18. Samferdselsdepartementet
- 18.1 Sammendrag
- 18.1.1 Innledning
- 18.1.2 Riksrevisjonen uttaler
- 18.2 Komiteens merknader
Samferdselsdepartementet hadde i 2008 et utgiftsbudsjett på 25,5 mrd kroner. Departementet hadde ansvar for seks virksomheter og seks selskaper.
Riksrevisjonen har avgitt fire avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til Statens vegvesen og Jernbaneverket.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at de beløp som Samferdselsdepartementet rapporterer for Statens vegvesen til kapitalregnskapet i kontoklassene 65 (fordring) og 84 (gjeld), ikke er i samsvar med regnskapsførte beløp i vegvesenets regnskaper. Spesielt alvorlig er det for kontoklasse 65 hvor statens totale beholdning er vesentlig påvirket. Riksrevisjonen forutsetter at regnskapsføringen på alle forvaltningsnivå innrettes slik at bevilgningsreglementets § 13, 3. ledd ivaretas, og at regnskapsføringen avklares med Finansdepartementet og Senter for statlig økonomistyring.
Riksrevisjonen finner det lite tilfredsstillende at det foreløpig bare foreligger et delvis opplegg for risikovurdering som ledd i mål- og resultatstyringen i samferdselssektoren. Dette er et krav som ble innført i Reglement for økonomistyring i staten i 2004. En god risikostyring på overordnet nivå fungerer som et grunnlag for all styring, og bør være et viktig element både i etats- og virksomhetsstyringen. Ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2008–2009) ga kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykk for at den forventet at samtlige departementer får på plass nødvendige systemer for dette, jf. Innst. S. nr. 120 (2008–2009). Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet vil følge opp dette arbeidet i de underliggende etatene.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det fortsatt er store kostnadsøkninger, utstrakt bruk av tilleggsarbeid, manglende dokumentasjon ved overtakelse, manglende sporbarhet mellom faktura og kontrakt og manglende bruk av konvensjonalbot når frister ikke overholdes på anleggs- og tjenestekontrakter. Av 45 kontrollerte kontrakter har 22 betydelige kostnadsøkninger, og i to tilfeller over 100 pst. økning.
Riksrevisjonen forutsetter at Samferdselsdepartementet følger opp gjennomføringen av tiltakene som er iverksatt og om de gir den forventede forbedring.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at staten i 2008 har forskuttert betydelige kostnader vedrørende arbeid på fylkesveger. Statens vegvesen har med bakgrunn i Riksrevisjonens funn iverksatt flere forbedringstiltak for å sikre tilstrekkelig og riktig rekvirering av midler fra fylkeskommunene. Samferdselsdepartementet har merket seg de registrerte forbedringene, og legger til grunn at Statens vegvesen vurderer behovet for ytterligere tiltak og oppfølging.
Riksrevisjonen er kritisk til det store mindreforbruket knyttet til investeringsbudsjett på fylkesveier, vel 413 mill. kroner. Det vil si at ca. 27 pst. av total bevilgning er ubrukt. Riksrevisjonen har merket seg at årsakene er sammensatt, men at manglende formalitet og dokumentasjon i tildelingsprosessen mellom fylkeskommunene og Statens vegvesen er en viktig faktor. Riksrevisjonen har også merket seg at en arbeidsgruppe har utformet forslag til ny styringsdialog og styringssystem mellom fylkeskommunene og Statens vegvesen.
Riksrevisjonen forutsetter at Samferdselsdepartementet følger opp de tiltak som er iverksatt og sikrer seg at de gir den forventede forbedring.
Riksrevisjonen er kritisk til hvordan kostnadene til drift og vedlikehold av ikt-systemer dokumenteres. Så lenge ansvaret for ikt i Statens vegvesen er delt mellom Vegdirektoratet og enkelte regioner, samtidig som kostnadene ikke bokføres ensartet i hele virksomheten, mener Riksrevisjonen det er vanskelig i ettertid å spore og knytte kostnadene til de enkelte systemene.
Riksrevisjonen registrerer at det i samband med omorganisering av Statens vegvesen i 2010, er besluttet å opprette en landsdekkende ikt-enhet for å sikre de strategiske vurderingene og forankring mot etatsledelsen. Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet er enig i Statens vegvesens strategier i samband med innføring av nytt porteføljestyringssystem, selv om dette innebærer at nytt system først er på plass i 2013.
Riksrevisjonen ser alvorlig på den manglende kontrollaktiviteten knyttet til kjøre- og hviletid, tungtransport og bilbeltebruk i Statens vegvesen sett i forhold til de mange og omfattende trafikkulykkene som skjer på veiene.
Riksrevisjonen har merket seg at Statens vegvesen gjennom opplæring og nyrekruttering vil øke kapasiteten innenfor fagområdet, og at det i forbindelse med omorganiseringen av Statens vegvesen skal legges vekt på bedre styring og utnyttelse av ressursene på området.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det ikke er etablert tilfredsstillende rutiner som sikrer at alle gjeldende avtaler om utleie av Jernbaneverkets eiendommer blir fakturert, og forutsetter at nye manuelle rutiner resulterer i en bedre kontroll med fakturering av avtalene, selv om et egnet ikt-system ikke er på plass.
Riksrevisjonen ser alvorlig på mangler ved sporbarheten mellom kontrakt og faktura ved Jernbaneverket. Dette gjør det vanskelig å etterprøve om kravene til offentlige anskaffelser er fulgt. Riksrevisjonen har merket seg at Jernbaneverket vil iverksette tiltak, og forutsetter at Samferdselsdepartementet følger opp gjennomføring og virkning av dette i styringsdialog med Jernbaneverket.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det kan stilles spørsmål ved Jernbaneverkets utviklings-, anskaffelses- og godkjennelsesprosess for Merkur sikringsanlegg og hvilke konsekvenser dette vil få for pågående og nye jernbaneutbygginger.
Jernbaneverket har iverksatt en intern granskning av prosessen rundt utviklingen, anskaffelsen og godkjenningen av Merkur sikringsanlegg. Som følge av at granskningen ikke er avsluttet ønsker ikke Samferdselsdepartementet å kommentere dette ytterligere.
Riksrevisjonen finner det uheldig at fortolkningen og praktiseringen av punktlighetsmålet i togtrafikken, fører til uklarheter med hensyn til rapportering av reell punktlighet når ankomst innen 3,59 minutter og 5,59 minutter aksepteres som riktig registrering.
Ifølge St. prp. nr. 1 (2007–2008) skal alle togkategorier, bortsett fra Flytoget, ha en punktlighet på 90 pst., mens Flytoget skal ha en punktlighet på 95 pst. Punktlighet er i tildelingsbrevet til Jernbaneverket definert som tog i rute, med ankomst endestasjon innen 0–3 minutter fra oppgitt rutetid for intercitytog, nærtrafikk- og flytog, og innen 0–5 minutter for langdistanse- og godstog.
Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet er av den oppfatning at Jernbaneverket registrerer punktlighet i henhold til kravet som departementet har satt. Denne praktiseringen med hensyn til hva som skal registreres som forsinket ankomst, fører til at punktligheten framstår som vesentlig bedre enn om registreringen blir gjort ved 2,59 minutter og 4,59 minutter. Riksrevisjonen viser til tabellen i punkt 2.2.4, som viser hvordan forskjellen i forståelse av hva som anses som tog i rute kommer til uttrykk, og spesielt gjør utslag for lokaltogene i de fire store byene.
Riksrevisjonen er kritisk til at Samferdselsdepartementet ikke er mer aktive i sin oppfølging av kjøpsavtalen med NSB AS. Samferdselsdepartementet svarer ikke på spørsmålet om den ufullstendige rapporteringen fører til et svekket grunnlag for departementet til å kreve prisavslag, og heller ikke hva de planlegger å gjøre for å endre praksisen.
Riksrevisjonen ser alvorlig på utviklingen i antallet innstillinger som Jernbaneverket har ansvar for. Andelen økte med 10 prosentpoeng fra 2007 til 2008, og Jernbaneverket har ansvaret for tilnærmet 60 pst. av innstillingene i Region Øst. Samtidig merker Riksrevisjonen seg at Samferdselsdepartementet har inntatt en aktiv rolle i gjennomføringen av Oslo-prosjektet, og at det bevilges ekstra midler til vedlikeholdsarbeid.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at en stor andel av forsinkelsene kategoriseres som trafikkavvikling. Denne kategorien består av sekundærårsaker, og ingen er derved tillagt noe ansvar for disse forsinkelsene. Dette innebærer at verken Jernbaneverket eller togselskapene har noe incentiv til å redusere denne andelen av forsinkelsene. Samferdselsdepartementet opplyser at det er viktigere med en funksjonell avviksregistrering enn å knytte avviksregistreringen til ansvarsfordeling. Riksrevisjonen mener det er viktig både å vite hva som er den direkte årsaken til et driftsavvik, og at noen er ansvarlig for å redusere hyppigheten av denne årsaken.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det var færre personer i beredskap i Region Øst i 2008 enn tidligere år, særlig med tanke på hyppigheten av driftsavvik i Østlandsområdet de senere år. Samferdselsdepartementet oppgir at Jernbaneverket har hatt problemer med å fylle opp turnusen på beredskap i Region Øst, og at det har vært knapphet på tilgjengelig kompetanse. Riksrevisjonen er av den oppfatning at en stabil jernbanedrift bør ha høyeste prioritet, og at en god beredskap er en viktig faktor i dette arbeidet.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det har vært en for svak prioritering av, og bevilgning til vedlikehold i Region Øst. Det har vært en klar underbudsjettering av det korrektive vedlikeholdet de siste årene. Dette har resultert i at graden av fornyelse, som forhindrer framtidige driftsavvik, har blitt redusert i forhold til opprinnelig planer og budsjetter. Departementet opplyser at overforbruket på korrektivt vedlikehold i 2007 og 2008 i stor grad skyldes at vedlikeholdet av infrastrukturen generelt og fornyelse av infrastrukturen spesielt, over lang tid har vært prioritert for lavt.
Riksrevisjonen har ved flere anledninger tatt opp problemene med driftsavvik, først i Dokument nr. 3:4 (2003–2004), i oppfølgingen i Dokument nr. 3:1 (2007–2008), og i Dokument nr. 1 (2008–2009). Disse rapporteringene har spesielt påpekt mangel på samordning og målretting av tiltak for å redusere driftsproblemene mellom Jernbaneverket og NSB AS. Samtidig har rapportene påvist at en stor andel av forsinkelsene har hatt et uavklart ansvarsforhold. Årets revisjon viser at det fortsatt er problemer med de samme forholdene.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Samferdselsdepartementet på bakgrunn av tidligere rapporter ikke har inntatt en mer aktiv rolle i styringen. Riksrevisjonen mener det må være i Samferdselsdepartementets, Jernbaneverkets og togselskapenes interesse å avklare årsak og ansvarsforhold slik at man kan iverksette, samordne og målrette tiltak for å redusere forsinkelsene ved jernbanedriften.
Av tidligere rapporterte forhold er følgende saker avsluttet:
budsjettering på inntektskapitler i Statens vegvesen og Jernbaneverket
Av tidligere rapporterte forhold vil følgende saker bli fulgt opp i den løpende revisjonen:
innkjøp og anskaffelser, manglende etterlevelse av regelverket i samferdselssektoren
manglende kontroll av bompengeselskaper
manglende rapportering til erfaringsdatabase ved anleggskontrakter i Statens vegvesen
utvikling av Au2sys i Statens vegvesen
manglende gebyrregulativ ved Luftfartstilsynet
Komiteen viser til Riksrevisjonens kontroll av Samferdselsdepartementet og dets virksomheter. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har avgitt fire avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til Statens vegvesen og Jernbaneverket.
Komiteen viser til at den i brev av 18. november 2009 til samferdselsministeren stilte flere spørsmål i tilknytning til Riksrevisjonens rapportering. Statsråden svarte i brev av 3. desember 2009. Brevene følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen har merket seg at revisjonen har vist at departementet og flere underliggende virksomheter ikke hadde på plass et tilfredsstillende system for vurdering av risiko og vesentlighet som en integrert del av mål- og resultatstyringen.
Komiteen har også merket seg at funnene varierte fra virksomheter som ikke har noe system for risikostyring, til virksomheter som ikke gjennomførte risikostyringen i henhold til allment aksepterte standarder, noe komiteen ser på som lite akseptabelt.
Komiteen har i tillegg merket seg at revisjonen har avdekket betydelige kostnadsøkninger på anleggskontrakter og at hele 22 av 45 kontrollerte kontrakter viser betydelig høyere utbetalinger enn avtalt kontraktspris. For to av kontraktene hadde kostnadene økt med hele 100 pst. i forhold til opprinnelig kontraktssum.
Komiteen vil også påpeke at flere anleggskontrakter har tilleggsarbeid som ikke er omfattet av kontraktene og at disse utgjorde mellom 10 og 80 pst. av opprinnelig kontraktssum og derfor burde vært utlyst i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser.
Komiteen er kjent med at tilsvarende forhold ble anmerket ved revisjonen av 2007-regnskapet, og komiteen forutsetter nå at departementet tar tak i dette og sørger for at forholdene bringes i orden.
Komiteen er også kjent med at Riksrevisjonen anmerket mangelfull sporbarhet fra faktura til anskaffelsesdokument ved revisjon av regnskapet for både 2006 og 2007. Mangelfull sporbarhet gjør det vanskelig å verifisere de totale bokførte kostnader knyttet til den enkelte kontrakt, og komiteen legger til grunn at departementet følger dette opp.
Komiteen merker seg med bekymring de store negative avvik som er avdekket når det gjelder planlagt kontrollaktivitet og gjennomført kontrollaktivitet knyttet til trafikksikkerhetsarbeidet i Statens vegvesen.
Komiteen viser til og slutter seg til beskrivelsen fra Riksrevisjonen som hevder at manglende oppfølging fra Statens vegvesen vil kunne føre til flere ulykker og dårligere trafikksikkerhet innen transportsektoren. Komiteen mener disse forhold ikke kan fortsette og forutsetter at departementet nå tar dette på alvor og bringer forholdene i orden.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonens tidligere anmerkninger om manglende kontroll av bompengeselskaper og departementets opplysninger om at ny avtalemal skulle behandles i løpet av våren 2008. Dette er enda ikke behandlet av departementet som forutsatt og komiteen registrerer at dette skal følges opp i den løpende revisjon.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at Riksrevisjonen i forbindelse med revisjonen for 2006, jf. Dokument nr. 1 (2007–2008) påpekte store avvik fra standardavtalen ved inngåelse av avtaler med bompengeselskaper, og at dette svekker de kontrollmuligheter Statens vegvesen har overfor bompengeselskapene. Disse medlemmer er derfor skuffet over at revisjonen for 2008 viser at ny avtalemal fortsatt ikke er ferdig, til tross for at Fremskrittspartiets medlemmer påpekte behovet for dette allerede i Innst. S. nr.172 (2007–2008).
Disse medlemmer viser til svar på spørsmål 269 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen av 15. oktober 2009 til statsbudsjettet for 2010, der det kommer frem at bompengeselskapenes totale gjeld vil ligge på om lag 12 mrd. kroner ved utgangen av 2009. Disse medlemmer viser til at regjeringspartiene Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet i St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 la opp til ytterligere 60 mrd. i bompenger, og at det i tillegg kommer innkrevingskostnader på rundt 15 mrd. kroner. Disse medlemmer mener at de forhold Riksrevisjonen her har påvist ikke kan aksepteres. Dette er ikke god samfunnsøkonomi og en svært dårlig ivaretakelse av interessene til dem som bruker de aktuelle veistrekningene. Disse medlemmer forutsetter at departementet innretter seg etter Riksrevisjonens kritikk uten unødig opphold.
Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen påpeke NSBs mangelfulle rapportering av innstilte tog i henhold til kjøpsavtalen med departementet, noe som skyldes at Jernbaneverket ikke kan angi hvor stor del av en strekning som er delinnstilt. Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen stille spørsmål om hva departementet planlegger å gjøre for å sikre en tilfredsstillende rapportering på kjøpsavtalen i fremtiden.
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at Jernbaneverket ifølge Dokument 1 (2009–2010) feilrapporterer forsinkelser. Flertallet påpeker at "tog i rute" i tildelingsbrevet er definert som tog med ankomst endestasjon innen 0–3 minutter fra oppgitt rutetid for intercitytog, nærtrafikk og flytog, og innen 0–5 minutter for langdistanse og godstog. Flertallet påpeker at Riksrevisjons undersøkelser viser at Jernbaneverket registrerer intercitytog, nærtrafikk og flytog som forsinket dersom de er over 3,59 minutter forsinket til endestasjon, mens langdistanse- og godstog blir registrert som forsinket dersom de er over 5,59 minutter forsinket til endestasjonen. Flertallet viser til at det ifølge Riksrevisjonens tall i realiteten kun er Flytoget og Gjøvikbanen AS som oppfyller kravene til punktlighet, og påpeker at strekningene som trafikkeres av disse selskapene er gjenstand for konkurranseutsetting. Flertallet forutsetter at departementet innretter seg etter Riksrevisjonens kritikk uten unødig opphold, og at de gode erfaringene med konkurranseutsetting når det gjelder Flytoget og Gjøvikbanen AS videreføres på andre strekninger.
Komiteen viser til Riksrevisjonens omtale av Jernbaneverkets håndtering av signalsystemet Merkur, og har merket seg at Jernbaneverket har satt i verk en intern gransking av prosessen rundt utviklingen, anskaffelsen og godkjenningen.
Komiteen ser med bekymring på de konsekvenser problemene med prosjektet kan medføre i form av merkostnader og forsinkelser for prosjektene der det nye signal- og sikringsanlegget skulle tas i bruk.