Vedlegg
Jeg viser til brev av 12. november d.å. fra Stortingets transport- og kommunikasjons- komite om ovennevnte representantforslag.
Innledningsvis vil jeg påpeke at både person- og godstrafikk på jernbane har vært og er fremdeles eksponert for konkurranse fra andre transportslag i varierende grad. Åpningen for konkurranse på innenlands godstrafikk med jernbane i Norge skjedde fra 1. januar 2007. EØS-avtalen gir også rammer for organiseringen på dette feltet.
Jeg viser til at et liknende representantforslag fra FrP ble behandlet av Stortinget i forbindelse med Dokument 8:27/Innst. S. nr. 136 (2007-2008).
Utbygging og drift av jernbaneinfrastruktur i Norge er avhengig av store årlige bevilgninger over statsbudsjettet. I Prop. 1 S (2009-2010) har regjeringen foreslått å bevilge om lag 8,4 mrd. kr til drift, vedlikehold og investeringer i jernbaneinfrastruktur i 2010, motsvarende inntekter fra jernbaneinfrastrukturen er foreslått budsjettert til om lag 597 mill. kr. Inntektene utgjør dermed om lag 7,1 pst. av utgiftene i 2010. Uavhengig av organisering og tilknyttingsform for Jernbaneverket vil drift, vedlikehold og utbygging av jernbaneinfrastruktur i Norge være avhengig av store årlige bevilgninger over statsbudsjettet, med mindre en høy kjøreveisavgift blir innført.
Regjeringen og Stortinget har muligheter til å fastsette aktivitetsnivået i investeringer i ny jernbaneinfrastruktur innenfor de rammebetingelsene som følger av finanspolitiske prioriteringer, tilgangen på nye prosjekter som er klare til oppstart og bindinger i pågående prosjekter som er startet opp i tidligere budsjetterminer. De endelige prioriteringene vil være avhengig av regjeringens og Stortingets avveininger av kortsiktige og langsiktige politiske hensyn.
Jernbaneverket er i dag organisert som et forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet. På vegne av staten forvalter Jernbaneverket statens realkapital som er bundet opp i jernbaneinfrastruktur. Jernbaneverket forestår også utbygging av ny jernbaneinfrastruktur på vegne av staten, og har ansvaret for trafikkstyringen på det norske jernbanenettet. Organiseringen av Jernbaneverket som forvaltningsorgan må ses på bakgrunn av at det er et ønske om mulighet for direkte politisk styring av virksomheten, da det er knyttet store samfunnsmessige interesser til drift og utbygging av jernbaneinfrastrukturen i Norge. Jernbaneverket som forvaltningsorgan er i dag finansiert ved direkte bevilgninger av brutto utgifter og inntekter over statsbudsjettet. Jernbaneverket har i dag ikke noen betydelig «egenfinansiering» eller kommersiell virksomhet i forhold til etatens samlede virksomhet, sammenliknet med for eksempel Avinor AS som i stor grad er selvfinansiert.
Forslagsstillerne tar til orde for å innføre ordninger som skal gi Jernbaneverket større grad av egenfinansiering. Representantforslaget foreslår på den ene siden å delfinansiere investeringer og vedlikehold av jernbanenettet med utbytte fra den kommersielle aktiviteten tilknyttet stasjoner. Jernbanestasjonene ble for en tid tilbake verdsatt til omkring 2 mrd. kr. Verdiene av stasjonene er med andre ord omtrent på størrelse med det som trengs til ett års vedlikehold av jernbanenettet (ca. 1,9 mrd. kr i 2010-budsjettet).
Forutsatt at verdsettingen av stasjonene er et uttrykk for den framtidige avkastningen fra den kommersielle driften av disse, vil dette i liten grad kunne bidra til å dekke behovet for årlig vedlikehold av det norske jernbanenettet. Dersom det ene av de to aksjeselskapene skal få et større ansvar for utvikling av de kommersielle arealene knyttet til stasjonene slik representantforslaget innebærer, så må det i tilfelle bygges opp ny kompetanse på dette området da denne i dag ikke ligger i JBV, men i NSB-selskapet Rom Eiendom AS. Jeg viser til at St.prp. nr. 1 (2008-2009) der det går frem at Regjeringen ikke vil endre på eierskapet til stasjoner og godsterminaler. Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av statsbudsjettet for 2009. Jeg kan ikke se at argumentet om å gi Jernbaneverket en ny egenfinansieringskanal via stasjonene skulle rettferdiggjøre en revurdering av spørsmålet om eierskapet.
På en annen side foreslår representantforslaget å finansiere drift, vedlikehold og investering av infrastrukturen med økt bruk av kjørevegsavgift. I dag er det bare på Gardermobanen hvor drift og vedlikehold er brukerbetalt fullt ut. Departementet vil presisere at alle som trafikkerer banen betaler de samme avgiftene for bruken, enten det er snakk om Flytoget AS, NSB AS eller andre. Utgangspunktet for bygging av Gardermobanen var at både investeringen i infrastruktur, materiell og driften og vedlikeholdet av begge deler skulle gjennomføres på kommersielt grunnlag. Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) ble det gjennomført en gjeldssanering i NSB Gardermobanen AS på 7,4 mrd. kr på grunn av manglende betalingsevne, og infrastrukturen ble derfor overdratt til Jernbaneverket.
Dersom drift, vedlikehold og investeringer i jernbaneinfrastruktur skulle "brukerbetales", ville det måtte gjennomføres et omfattende utredningsarbeid for å få fastsatt en «riktig» fordeling av utgiftene mellom ulike togslag og for ulike infrastruktur- tjenester, og for å få en «god» prismekanisme som gir «riktige» incentiver. Det er vanskelig å konkretisere hvilke utslag et slikt opplegg kunne få, men i alle tilfeller vil det bety en vesentlig økning i kostnadene både for persontransport og godstransport. For persontransporten ville det i stor grad bety tilsvarende økte statlige bevilgninger til statlig kjøp av persontransporttjenester med tog. For godstransport med jernbane vil det bety dårligere konkurranseevne, med betydelig overføring av godstransport fra veg til bane og dermed økt tungtransport på veg.
De viktigste argumentene for et evt. valg av en selskapsform ved organisering av en offentlig virksomhet er:
1) En betydelig «kommersiell» aktivitet og en inntektsside som fortrinnsvis er slik at inntektene kan gi en fornuftig bedriftsøkonomisk avkastning på investert kapital; og
2) Et ønske om at virksomheten skal ha stor grad av økonomisk handlefrihet og ansvar.
Jernbaneverkets manglende egenfinansiering og behov for direkte politisk styring av vesentlige deler av virksomheten, gjør jeg ikke ser det som hensiktsmessig å organisere Jernbaneverket som aksjeselskap. Jeg har derfor ingen planer om å endre Jernbaneverkets organisatoriske tilknytningsform som et statlig forvaltningsorgan.
Representantene foreslår at det opprettes et nytt aksjeselskap med formål å drive utbygging og vedlikehold av infrastruktur, slik at alt vedlikeholdet av jernbanenettet og jernbaneinvesteringer blir konkurranseutsatt. I dag konkurranseutsetter Jernbaneverket i praksis alle investeringsprosjekter og store deler av det prosjektrettede vedlikeholdet innenfor fornyelse og mindre andeler av øvrig vedlikehold (forbryggende og korrektivt). Baneservice AS som tidligere var en organisatorisk enhet i Jernbaneverket, ble i 2005 omdannet til aksjeselskap med formål å tilby jernbanerelaterte tjenester innen prosjektrettet vedlikehold og investeringer, jf. St.prp. nr. 1 Tilegg nr. 2/Innst. S. nr. 13 (2004-2005). Selskapet driver i konkurranse. I forbindelse med omdanningen av Baneservice til aksjeselskap ble det også vurdert å konkurranseutsette det øvrige vedlikeholdet av jernbanenettet. Det ble den gang vurdert at vedlikehold av det meste av eksisterende signal- og teleanlegg langs jernbanenettet, ikke var egnet for konkurranseutsetting. Vurderingen var og er fortsatt bl.a. at det reelt sett ikke er tilstrekkelig med kompetanse på disse anleggene utenfor Jernbaneverket til at effektiv konkurranse ville bli mulig, foruten at anleggene var og er svært sikkerhetskritiske for trafikkavviklingen på jernbanenettet. Erfaringene med konkurranseutsetting av øvrig vedlikehold av jernbanenettet (det som ikke er prosjektrettet), er at det er svært krevende å gjennomføre gode konkurranser og drive effektiv kontraktsoppfølging, spesielt i et marked uten effektiv konkurranse.
Det er rimelig å anta at en slik omorganisering av Jernbaneverket dessuten vil kreve betydelig med omstillingsmidler, og vesentlig mer enn det som ble bevilget i forbindelse med etableringen av Baneservice AS som utgjorde til sammen om lag 80,6 mill. 2005-kr, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2/Innst. S. nr. 13 (2004-2005). Dersom den foreslåtte omorganiseringen og konkurranseutsettingen skal lønne seg, må nåverdien av de samlede effektiviseringsgevinstene overstige de samlede merkostnadene i forbindelse med omstillingen. Dette er ikke dokumentert i representantforslaget.
Jeg ser ofte at forslag om organisering av statlig virksomhet til aksjeselskap ledsages av argumenter om at selskapene kan ta opp lån. En slik opplåning på vegne av staten vil lett kunne bidra til å undergrave de politiske prioriteringene som ligger til grunn for Stortingets behandling av statsbudsjettene, bl.a. ved at disse får en svakere finans- politisk virkning og at opplåningen gir store bindinger på framtidige statsbudsjetter. Dette vil også i større grad utsette staten for den risikoen som ligger i finansmarkedene med hensyn til likviditet og prising av kapital, og som dermed pådrar staten økte finansielle kostnader. I tillegg til at er rimelig å regne med at det blir stilt krav om statlig garantier fra private lånegivere som må vedtas av Stortinget og som lett begrenser handlingsrommet for låneopptak.
Som kjent står jernbanen overfor store utfordringer der det bl.a. er behov for å forbedre punktligheten og regulariteten i togtrafikken og der Jernbaneverket må jobbe hardt for å få tak i kvalifisert personell som det er mangel på i dag. Jernbanekapitalen skal samtidig opprettholdes og videreutvikles, mens budsjettene holdes og effektiviteten bedres. Å håndtere dette er i seg selv en meget krevende oppgave. Representant- forslaget innebærer en storstilt konkurranseutsetting samtidig som Jernbaneverket måtte utsettes for en omfattende omorganisering. Jeg tror at eventuelle fordeler som måtte ligge i dette, ikke vil forsvare de ekstra utfordringer dette vil gi i en særdeles krevende periode for Jernbaneverket.
Etter min vurdering er de viktigste tiltakene for å modernisere og effektivisere jernbanenettet å gjennomføre planlagt vedlikehold og investeringer i henhold til de planer som følger av Nasjonal transportplan, herunder å skifte ut gamle teknologi- løsninger på det eksisterende jernbanenett, uten at det etableres nye organisasjonsstrukturer/selskaper som det strengt tatt ikke er bruk for innenfor jernbanevirksomheten.