Det offentlege konsumet utgjer om lag ein tredjedel av det samla konsumet i Noreg. Verksemdene i offentleg sektor kjøper inn varer og tenester for ein verdi av 272 mrd. kroner i året. Dette er fellesskapets midlar som skal forvaltast på ein best mogleg måte.

Offentleg sektor står overfor vesentlege utfordringar dei kommande åra. Desse må løysast med avgrensa ressursar. Samtidig vert det stilt stadig større krav til kvaliteten på offentlege tenester. Det offentlege må derfor opptre som ein profesjonell innkjøpar og sørgje for at ein får mest mogleg igjen for fellesskapet sine pengar og at pengar ikkje vert brukte unødig. Offentlege verksemder skal gå føre i arbeidet med å ivareta sosiale og miljømessige omsyn. Gjennom å vere ein krevjande og konstruktiv innkjøpar, kan det offentlege medverke til at det vert utvikla meir miljø- og klimavennlege varer og tenester. Det offentlege kan òg som ein viktig marknadsaktør støtte etisk åtferd i næringslivet. Ved å leggje vekt på innovasjon, etikk, miljø og livsløpskostnader vil det offentlege skaffe seg betre og meir berekraftige produkt, og vil sjølv kunne levere betre tenester til innbyggjarane.

I kraft av storleiken er etterspørselen i offentleg sektor svært viktig for produksjonen av varer og tenester i privat sektor. Ved å vere ein krevjande kunde som stimulerer til konkurranse mellom eit breitt spekter av leverandørar og medverkar til auka kostnadsmedvit og effektivitet hos norske bedrifter, vil det offentlege bidra til at norsk næringsliv vert meir konkurransedyktig.

Regelverket for offentlege innkjøp er eit prosessuelt rammeverk med hovudformål å sikre best moglege innkjøp gjennom konkurranse og openheit om offentlege kontraktar. I dei seinare åra er det òg lagt vekt på at regelverket skal sikre andre samfunnsomsyn.

Bakgrunnen for denne meldinga er at Regjeringa vil forbetre offentleg innkjøpsverksemd. Då er det naudsynt å sjå på gjennomføring av offentlege innkjøp i ein større samanheng. Innkjøpsreglar, organisering og gjennomføring av konkurransar, kompetansebehov og statusen til innkjøpsfaget er blant dei faktorar som har avgjerande innverknad på kvaliteten i innkjøpsprosessane. Ved å sjå nærmare på korleis stat og kommune gjennomfører sine innkjøp, har Regjeringa avdekt område der det er trong for tiltak.

Regjeringa tek Riksrevisjonens stadige og omfattande merknader om brot på reglane om offentlege innkjøp alvorleg. Funn i kommunale og fylkeskommunale revisjonar og saker til behandling i Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), underbyggjer òg at brot på regelverket er eit problem, og at dette problemet ikkje berre er knytt til statleg sektor. Regjeringa har ansvaret for at reglane er så gode som mogleg, og at handhevingssystemet er formålstenleg utforma og sikrar god regeletterleving. Brukarane av regelverket skal ha tilgang til kvalitetssikra og einskapleg informasjon om regelverket. Regjeringa har gjort mykje for å betre etterlevinga av regelverket. Nytt og forbetra regelverk trådde i kraft i januar 2007, etter eit omfattande arbeid for å gjere det enklare og meir brukarvennleg. Samtidig vart handhevinga skjerpa ved at KOFA har fått høve til å gi gebyr der ein har unnlate å kunngjere konkurranse i samsvar med krava i regelverket. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) vart etablert i 2008, med ei eiga avdeling for styrkt og samordna kompetansetilbod for offentlege innkjøp. I meldinga vert det gitt ein omtale av dei bakanforliggjande årsakene til regelbrota. Ved å forbetre innkjøpsverksemda i offentleg sektor vil òg etterlevinga av reglane bli betre.

Kapittel 2 i meldinga gjer greie for statistikk og fakta frå Statistisk sentralbyrå og Databasen for offentlege innkjøp (Doffin). Regjeringa meiner det er behov for å styrkje datagrunnlaget om offentlege innkjøp, og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har bedt Difi vidareutvikle og forbetre datagrunnlaget i Doffin.

I kapittel 3 vert det framheva kor stor innverknad offentlege innkjøp har på samfunnsøkonomien og kor viktig det er å stimulere til effektive offentlege innkjøp. Regelverket om offentlege innkjøp skal òg bidra til at risikoen for korrupsjon og misgjerningar vert redusert. Regjeringa framhevar òg at offentlege innkjøp skal gjennomførast på ein måte som fremjar viktige samfunnsomsyn som miljø, etikk og innovasjon.

I juni 2007 la Regjeringa fram ein handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlege innkjøp. Regjeringa har pålagt alle statlege verksemder å følgje opp dei konkrete krava i handlingsplanen frå 2008. Regjeringa reknar med at alle kommunar og fylkeskommunar vil slutte seg til arbeidet og at KS vil vere ein viktig støttespelar. For å gi dei offentlege verksemdene den hjelpa dei treng for å gjennomføre handlingsplanen, skal det etablerast eit "knutepunkt" i kvart fylke/region. Seks knutepunkt er etablerte, og i løpet av 2009 skal alle fylke/regionar ha etablert knutepunkt.

I 2006 la Regjeringa fram ein handlingsplan mot sosial dumping med ei rekkje konkrete tiltak. I tråd med planen innførte Regjeringa 1. mars 2008 forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Forskrifta gjeld statlege, kommunale og fylkeskommunale myndigheiter og offentlegrettslege organ og kjem til bruk på kontraktar over ein viss terskelverdi. Arbeid som skal utførast i utlandet, er også omfatta.

Etter at den nye offentleglova trådde i kraft 1. januar 2009, er alle anbodsprotokollar og tilbod offentleg tilgjengelege. Kravet i regelverket til kunngjering i Doffin, forbodet mot forskjellsbehandling av leverandørar og føresegner om korleis prosessen skal gjennomførast, sikrar at kontraktane vert tildelte etter open og rettferdig konkurranse.

Kapittel 4 beskriv utviklinga av regelverket om offentlege innkjøp og etableringa av KOFA. Då ny forskrift om offentlige anskaffelser og forskrift om innkjøpsregler for forsyningssektorene vart iverksett 1. januar 2007, var det gjort eit omfattande og breitt arbeid for forenkling av regelverket. Regjeringa orienterte i Ot.prp. nr. 62 (2005–2006) Stortinget om dei forbetringar som var gjorde i forskriftene.

Regjeringa kan ikkje sjå at det er formålstenleg med nok ein brei gjennomgang av heile regelverket med tanke på generell forenkling berre to år etter at det trådde i kraft. Det må òg leggjast vekt på at både oppdragsgivarar og leverandørar skal få tid til å bli kjende med og forstå korleis reglane skal etterlevast.

Regjeringa vil likevel arbeide vidare på utvalde område der praktisering av regelverket inneber spesielle utfordringar.

Regjeringa har nedsett eit utval som skal greie ut implementeringa av nytt handhevingsdirektiv i norsk rett, og vurdere korleis det samla norske handhevingssystemet best kan organiserast. I denne samanhengen skal òg KOFAs oppgåver vurderast.

Ei kartlegging av brot på reglane om offentlege innkjøp og årsaker til regelbrot, gjort av First Ventura AS hausten 2008, viser at omfang og breidd i type regelbrot er stort. Etter Regjeringas vurdering er særleg brot på grunnleggjande krav om konkurranse og gjennomføring av ulovlege direkte innkjøp alvorleg. Brot på kravet om dokumentasjon gjer det vanskeleg å etterkontrollere viktige val og avvegingar i løpet av innkjøpsprosessen, og kan bidra til å svekkje tilliten til offentlege innkjøpsprosessar. Dette reduserer også moglegheita for å avdekkje forsømingar og korrupsjon.

Kartlegginga viser at årsaksbiletet er samansett, og at det er naudsynt å sjå meir heilskapleg på korleis ein gjennomfører innkjøp i offentleg sektor. Regjeringa meiner at det særleg er tre område som skil seg ut når det gjeld vidare oppfølging:

• Forankring hos leiar

• Organisering av innkjøpsaktivitetane

• Kompetansebehov.

I kapittel 5 vert leiarane sitt ansvar for offentlege innkjøp framheva. Leiarfokus og god forankring av innkjøpsaktiviteten i verksemdene er sentrale føresetnader for profesjonelle og korrekte innkjøp. Tiltak for å få auka forankring av innkjøp hos verksemdsleiarar og betre kontroll av innkjøpsaktiviteten er derfor viktig, og dei verkemiddel som vert nytta for styring og utvikling av offentlege verksemder, må i større grad takast i bruk på dette området.

Kapittel 6 orienterer om arbeidet med intern kontroll i statleg og kommunal sektor. Den interne kontrollen varierer sterkt mellom ulike offentlege verksemder. Dette gjeld òg på innkjøpsområdet. For å forbetre offentlege innkjøpsprosessar ved meir aktiv bruk av intern kontroll, vil rettleiinga styrkjast på området.

Kapittel 7 understrekar at formålstenleg organisering er ein føresetnad for effektive og korrekte innkjøp. Utan formålstenleg organisering vil òg andre tiltak, som for eksempel kompetansetiltak, ha avgrensa effekt.

Regjeringa vil greie ut auka samordning av innkjøp, og vil sjå nærmare på kva effektar samordning av innkjøp har gitt både når det gjeld pris og kvalitet på produkta, men også når det gjeld ressursbruk og forbetring av innkjøpsprosessar. Dei marknadsmessige konsekvensane skal òg vurderast. På bakgrunn av ei slik utgreiing vil Regjeringa vurdere organisatoriske tiltak for auka samordning.

Kapittel 8 beskriv eksisterande rettleiings- og kurstilbod i offentleg regi og drøftar behovet for styrking av kompetanse om offentlege innkjøp. Regjeringa vil vidareutvikle tilbodet i Difi, og særleg ha fokus på innkjøpsfag og kompetanse om styring og organisering av offentlege innkjøp. Regjeringa vil òg få greidd ut behovet for eit universitets- og høgskoletilbod om offentlege innkjøp.

I kapittel 9 omtaler ein arbeidet for å auke bruken av elektroniske løysingar ved offentlege innkjøp. Bruk av elektroniske løysingar gir betre, enklare og sikrare innkjøp. Regjeringa vil sikre eit breitt tilbod for elektroniske løysingar som dekkjer heile innkjøpsprosessen frå konkurransegjennomføring til ordrehandtering, faktura og betaling. Regjeringa vil vidareutvikle løysingane på Ehandel.no og Doffin, og foreslå løysing for oppretting av leverandørregister for å forenkle innkjøpsprosessen for leverandørar og oppdragsgivarar. Regjeringa vil òg innføre eit felles standardformat for elektronisk faktura og ønskjer at ein skal ta i bruk elektronisk faktura i heile offentleg sektor.

Kapittel 10 orienterer om nivået på terskelverdien og drøftar framtidig nivå for terskelverdien om offentlege innkjøp. Evalueringa av terskelverdien tyder på at innsparing i transaksjonskostnader og den negative konkurranseeffekten ved å heve terskelverdien frå 200 000 til 500 000 kroner, har vore av same omfang. Ei vidare heving synest ikkje å vere samfunnsøkonomisk lønsamt. Ro og stabilitet rundt eit relativt nytt regelverk er eit viktig poeng i vurderinga av om terskelverdien skal hevast. Ved å halde terskelverdien på dagens nivå er ein i større grad sikra at ein går i retning av meir profesjonelle, forretningsmessige, ryddige og samfunnstenlege offentlege innkjøp. Regjeringa vil derfor ikkje no heve terskelverdien vidare.

Innføring av eit generelt krav om forenkla kunngjeringsplikt under dagens terskelverdi vil utvide pliktene for stat og kommunar og komplisere regelverket. Å innføre eit slikt krav no, kort tid etter siste regelrevisjon, vil gi større utfordringar med etterleving og praktisering. Regjeringa har derfor ikkje funne at det er grunnlag for å innføre ei slik plikt. Det bør likevel stimulerast til auka bruk av den frivillige ordninga som i dag eksisterer i Doffin.

Kapittel 11 gjer greie for økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga. Lov om offentlige anskaffelser skal medverke til auka verdiskaping i samfunnet ved å sikre mest mogleg effektiv ressursbruk ved offentlege innkjøp. Målet med tiltaka i meldinga er å få meir profesjonelle offentlege innkjøp. Det vil føre til betre kvalitet, lågare prisar eller lågare ressursbruk i innkjøpsprosessen. Meir profesjonelle innkjøp vil føre til færre klager i KOFA og mindre kritikk frå Riksrevisjonen og kommunerevisjonen.

Regjeringa vil styrkje offentlege innkjøpsprosessar gjennom ei rekkje tiltak som skal heve kompetansen om offentlege innkjøp og bidra til meir formålstenleg organisering og forankring hos leiinga i offentlege verksemder. Meir aktiv bruk av ordninga med intern kontroll gir viktig informasjon til leiinga, og grunnlag for å setje i verk tiltak som kompetanseheving og forbetring av rutinar. Bruk av elektroniske løysingar i innkjøpsprosessen skal medverke til meir effektive offentlege innkjøp. Terskelverdiane er sett på eit nivå som skal gi god balanse mellom transaksjonskostnader forbundne med å følgje regelverket, og vinstar ved auka konkurranse. Regjeringa meiner tiltaka samla sett vil føre til meir profesjonelle offentlege innkjøp og betre ressursbruk.

Regjeringa foreslår tiltak innanfor områda leiing, organisering og kompetanse om offentlege innkjøp. Tiltaka det er gjort framlegg om i meldinga vil bli gjennomførte innanfor eksisterande budsjettrammer. Tiltaka for å styrkje kompetansen vil i stor grad gjerast gjennom arbeid i Difi.

Det er foreslått vidare utgreiing om oppretting av universitets- eller høgskoletilbod. Regjeringa vil komme tilbake til Stortinget om behov for løyvingar dersom det vert aktuelt å opprette eit nytt undervisningstilbod.

Totalt for heile offentleg sektor bereknar ein nytten av elektroniske innkjøp (elektronisk faktura blir halden utanfor dette anslaget) til ca. 5,6 mrd. kroner og kostnadene til ca. 2 mrd. kroner. Regjeringa tek sikte på at ny løysing for Ehandel.no vil redusere kostnadene for å komme i gang med e-handel.

Oppretting av eit leverandørregister vil truleg gi ytterlegare innsparingar ved innhenting og levering av dokument ved offentlege innkjøpsprosessar. Dei økonomiske og administrative konsekvensane ved etablering av eit slikt register vil bli vurderte i utgreiingane som Difi gjennomfører.