8. Fornying i kommunal sektor
Kommunesektoren driver et kontinuerlig fornyingsarbeid for å forbedre sine tjenester og sin forvaltning både med tanke på å effektivisere sin virksomhet, og for å bli enda mer åpne og demokratiske organisasjoner.
På lengre sikt vil demografiske endringer innebærer store utfordringer for kommunal tjenesteproduksjon, slik at behovet for fortsatt omstilling og fornying vil vedvare.
God kvalitet på de kommunale tjenestene er en viktig del av arbeidet med fornying av kommunesektoren.
Departementets satsing på arbeid med kvalitetsutvikling har siden 2006 vært knyttet til Kvalitetskommuneprogrammet, som i 2009 er inne i sitt avsluttende år.
Staten følger med på kvalitetsindikatorene i den årlige KOSTRA-rapporteringen. I 2009 iverksettes en ny nasjonal innbyggerundersøkelse, der blant annet måling av innbyggernes opplevelse av kvalitet i kommunale tjenester inngår.
Kvalitetskommuneprogrammet retter seg primært mot pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole, skolefritidsordning og barnehage). Arbeidet konsentreres om to hovedområder – kvalitetsforbedrende tiltak i møtet med innbyggerne og tiltak for å redusere sykefraværet.
Ifølge undersøkelse gjort av NIBR i 2008 mener et klart flertall av de involverte i kommunene at programmet så langt har vært vellykket. Om lag en tredjedel mener at kvaliteten på tjenestene er bedret.
Erfaringene fra programmet tyder på at kommuner som prioriterer sykefraværsarbeidet høyt, forankrer det i toppledelsen og setter av ressurser til arbeidet som hovedregel oppnår gode resultater.
Samarbeidet lokalt mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte/tillitsvalgte står sentralt i Kvalitetskommuneprogrammet. Et slikt partssamarbeid er for mange av kommunene en ny måte å samarbeide på.
I NIBRs arbeid kommer det fram at det lokale samarbeidet vurderes som vellykket, og som en forutsetning for å oppnå resultater. Samarbeidet lokalt gjennom Kvalitetskommuneprogrammet ser ut til å ha bidratt til å forsterke en lokal samarbeidskultur i kommunene.
NIBR finner også at de lokale prosjektene har en god forankring på sentralt nivå i kommunene. Involveringen fra ansattes tillitsvalgte, administrativ toppledelse, virksomhetsledere og prosjektledere er bred. Derimot er politikerne mer perifere i gjennomføringen av de enkelte prosjektene, og deres rolle er utydelig for prosjektlederne. Tjenestemottakerne er også i liten grad trukket aktivt inn i arbeidet med prosjektene.
Kvalitetskommuneprogrammet er inne i sitt avsluttende år. Det er viktig at dette kvalitetsarbeidet fortsetter, og departementet ønsker å stimulere til dette. Det vurderes en ordning med demonstrasjonskommuner fra 2010 etter modell av Kunnskapsdepartementets demonstrasjonsskoleordning som har vært i drift fra 2002 med gode resultater. En slik ordning vil innebære at kommuner kan søke om en tidsbegrenset deltakelse med et kvalitetsprosjekt som kan løftes fram og stimuleres økonomisk.
Kvalitetskommuneprogrammet har ført til en videreutvikling av måling av kvalitet gjennom brukerundersøkelser. Det er utviklet egne indikatorer for å fange opp kvalitet i møtet mellom kommunalt ansatt og innbygger, som skal inngå som en egen modul i bedrekommune.no.
Kvalitetsindikatorene i KOSTRA representerer det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Ved publisering av foreløpige KOSTRA-tall 16. mars 2009 var det i alt 84 kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester og 22 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunale tjenester.
Regjeringen ønsker å styrke kommunens rolle som samfunnsutvikler. Denne rollen handler om å være igangsetter og tilrettelegger for utvikling, i samarbeid med innbyggerne, næringsliv, frivillige organisasjoner og andre.
I proposisjonen drøftes lokal samfunnsutvikling, og det redegjøres for en kartlegging og analyse av kommunenes rolle som samfunnsutvikler som Norut har gjennomført.
Kommunal- og regionaldepartementet vil i 2010 ta initiativ til en flerårig satsing for å øke kapasitet og kompetanse i kommunene for å styrke lokalt utviklingsarbeid, som omtalt i St.meld. nr. 25 (2008–2009) Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distriktspolitikken. Fokuset er på å bygge opp under kommunenes arbeid med å mobilisere lokalbefolkning, entreprenører, ildsjeler og frivillige organisasjoner og å gjennomføre lokale/regionale utviklingsrettede tiltak for å utvikle attraktive bosteder.
Kommunal- og regionaldepartementet vil fortsette sitt arbeid med å vektlegge nødvendigheten av en høy etisk standard i kommunal virksomhet og dermed bidra til å ivareta kommunenes gode omdømme. Departementet må ta ansvar for regelverket og rammevilkårene for kommunesektoren, men et godt nasjonalt regelverk er ikke tilstrekkelig til å sikre etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet. Det viktigste arbeidet for å skape tillit til kommunene må finne sted og slå rot på grunnplanet i den enkelte kommune.
Kommunal- og regionaldepartementet fremmet 12. desember 2008 Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) Om lov om endringer i kommuneloven og svalbardloven (om tillitskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner). Forvaltningen i kommunene holder i all hovedsak høy etisk standard, og lovforslagene bygger videre på og utdyper nåværende praksis.
Departementet fremmet i Ot.prp. nr. 50 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningsloven (habilitet for styremedlemmer mv. i offentlig heleide selskaper) forslag om å skjerpe habilitetsreglene for ledere og medlemmer av styre og bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper.
Departementet satte i november 2008 ned en arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak og veiledningsmateriell som kan styrke arbeidet i kontrollutvalgene, revisjonene og administrasjonssjefenes internkontroll. Tiltakene som foreslås kan være på både lokalt og nasjonalt nivå og peke mot initiativ fra folkevalgte, myndighetene eller organisasjoner. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport innen utgangen av 2009.
IKT-politikk er et svært viktig virkemiddel i fornyingspolitikken. Å stimulere til økt fornying og innovasjon i det offentliges bruk av IKT er en vesentlig utfordring. Kommunesektoren spiller en sentral rolle i denne sammenheng. Fornying av fellesskapsløsninger innen IKT vil for en stor del skje lokalt i kommunesektoren, ettersom det er her ansvaret for å løse de store samfunnsoppgavene innenfor oppvekst, kunnskap og omsorg ligger. Det er i denne sammenheng viktig at kommunesektoren har en strategisk tilnærming til bruken av IKT. Det er nødvendig å se potensialet til IKT i den generelle forvaltningen og tjenesteproduksjon. IKT bør derfor være en naturlig del av kommunenes arbeid med fornying. Det vises til omtale av tiltak og prinsipper i St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle og i St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap.
I forbindelse med tiltakspakken (St.prp. nr. 37 (2008–2009)) har Fornyings- og administrasjonsdepartementet etablert en midlertidig, søknadsbasert tilskuddsordning på 60 mill. kroner til digital fornying i kommunene med sikte på effektivisering av de kommunale tjenestene. Ordningen skal støtte arbeidet med å utvikle og ta i bruk digitale fellesløsninger i offentlig sektor.
Regjeringen er opptatt av at kommunene i sitt arbeid med å møte innbyggernes forventninger og krav til kommunale tjenester, har et hensiktsmessig regelverk å forholde seg til.
Interkommunalt samarbeid er omfattende og spenner over et vidt spekter av oppgaver. Etter regjeringens syn er det behov for en mer systematisk tilnærming til interkommunalt samarbeid. Departementet vil derfor utarbeide en veileder som synliggjør og forklarer hvilke muligheter for interkommunalt samarbeid som finnes i regelverket i dag, samt hvilke modeller som kan egne seg for ulike oppgaver. Departementet vil også evaluere de nye reglene om vertskommunesamarbeid for å se om det er behov for å justere disse.
Departementet vil videre se på om det er behov for flere modeller for interkommunalt samarbeid om lovpålagte velferdsoppgaver. Dette kan særlig være aktuelt for mer omfattende og sektorovergripende samarbeidstiltak. Regjeringen vil derfor vurdere om det er behov for å lovfeste en samkommunemodell.
Gjennom omfattende forsøksvirksomhet, både ved lokalvalget i 1999, 2003 og 2007, har det i flere kommuner vært gjennomført direktevalg av ordfører. Departementet har konkludert med at forsøkene ikke skal føre til noen endringer i kommuneloven når det gjelder regler om valg av ordfører.
For valgperioden 2003–2007 ble kommunene også invitert til å sette i verk forsøk med endret myndighet for ordfører. Det er 18 kommuner som gjennomfører forsøk for inneværende periode. Departementet vil arbeide videre med å utvikle ordførerrollen, og dette skal blant annet skje gjennom et forskningsprosjekt som skal utføres av Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Tromsø.
Komiteen vil understreke at det er et kontinuerlig behov for fornying i kommunal sektor blant annet med siktemål om bedre kvalitet på tjenestene og bedre utnytting av ressursene. Komiteen har merket seg at det gjøres mye både fra staten, den enkelte kommune og fra kommuner i samarbeid. Komiteen er tilfreds med at undersøkelsene om kommunal organisering fra NIBR viser at kommunene og fylkeskommunene i større grad enn før innfører tiltak for å få innbyggerne, næringslivet og organisasjonene i tale.
Komiteen er opptatt av at det utvikles bedre metoder for måling av brukertilfredshet. Det er viktig at innsamling av data om innbyggernes subjektive vurderinger av kommunale tjenester kan samles inn både lokalt og nasjonalt. Komiteen har merket seg at KS har presentert en rapport fra SINTEF Helsetjenesteforskning med tittelen "Eldreomsorgen i Norge – Helt utilstrekkelig eller best i verden?". Den viser blant annet at eldre med tilbud i eldreomsorgen er mer tilfreds med tilbudet og de ansatte enn i noe annet land. De som ikke har behov for tilbud, er mer bekymret for å bli hjelpetrengende enn i noe annet land. Årsaken kan være at tilfredshet ikke måles og ikke er nyhetsstoff i særlig grad.
Komiteen vil også vise til den administrative rapporten fra Riksrevisjonen om kvalitet og samarbeid i pleie- og omsorgstjenestene til eldre som ble oversendt Stortinget i februar 2009. I denne rapporten er kvaliteten bedømt ut fra kvantitative undersøkelser og vurderinger, men uten samtaler med de som mottar tilbudet.
Komiteen mener disse eksempler viser at det trengs økt kunnskap om hvordan kvalitet bedømmes av de som tjenesten angår aller mest; de som mottar tilbudene og eventuelt deres pårørende når det gjelder omsorgstjenester.
Komiteen er tilfreds med at det er kommet nye lovregler for interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen. Komiteen har merket seg at det er igangsatt utredninger om lovgrunnlag for en samkommunemodell. Komiteen mener det vil være gunstig å få prøvd ut flere modeller for samarbeid om lovpålagte velferdsoppgaver.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune, vil bidra til effektivisering. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til sine merknader i Innst. S. nr. 166 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 12 (2006–2007), om forvaltningsreformen.
Disse medlemmer mener at utover Kvalitetskommuneprogrammet har Regjeringens arbeid med fornying i kommunesektoren stoppet opp. Kommunene er nå inne i et tøft arbeid med omstilling og effektivisering for å få utgiftene i samsvar med inntektsnivået. Hvis ikke kommunene i dette arbeidet får muligheter til å omstille og effektivisere for å få mer igjen for pengene, blir konsekvensene reduksjoner i tjenestetilbudet og redusert kvalitet.
Disse medlemmer finner det betenkelig at Regjeringen ikke har fulgt opp prinsippet om meroffentlighet, og vil i den forbindelse vise til sine merknader i Innst. O. nr. 62 (2008–2009), om endringer i kommuneloven og svalbardloven (om tillitskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner).
Disse medlemmer er skuffet over at Kommuneproposisjonen ikke nevner utfordringsrett – et velegnet virkemiddel for konkurranseutsetting i kommunal sektor. Disse medlemmer viser til at kommunene fortsatt har mulighet til å innføre utfordringsrett lokalt, og ønsker at Regjeringen utarbeider klare planer for veiledning til de kommuner som ønsker å sette i gang slike tiltak. Disse medlemmer mener ikke at konkurranseutsetting er privatiseringsverktøy, men et virkemiddel for å optimalisere tilbudet til kommunenes innbyggere. For disse medlemmer er det likegyldig om et privat eller et offentlig selskap vinner en anbudsrunde, fordi det avgjørende er kvaliteten på og omfanget av tjenestene til brukerne.
På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen iverksette en informasjonskampanje overfor kommunene som forteller om mulighetene knyttet til utfordringsrett."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å innlemme kommunal revisjon i revisorloven, slik at det i fremtiden stilles like strenge krav til revisorers uavhengighet i kommunal sektor som man i dag stiller til revisorers uavhengighet i privat sektor. Kommunene kan i dag ansette egne revisorer, mens dette naturligvis ikke er lov i privat sektor. Disse medlemmer vil påpeke at det å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven, samtidig som kommunal revisjon tas inn i revisorloven, vil ha en rekke positive effekter utover skjerpede krav til revisorers uavhengighet i kommunal sektor, og viser i den forbindelse til sitt forslag om å utrede konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven i Dokument nr. 8:18 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 188 (2008–2009). Disse medlemmer mener videre at en harmonisering av regnskapsstandarder og revisjonsregler er et viktig verktøy for å modernisere Kommune-Norge, og viser i den forbindelse til sitt forslag om kommunal revisjon i Dokument nr. 8:13 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 131 (2006–2007).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil også vise til forslaget Fremskrittspartiet med støtte fra Høyre la frem i Innst. O. nr. 82 (1999–2000) og Innst. S. nr. 307 (2000–2001) om en omlegging av regnskapsprinsippene for kommuneregnskapet i retning av en resultatorientert regnskaps- og budsjettføring.
Disse medlemmer ønsker at kommunal og statlig sektor skal drives på en kostnadseffektiv måte, slik at tilbudet til landets innbyggere blir best mulig. Disse medlemmer påpeker at et konkurransenøytralt merverdiavgiftsregelverk er et viktig element for å oppnå dette. Disse medlemmer ønsker å gjøre det lettere for kommunene å føre en markedsorientert politikk, og mener effekten av utfordringsrett, stykkpris og konkurranseutsetting blir størst når offentlige og private virksomheter må forholde seg til det samme regelverket, fordi tallstørrelser dermed vil bli direkte sammenlignbare. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til sitt forslag i Dokument nr. 8:84 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 71 (2007–2008), om å la kommunale virksomheter omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket.
Disse medlemmer vil vise til forslag i Innst. S. nr. 71 (2007–2008) om en ordning som nøytraliserer merverdiavgiftsbelastningen for helseforetakene og statsforvaltningen.
Disse medlemmer er bekymret for at nødvendig effektivisering i kommunal sektor ser ut til å ha stagnert under dagens regjering. Sentralbanksjefen uttrykte stor bekymring for manglende effektivisering og omstilling i offentlig sektor i høring med finanskomiteen i Stortinget 22. mai 2008. Det er grunn til å understreke at det fortsatt er et betydelig effektiviseringspotensial innenfor kommunal sektor. 1 pst. effektvisering i denne sektoren vil frigjøre så mye som 2,8 mrd. kroner, hvilket tilsier at det er et stort ubrukt potensial her som det er viktig å ta ut til beste for innbyggerne. Disse medlemmer er også skuffet over at alle forsøk i kommunal sektor nå avvikles og det ikke er vilje til å starte nye.
Kommunal sektor i Norge trenger forsøk, både for å effektivisere, optimalisere og ikke minst for å dokumentere.