkast til hovudanalyserapport om granskinga av drift og vedlikehald
av vegnettet.
Etter mi vurdering tek rapporten opp
sentrale problemstillingar knytt til drift og vedlikehald av vegnettet.
Det er viktig at vegen trafikantane køyrer på er sikker og held
ein god standard. Årleg bruker vi mykje midlar på drift og vedlikehald
av vegane og det er nødvendig å ha gode system for å sikre at midlane
blir brukte på ein best mogeleg måte.
Riksrevisjonen
stiller m.a. spørsmål ved om Samferdselsdepartementet og Statens
vegvesen kan vurdere om drifta av vegnettet skjer i samsvar med
fastsette standardar og prioriteringar. Riksrevisjonen meiner det
manglar styringssystem som sikrar at styringssignala frå departementet
til Statens vegvesen blir følgt opp. Eg vil her trekkje fram at
departementet gjennom m.a. tildelingsbrev og etatsmøte gir klare
signal til Statens vegvesen om kva som skal prioriterast. For å
sikre at dei fastsette måla faktisk blir oppnådd, er departementet
oppteken av at rapporteringa og oppfølginga av desse er så god som mogleg.
Departementet vil gå nøye gjennom korleis rapporteringa og oppfølginga
kan bli betre.
Riksrevisjonen viser vidare til at
det er etablert eit desentralisert styringssystem, der store kontraktsverdiar
blir forvalta i ytterste ledd, men at det ikkje eksisterer gode
nok system til å sikre at tilfredsstillande resultat blir oppnådd.
Samferdselsdepartementet er samd i at dette er ei utfordring.
Eg
registrerer at Riksrevisjonen er positiv til at Vegdirektoratet
no skal vurdere ulike typar organisering for å sikre tilfredsstillande
måloppnåing. Uavhengig av kva slags organisering direktoratet fell
ned på, vil Samferdselsdepartementet ha eit overordna ansvar for
at det blir etablert solide styringssystem som varetek behovet for
styringsinformasjon.
Det er viktig at byggherren følgjer
opp det arbeidet som entreprenørane utfører for å sikre seg at drifts-
og vedlikehaldsoppgåvene blir utførte i samsvar med dei krav som
er sett i kontraktane. Departementet legg til grunn at den sanksjonsinstruksen
som Statens vegvesen no har innført, m.a. vil bidra til å sikre
betre kvalitet på arbeidet som blir utført.
For å
sikre at ein får ein reell konkurranse i samband med utlysning av
funksjonskontraktane er det viktig at det er fleire entreprenørar
som legg inn tilbod. Eg har registrert at det ved ei rekkje kontraktar
er få entreprenørar som legg inn tilbod. Dette er etter mi meining
uheldig. Det er derfor viktig at Vegdirektoratet arbeider vidare med
å utvikle nye og meir konkurransefremjande kontraktsformer.
I
St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 blei
det varsla at det skal gjerast ei evaluering av konkurranseutsetjinga
av drifts- og vedlikehaldsoppgåvene. Eg har notert at Riksrevisjonen
legg til grunn at denne evalueringa kan medføre forbetringar både
i kvalitet på drifta av vegnettet og i styringa på området. Eg håpar
at denne evalueringa vil kunne gi meir informasjon og kunnskap knytt
til konkurranseutsetjinga. Vidare er det også eit mål at evalueringa
kan gi oss eit betre grunnlag for å kunne vidareutvikle og forbetre
funksjonskontraktane.»
Stortinget har gjennom handsaminga av St.prp. nr.
1 føresett at drifta av vegnettet skal vere rettidig og utførast
med riktig kvalitet. Tilsvarande understrekar Samferdselsdepartementet
at det er viktig at den vegen trafikantane køyrer på, er sikker
og held god standard. Riksrevisjonen ser derfor alvorleg på at det
er identifisert mangelfull utføring av driftsarbeidet på ei rekkje
vegstrekningar.
Undersøkinga viser vidare omfattande manglar
i styringssystemet. Rapporteringa om drift av vegnettet er mangelfull,
blant anna fordi ho ikkje gir påliteleg informasjon om driftstilstanden
på vegnettet. Trass i den desentraliserte organiseringa som er valt,
er det ikkje etablert styringssystem som i tilstrekkeleg grad sikrar
at verksemdsleiinga følgjer opp om ein oppnår tilfredsstillande
resultat. Samferdselsdepartementet seier seg einig i at dette er
ei utfordring. Riksrevisjonen merkjer seg i den samanheng at ulike
typar organisering blir vurderte, og at Samferdselsdepartementet
vil gå nøye gjennom korleis rapporteringa og oppfølginga kan bli
betre. Riksrevisjonen legg til grunn at dette fører til etablering
av eit styringssystem som sikrar nødvendig resultatinformasjon og
dermed er eit godt grunnlag for heilskapleg og overordna styring.
Samferdselsdepartementet legg vekt på at sanksjonsinstruksen
som Statens vegvesen har innført, vil medverke til å sikre betre
kvalitet på arbeidet som blir gjort. Riksrevisjonen ser positivt
på at Vegdirektoratet har innført ein ny sanksjonsinstruks, men
vil samtidig understreke behovet for tett oppfølging av entreprenørane
– i form av både stikkprøvekontrollar og samarbeid med sikte på
forbetringar i kvalitetssystemet til entreprenørane.
Riksrevisjonen har merkt seg at departementet seier
seg einig i at manglande konkurranse i samband med utlysing av funksjonskontraktane
er uheldig. Departementet understrekar at det derfor er viktig at
Vegdirektoratet arbeider vidare med å utvikle nye og meir konkurransefremmande
kontraktformer. Riksrevisjonen føreset at Samferdselsdepartementet
følgjer opp at det blir gjort eit systematisk arbeid for å stimulere konkurransen
i entreprenørmarknaden.
Samferdselsdepartementet viser til at det årleg blir
brukt store midlar på drift og vedlikehald av vegnettet, og at det
er nødvendig med gode system for å sikre at midlane blir brukte
på best mogleg måte. Riksrevisjonen legg til grunn at den kommande
evalueringa av konkurranseutsetjinga av drifts- og vedlikehaldsoppgåvene
vil medverke til dette.