2. Statsforvaltninga: Kjenneteikn og utviklingstrekk
Den offentlege sektoren og statsforvaltninga ser annleis ut i dag enn då Stortinget handsama den førre stortingsmeldinga om forvaltningspolitikken.
Frå tenesteproduksjon til utøving av avgjerdsmakt: Fleire oppgåver som vart løyste innafor statsforvaltninga for 15–20 år sidan, ligg i dag i statlege selskap eller er ikkje lenger statlege oppgåver i det heile. Dette gjeld særleg tenesteproduksjon.
Fleire organisasjonsformer: Staten har teke i bruk nye organisasjonsformer. Hovudskiljet går mellom dei verksemdene som er ein del av staten som juridisk person, og verksemder der staten har styringsinteresser, til dømes som eigar, men der verksemda ikkje er ein del av staten som rettssubjekt. Dei verksemdene som er ein del av staten som rettssubjekt, vert gjerne inndelte i ordinære forvaltningsorgan, forvaltningsbedrifter og forvaltningsorgan med særskilde budsjettfullmakter. Det er ofte tilknytinga til statsbudsjettet, det vil seie om dei er netto- eller bruttofinansierte over statsbudsjettet. Organisasjonsformene utafor staten som rettssubjekt vert gjerne inndelte i statlege aksjeselskap, statsføretak, særlovsselskap og stiftingar. Desse formene vert regulerte i eigne lover, som aksjelova, lov om statsføretak, ulike særlover og lov om stiftingar.
Auka fridom og sjølvstende for underliggjande verksemder: Endringar i styrings- og budsjettsystema har gitt statlege verksemder auka fridom og sjølvstende, også innafor kvar enkelt organisasjonsform. Departementa skal setje klare mål og sjå til at resultata er som forventa, medan dei underliggjande verksemdene har større fridom i val av verkemiddel og disponering av budsjetta innafor dei styringssignala som departementet og statsråden har gitt.
Klarare rolle- og oppgåvedeling: Klargjeringa av roller og oppgåvefordeling mellom departement og underliggjande verksemder har i nokre sektorar ført til at det er oppretta fleire verksemder. Nye tilsynsorgan er eit døme på dette. Samla sett har likevel talet på forvaltingsorgan gått ned. Mange verksemder er slått saman til større einingar, mellom anna for å få meir samordning og heilskapstenking i forvaltninga.
Regelforenkling og brukarretting: Omsynet til individuelle brukarar, anten det er enkeltmenneske, organisasjonar eller næringsliv, har fått meir vekt. Forenkling av regelverk og utvikling av tenester som er betre tilpassa det brukarane treng, har stått sentralt. Brukarundersøkingar og serviceerklæringar er tekne i bruk for å sikre betre brukarretting.
Digitalisering og nye arbeidsformer: Informasjonsteknologien har endra måten innbyggjarane, næringslivet, kommunane og andre har kontakt med statsforvaltninga på, og har hatt innverknad på korleis forvaltninga er organisert og arbeider. Meir bruk av informasjonsteknologi i statsforvaltinga har gitt stor effektiviseringsvinst og rom for nye arbeidsformer og har dessutan opna for friare val av kvar i landet oppgåvene skal løysast. IKT har gjort det mogleg med sjølvbetente løysingar, til glede for brukarane og forvaltninga sjølv.
Endring i samansetjinga av dei tilsette. Talet på tilsette innafor tariffområdet til staten er ein firedel lågare i dag enn i 1992. Gjennomsnittsalderen på dei tilsette har auka. Det gjeld òg blant leiarane. Det har vorte fleire med høgare utdanning. Talet på kvinner blant dei tilsette og i leiarstillingar har auka. Ved utgangen av 2007 var det 37 prosent kvinnelege leiarar. Det statlege tariffområdet er den sektoren i arbeidslivet som har minst skilnad i løn mellom kvinner og menn. Sjølv om det har vorte fleire tilsette med innvandrarbakgrunn i staten, er denne delen framleis liten.
Internasjonalisering: Grenseoverskridande utfordringar, som klimaendring, forureining, migrasjon og økonomisk samanveving, har internasjonalisert den nasjonale politikken og har gjort skiljet mellom utariks- og innarikspolitikk mindre klårt. Dei internasjonale avtalane verkar inn på korleis nasjonalstatane kan organisere statsforvaltninga.
Meldinga peikar på at Noreg har ei velfungerande og omstillingsdyktig statsforvaltning. Regjeringa ønskjer ei statleg forvaltning som endrar seg i takt med samfunnsutviklinga. Forvaltninga må utvikle seg i samspel med det innbyggjarane treng, og i takt med endra politiske mål. Meldinga peikar mellom anna på desse utfordringane:
Klima- og miljøendringane vil få store, men usikre konsekvensar. På fleire område må forvaltninga vere i stand til å ta framtidsomsyn utan å ha sikker kunnskap. Klima- og miljøendringane utfordrar forvaltninga når det gjeld evna til å løyse problem på tvers av etablerte sektorar. Også på andre område er det nødvendig å arbeide med førebygging og risikohandtering og gripe inn i uønskte utviklingskjeder som seinare kan gi meir kostbare og dramatiske konsekvensar.
Samfunnet vert meir differensiert, mangfaldig, individualisert og på mange vis òg meir fragmentert. Forvaltninga vert derfor utfordra når det gjeld valet mellom standardiserte og spesialtilpassa løysingar. Forvaltninga sjølv må i større grad spegle mangfaldet i samfunnet elles.
Kunnskapssamfunnet vert meir spesialisert. Samstundes med betre og djupare kunnskap på stadig fleire område, vert det vanskelegare å halde oversikt og ha heilskapleg forståing, sjølv på avgrensa område, noko som er ein føresetnad for effektiv og føremålstenleg samfunnsstyring.
Ein open økonomi og internasjonalisering gjer at endringar utafor Noregs kontroll slår inn over det norske samfunnet. Internasjonaliseringa aukar både tilfanget på kunnskap og behovet for kunnskap, samstundes som statsforvaltninga må vere ein kompetent deltakar i internasjonale samarbeidsorgan.
Andre sentrale utfordringar for forvaltninga i åra som kjem, er knytte til desse utviklingstrekka:
Det vert auka press på offentlege utgifter, mellom anna ved at det vert færre i yrkesaktiv alder som skal løyse ressurskrevjande velferdsoppgåver.
Folk har større forventningar til kvalitet, effektivitet og service. Det er ei utfordring for forvaltninga å arbeide med brukarretting, særleg på tvers av etablerte organisasjonsgrenser.
Den teknologiske utviklinga går fort, ikkje minst på IKT-området. Staten må ta i bruk ny teknologi på ein slik måte at forvaltninga kan verte enklare for brukarane og gjere seg nytte av effektiviseringsvinsten.
Det at staten er så stor og mangfaldig, har òg ført til at mange oppgåver er delegerte til underliggjande organ. Dermed kan dei sentrale styresmaktene samle merksemd og ressursar om overordna prioriteringar og politiske avgjerder. Dette set store krav til den politiske styringa, som må sikre at vurderingar og avgjerder på lågare nivå i forvaltninga har klar politisk forankring og legitimitet.
Det er ofte komplekse og usikre samanhengar mellom offentleg innsats og resultata av innsatsen. Staten har òg mange ambisiøse og stundom motstridane mål. Dette skil offentleg sektor frå privat marknadsstyrt verksemd. Treffsikker verkemiddelbruk og betre kunnskap om mål og verkemiddel er ei stor utfordring for forvaltninga.
Det er i stor grad kvar enkelt sektor som må møte desse utfordringane. Forvaltningspolitikken skal støtte opp under sektorane i forbetringsarbeidet og leggje til rette for at ulike delar av forvaltninga kan lære av kvarandre. Samordna og heilskapleg tenking skal prege forvaltningsutviklinga. Forvaltningspolitikken må derfor setje nokre felles normative rammer for utviklinga som skal skje i sektorane. Etiske retningsliner, prinsipp for organisering og Plattform for leiing i staten er døme på dette.
Jamført med mange andre land har Noreg ein stor offentleg sektor. Dette er politisk prioritert, og det forpliktar. Forvaltninga er under demokratisk politisk styring. Innbyggjarane skal ha medråderett, ikkje berre gjennom å røyste ved val, men òg ved å verte tekne med i oppgåveløysinga.
Fleire vestlege land har dei siste tiåra satsa på å fremme kostnadseffektivitet og brukarorientering gjennom meir fristilling og marknadskonkurranse. Dette har endra rammeverket for politisk styring i mange sektorar, i Noreg òg.
Komiteen viser til at den norske velferdsmodellen bygger på at sentrale velferdsordninger skal være universelle. Dessuten har oppgavene tradisjonelt i stor grad blitt utført av det offentlige. Komiteen deler meldingens syn om at statsforvaltningen har gjennomgått store endringer de siste 20 årene. I løpet av disse årene har forvaltningspolitikken i større grad enn tidligere hentet inspirasjon fra markedsløsninger. Det er lagt mer vekt på hvordan økonomiske incentiver fungerer, måling av resultater og konkurranseutsetting og innslag av belønnings- og straffesystemer.
Komiteen viser til at flere oppgaver nå løses i et marked, og dette har skapt økt behov for tilsyn og kontroll. Begrunnelsen har vært krav til økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse. For å legge grunnlag for måling av resultater, er også flere offentlig enheter blitt inndelt i såkalte resultatenheter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at dette har ført til økt fragmentering og desintegrering av forvaltningsorganisasjoner. Flertallet viser også til meldingens beskrivelse og analyse av New Public Management.
Flertallet viser til at intensjonene har vært gode. Kravet til offentlig sektor har økt. Det offentlige har ansvar for livsviktige og grunnleggende tjenester som betyr mye i folks hverdag og som legger beslag på store ressurser. Det er legitimt og nødvendig å være opptatt av at ressursene brukes effektivt og treffsikkert. Flertallet mener at erfaringene med oppsplitting viser at det ikke har ført til en mer homogen offentlig sektor, og at man har undervurdert kostnadene ved konkurranseeksponering og intern konkurranse. Flertallet er derfor enig med Maktutredningen som i sluttrapporten (NOU 2003:19) påpeker at slike reformer kan ha høye omkostninger:
"Omstilling kan trekke innsats og oppmerksomhet vekk fra arbeidstakernes primæroppgaver og skape usikkerhet i arbeidssituasjonen. Dette kan føre til at dyktige ansatte slutter og kompetanse må bygges opp på nytt. Mange av de sentrale målene for offentlige tjenester – som rettsikkerhet, likebehandling og betryggende saksgang – er vanskelig å måle. De kan bli skadelidende i effektiviseringsprosesser når forenklede målstandarder legges til grunn. Et av problemene med den offentlige reformpolitikken har vært at styringsprinsipper som brukes i produksjonsbedrifter med entydige mål overføres til institusjoner hvor de kommer på tvers av virksomhetens egenart."
Flertallet mener derfor at styringsprinsippene for offentlig sektor må legge til grunn samordning og helhet framfor fragmentering og konkurranse. For å unngå at dyktige medarbeidere slutter, slik Maktutredningen understreker, må offentlig sektor bli ledende på kunnskap og kompetanseutvikling.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener dessuten at offentlig sektor skal være ledende på innovasjon. Offentlig sektor bør være en pådriver og et lokomotiv for å innføre ny og bedre teknologi, bedre måter å gjøre ting på, og på denne måten bli mer effektiv og brukervennlig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre vil fristille flere statlige forvaltningsorgan og sikre markedseksponering. Disse medlemmer vil bemerke at det finnes et stort potensial i at offentlige virksomheter utsettes for mer markedseksponering og direkte krav fra brukere i samfunnet. Disse medlemmer vil vise til at en rapport fra BI (juni 2008) har undersøkt erfaringene fra selskap som Statkraft, Statnett, Posten, Telenor, jernbaneselskapene, Avinor, Mesta og Entra Eiendom. De konkluderer helt klart med at endret struktur og styringsform har gitt et kvalitetsløft hos disse store aktørene. Disse medlemmer vil påpeke at omdannelsen av forvaltningsorgan til selvstendige juridiske virksomheter har hatt en rekke positive effekter. Disse medlemmer vil vise til at for de aller fleste foretakene produseres det nå flere og bedre tjenester til en lavere kostnad. I alle selskapene innebar fristilling en reduksjon i årsverkinnsatsen samtidig med at produksjonen økte. Disse medlemmer er tilfredse med at foretakenes markedseksponering har ført til et sterkere fokus på brukerne, og at foretakene har et godt omdømme blant brukerne og i befolkningen.
Disse medlemmer vil vise til at analysen til BI ikke gir belegg for påstanden om at prisen for foretakenes økonomiske suksess har vært en undergraving av demokratiske styringsmuligheter. Disse medlemmer vil påstå at styringsmulighetene ikke er underminert, men tvert imot åpner for et nytt styringsregime ved at man får en klarere arbeidsdeling mellom tilsynsfunksjon, produksjonsoppgaver og styringsverktøy under direkte parlamentarisk kontroll. Disse medlemmer mener det er særlig på infrastruktur, innenfor vei og jernbane, samt grenseflaten mellom velferdsstaten og arbeidslivet hvor det er behov for nyskapende, bedriftsrettet tjenesteyting. Disse medlemmer mener det er viktig å få vurdert hvilke av disse områdene som kan fristilles. I den sammenheng må også effekten av en eventuell delprivatisering vurderes.
Disse medlemmer ønsker å åpne for flere frivillige og private aktører innen offentlig tjenesteproduksjon. Disse medlemmer tror på mangfold og konkurranse som et godt prinsipp for å bidra til bedre ressursbruk og økt kvalitet. Konkurranse skjerper og oppfordrer til smartere løsninger som igjen gir mer og bedre velferd. Disse medlemmer ønsker at flere frivillige organisasjoner og private aktører skal få bidra innen tjenestesektoren hvor det offentlige nærmest er monopolist. Utfordringene innen helse og omsorg er så store at alle gode krefter må slippes til. Disse medlemmer mener vi da vil få mer nytenkning og dermed bedre tjenester over tid. Disse medlemmer vil presisere at det offentlige fortsatt skal finansiere og kvalitetssikre tjenestene.
Disse medlemmer verdsetter offentlig sektor. Det er imidlertid viktig at offentlig sektor er både effektiv og omstillings- og tilpasningsdyktig, og at den ikke vokser seg for stor på bekostning av det private næringsliv. Fram mot år 2050 står vi overfor en stor endring i den demografiske sammensetningen i Norge, med en dobling av antallet eldre over 67 år og en sannsynlig reduksjon i antallet skattebetalere i yrkesaktiv alder. Dette vil kreve optimal organisering av offentlig sektor, for å frigjøre så mange hender og hoder som mulig til å drive både velferd og verdiskaping. Perioden fra 2010 til 2020 framstår som særdeles gunstig for å gjøre offentlig sektor optimalt tilpasset de store utfordringene i eldreomsorgen fra 2020. I perioden 2010 til 2020 er det en viss økonomisk handlefrihet og en viss demografisk stabilitet.