Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, viser til at forsvarssektoren i 2000 befant seg i en dyp og vedvarende strukturell krise med en ubalanse mellom forsvarssektorens størrelse og tilførte ressurser, jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001). Forsvarssektorens innretning var ikke egnet til å løse fremtidens oppgaver. På denne bakgrunn ble det iverksatt en omfattende omstilling av forsvarssektoren.

Riksrevisjonens undersøkelse er gjennomført ut fra fire hovedproblemstillinger med tilhørende underproblemstillinger. Det er undersøkt i hvilken grad forsvarssektoren når de økonomiske og administrative målene som er satt for periodene, blant annet målet om å redusere driftsutgiftene og utgifter til logistikk og støttevirksomhet til fordel for materiellinvesteringer og operativ virksomhet. Videre er det undersøkt om Forsvarets logistikkorganisasjon klarer å understøtte Forsvaret med forsyninger og vedlikehold, om strukturelle og organisatoriske endringer er iverksatt, og om konsekvensene eventuelt manglende måloppnåelse har for forsvarssektoren, blant annet med hensyn til målet om å forbedre den operative evnen.

Komiteen har merket seg at undersøkelsen er delt i to perioder. I 2001 innledet forsvarssektoren arbeidet med omstillingen fra et mobiliseringsforsvar mot et forsvar som skulle møte et bredt spekter av oppgaver, herunder utenlandsoperasjoner. En rekke strukturelle og organisatoriske endringer ble gjennomført blant annet for å redusere driftsutgiftene, antall årsverk og omfanget av eiendom, bygg og anlegg.

Langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2005–2008 satte mål blant annet knyttet til logistikk- og støttevirksomhet, årsverksutvikling og materiellinvesteringer mv. Hovedmålet for omstillingen har vært å forbedre den operative evnen definert som en funksjon av styrkenes evner og kapasiteter, tilgjengelighet, deployerbarhet og utholdenhet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i 2004 foretok en gjennomgåelse av omstillingsprosessen, jf. Dokument nr. 3:1 (2004–2005) Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapet 2002 desidert "Til observasjon" og en oppfølging av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget.

Komiteen registrerer at det er bred enighet om at nedbemanning i Forsvaret var nødvendig, men at det kan stilles spørsmål ved om man sikret seg at nødvendig kompetanse forble i organisasjonen.

Komiteen viser til statsrådens uttalelser i komiteens høring 11. mars 2009:

"Det er riktig som Riksrevisjonen påpeker, at viktig kompetanse har gått tapt i forbindelse med den omfattende nedbemanningen i perioden 2002–2005. Praksisen rundt bruken av avgangsstimulerende tiltak tidlig i perioden var en viktig årsak til dette. Det er derfor blitt igangsatt flere tiltak i perioden 2005–2008 for å kompensere for dette. Videre er personell og kompetanse viet spesiell oppmerksomhet i den nye langtidsplanen for å sikre Forsvaret den nødvendige kompetansen."

Statsråden understreket også nødvendigheten av å redusere antall ansatte, og anførte at

"det var nødvendig å nedbemanne. Men i ettertid vil jeg i hvert fall tillate meg å si at når man bare må nedbemanne på antall uten å se på hvilken kompetanse man mister, blir det en feil måte å nedbemanne på."

Komiteen mener dette også må ses i lys av det tempoet i nedbemanningen som var nødvendig, men deler for øvrig statsrådens vurdering på dette punkt.

Operativ evne

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen ikke har foretatt en konkret vurdering av Forsvarets operative evne ved inngangen til perioden 2002–2008 og at rapporten derfor ikke gir grunnlag for å foreta en direkte sammenlikning av Forsvarets operative evne i 2001 og 2009.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at Forsvaret ikke fullt ut vil nå målet om å etablere vedtatt struktur for perioden 2005–2008 på grunn av vesentlige mangler innen materiell, personell og øving. Videre er det utfordringer og forsinkelser i Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og felleskapasitetene.

Komiteen merker seg at forsinkelser innenfor leveranser av større materiellsystemer er en medvirkende årsak til at målet om vedtatt struktur ikke fullt ut er nådd. Komiteen registrerer også at en stor del av Forsvarets materiell er under utskifting, og at dette midlertidig vil påvirke strukturens operative evne.

Komiteen noterer at forsvarssjefen i 2007 rapporterer om at den operative evnen hadde en svak reduksjon fra 2006 til 2007 og at den ikke kan forventes å øke i 2008.

Under høringen i komiteen refererte forsvarssjefen til sin rapport for 2008, som ikke forelå da Riksrevisjonen avsluttet sin undersøkelse. Komiteen ba derfor om å få oversendt rapporten og har bedt Riksrevisjonen utvide sin undersøkelse til å omfatte hele 2008.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, registrerer også at når det gjelder utviklingen av operativ evne i perioden 2005–2008 under ett, viser Riksrevisjonen til at Forsvarssjefen i sin årsrapport for 2008 peker på at utviklingen har gitt et betydelig operativt løft, og at dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes. Dette begrunnes med at det også er forhold hvor det har vært en styrking av den operative evnen innen alle tre våpengrener, men at det rapporteringssystemet som benyttes i Forsvaret, ikke gir mulighet til å rapportere forbedringer i eksisterende kapasiteter i løpet av perioden, bare mangler.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til statsrådens og forsvarssjefens uttalelser om at den operative evnen på flere områder er styrket i løpet av perioden 2005–2008, og at dette forventes å fortsette inn i inneværende periode etter hvert som de store materiellfornyingsprogrammene avsluttes. Disse medlemmer tar denne vurderingen til etterretning, men har merket seg at dette er kvalitative vurderinger som faller utenfor dagens rapporterings- og målstyringssystemer, noe som synes uheldig. Disse medlemmer har videre merket seg at det både i Riksrevisjonens rapport og i Forsvarssjefens årsrapport fremkommer alvorlige mangler på en rekke områder med konsekvenser for den operative evnen også i inneværende periode.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen også etter gjennomgangen av Forsvarssjefens årsrapport for 2008 likevel fastholder sin konklusjon om at den operative evne ved utgangen av 2008 ikke er blitt forbedret i perioden, slik målsettingen var.

Komiteen mener Forsvarsdepartementet må gjennomgå rapporteringssystemet slik at det ikke oppstår grunnlag for denne type sprikende konklusjoner, spesielt i vurderingen av utviklingen i operativ evne.

Komiteen vil understreke viktigheten av korrekt og relevant mål- og resultatstyring, ikke minst for å muliggjøre Stortingets kontrollfunksjon.

Ubalanse mellom FLOs leveranseevne og forsvarsgrenenes behov

Komiteen har merket seg at FLO i stort leverer det som er avtalt gjennom leveranseavtalene med styrkeprodusentene, men at Riksrevisjonens undersøkelse også avdekker en ubalanse mellom forsvarsgrenenes krav og FLOs kapasitet til å levere. Ifølge generalinspektøren for Hæren fører dette til at Hæren ikke får vedlikeholdt materiell tilfredsstillende, og at etterslep skyves fra ett år til et annet. Ubalansen har også hatt konsekvenser for Sjøforsvaret. I FLOs rapportering for 2007 heter det

"det oppleves at den utførende produksjonskapasiteten i forsyningsvirksomheten er for lav til å dekke Sjøforsvarets forventninger og behov for understøttelse. Bemanningen i FLO/Systemstyring/Maritime kapasiteter er kritisk lav innenfor enkelte systemområder, og utgjør en stor bekymring i forhold til evnen til å levere tilfredsstillende i 2008."

Komiteen registrerer videre at generalinspektøren for Luftforsvarets uttalelse om at konsekvensene av manglende vedlikehold fører til at de ulike flytypene forfaller. For de siste ti årene er status at systemene lider under forskjøvet vedlikehold, manglende oppgradering, mangel på deler og manglende kompetanse.

Komiteen viser til at statsråden i komiteens høring sa seg enig med Riksrevisjonens påpeking av at det gjenstår

"utfordringer knyttet til logistikkunderstøttelsen av våre operative enheter. Hovedutfordringen innen logistikkområdet ligger i at virksomheten i FLO har blitt for stor og mangeartet. Videre har det vært en utfordring å sikre tilgang på kompetent personell som kan følge med når våre militære avdelinger opererer hjemme eller ute."

Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet i St.prp. nr. 48 (2006–2007) sa at Regjeringen i videreutviklingen av Forsvaret vil legge til rette for at endringer i innretning og bemanning i større grad blir gjort med utgangspunkt i totaløkonomiske vurderinger for å sikre verdiene som personellet utgjør for sektoren på en god måte.

Komiteen har merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2008–2009) mener det er nødvendig å videreutvikle og forenkle FLO for å skape et sterkere fokus på organisasjonens kjernevirksomhet som er å fremskaffe, vedlikeholde og levere materiell og forsyninger, og at et slikt fokus vil bidra til å styrke Forsvarets operative evne. Komiteen har også merket seg at statsråden vil gjennomføre organisatoriske grep for å bedre situasjonen og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer til Stortinget på egnet måte.

Manglende vridning av ressurser fra drift til investering

Komiteen viser til at et av målene for omstillingen var å få til en vridning av ressurser fra drift til investering. Til tross for en innsparing i driftsutgifter på 2,4 mrd. kroner i perioden 2001–2005 økte imidlertid andelen av forsvarssektorens totale midler brukt til drift i perioden. Andelen benyttet til materiellinvesteringer derimot, lå på et betydelig lavere nivå enn forutsatt.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen også fremholder at forsvarssektoren har fått en lavere bevilgning i perioden enn forutsatt, og at dette påvirker resultatet.

Komiteen har merket seg at målet om ressursoverføring fra drift til investering er opprettholdt i tråd med premissene i St.prp. nr. 42 (2003–2004), men at man pr. i dag ikke fullt ut har nådd målet. Komiteen registrerer imidlertid at Regjeringen i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2010 tar sikte på å gi en samlet vurdering av utviklingen for perioden 2005–2008.

Mindreforbruk av bevilgninger til materiell

Komiteen har merket seg at det angis ulike årsaker til at midlene som er bevilget til materiell det enkelte år, ikke er benyttet fullt ut fram til og med 2007. En av grunnene til dette i perioden 2005–2007 er ifølge Riksrevisjonen at det er utarbeidet for få beslutningsdokumenter.

Videre var verdien av gjennomføringsoppdragene betydelig mindre enn de årlige bevilgningene. Komiteen har merket seg at sjef FLO har beregnet summen på gjennomføringsoppdragene i perioden 2004–2006 til ca. 12 mrd. kroner mindre enn samlet bevilgning.

Komiteen viser til at forsvarsministeren i høringen pekte på at det store underskuddet Forsvaret opparbeidet i 2004 og behovet for inndekning av dette, ga store konsekvenser for gjennomføringen av materiellinvesteringsprosjektene i 2006 og 2007.

Komiteen vil likevel peke på at det i denne perioden har vært betydelig avvik mellom plan og omsetning, og vil understreke Regjeringens ansvar for å fremme realistiske budsjetter og følge opp de vedtak Stortinget har truffet.

Komiteen ser det som positivt at det i Forsvarssjefens rapport for 2008 rapporteres at materiellinvesteringene for Forsvarets del av budsjettet, i hovedsak er i samsvar med bevilgningen dette året, og at regnskapet for 2008 viser at alle bevilgede midler i perioden 2005–2008 er omsatt.

Mangelfull rapportering

Komiteen viser til St.prp. nr. 42 (2003–2004) hvoretter driftsutgiftene til logistikk og støttevirksomhet skulle reduseres med 2,3 mrd. kroner, mens driftsutgiftene til operativ virksomhet og styrkeproduksjon skulle økes med 1,4 mrd. kroner.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at det pr. høsten 2008 ikke er etablert systemer for å rapportere konkret når det gjelder disse målene. Komiteen finner det kritikkverdig at man ikke sørger for å etablere kontrollrutiner parallelt med iverksettelse av tiltak for å oppfylle Stortingets vedtak.

Komiteen registrerer at man tar sikte på å gi en samlet vurdering for perioden 2005–2008 i budsjettproposisjonen for 2010 og har ikke innvendinger mot det. En slik rapportering tilfredsstiller imidlertid ikke kravet til løpende oppfølging og gir ikke Stortinget mulighet til å reagere ved avvik i perioden.

Komiteen viser til departementets uttalelse om at Riksrevisjonens vektlegging av årene 2006, 2007 og første kvartal 2008 gir et for snevert bilde når omstillingen i forsvarssektoren skal behandles. Komiteen har fått tilgang til Forsvarssjefens årsrapport og registrerer at denne fullt ut underbygger Riksrevisjonens funn, og registrerer at Riksrevisjonen opprettholder sine merknader.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen er tilfreds med forsvarssektorens fokus på betydningen av en forbedret langtidsplanlegging av investeringsobjekter, og at materiellinvesteringene i 2008 i hovedsak var i samsvar med bevilgningene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at Riksrevisjonen i den perioden denne undersøkelsen omfatter, har gjennomført i alt syv forvaltningsrevisjoner, der ulike temaer som er relevante for omstillingen i Forsvaret er berørt. Det gjelder blant andre Forsvarets materiellinvesteringer, innføring av felles forvaltningssystem og forutsetninger for Forsvarets deltakelse i utenlandske operasjoner. I lys av disse undersøkelsene konstaterer flertallet at flere av de funn som er gjort i denne undersøkelsen, er avdekket i tidligere undersøkelser.

Flertallet har merket seg at departementet har iverksatt en rekke tiltak for å ivareta de funn som Riksrevisjonen omtaler, spesielt gjennom den nye langtidsplanen som Stortinget har vedtatt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er opptatt av at Forsvaret har en økonomi og organisasjon som gjenspeiler de oppgaver det er satt til å løse. Disse medlemmer er bekymret over at det ikke er en balanse mellom de krav og mål som er satt av Stortinget og det Forsvaret er i stand til å levere. Disse medlemmer mener denne manglende måloppnåelsen er uheldig for Norge både rent militært og sikkerhetspolitisk. Videre mener disse medlemmer at en slik manglende realisering av mål medfører svekket tillit mellom folket, Forsvaret og de styrende politikere. Disse medlemmer vil understreke at det er svært viktig å ha en bred forankring i befolkningen for Forsvarets behov for økonomi og tilstedeværelse i inn- og utland. Disse medlemmer ser en fortsatt utvikling hvor Forsvarets aktivitets- og organisasjonsmål endres hyppig for å møte den stadig dårligere økonomien i Forsvaret. Disse medlemmer finner dette uheldig og mener de stadige endringene i aktiviteter og organisasjonsmål har tvunget frem uønskede tiltak, som reduksjoner i organisasjon og aktiviteter for å oppnå budsjettbalanse. Disse medlemmer oppfatter de senere års ubalanse mellom økonomi og pålagte oppgaver for Forsvaret som et tegn på at Forsvarets militære og politiske ledelse ikke har samme forståelse av hva Forsvaret som organisasjon kan prestere innenfor de gitte rammer.

Disse medlemmer viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i løpet av denne stortingsperioden har behandlet flere forvaltningsrevisjoner vedrørende Forsvaret. Hver for seg og samlet har disse tegnet et bilde av en forsvarssektor under stort press og med betydelige gjenstående utfordringer også etter de gjennomførte og planlagte omstillinger. Den fortsatte betydelige ubalansen mellom Forsvarets vedtatte oppgaver, struktur og ressurstilgang dokumenteres ytterligere av Riksrevisjonens funn i Dokument nr. 3:6 (2008–2009). Disse medlemmer er sterkt bekymret over situasjonen i Forsvaret.

Disse medlemmer har i den forbindelse notert seg at Forsvarsdepartementet viser til den vedtatte langtidsplanen for Forsvaret i perioden 2009–2012, som etter Regjeringens vurdering inneholder tiltak som ivaretar Riksrevisjonens funn i Dokument nr. 3:6 (2008–2009), og som også utover dette vesentlig skal forbedre situasjonen i Forsvaret. Disse medlemmer vil understreke at det er betydelig uenighet om langtidsplanens bærekraft, og vil særlig vise til merknadene fra flertallet i forsvarskomiteen i Innst. S. nr. 318 (2007–2008) vedrørende de usikre økonomiske forutsetningene for langtidsplanen

Disse medlemmer vil vise til at komiteen i løpet av behandlingen av denne saken har gjennomført en åpen høring med statsråden, mottatt svar på skriftlige spørsmål, samt fått seg forelagt etterspurt dokumentasjon, inkludert Forsvarssjefens årsrapport for 2008 i sin helhet. Disse medlemmer viser videre til at deler av dette materialet, da det er gradert, ikke direkte kan siteres i denne innstillingen. Bakgrunnsmaterialet er likevel høyst relevant for Stortingets behandling av saken.

Disse medlemmer har med undring merket seg at forsvarssjefen både i den åpne høringen og i deler av bakgrunnsmaterialet har gitt uttrykk for at deler av dagens system for rapportering på mål- og resultatstyringen i Forsvaret oppleves som lite relevant, og at det heller ikke rapporteres i henhold til gjeldende retningslinjer. Disse medlemmer ser alvorlig på dette, og forutsetter at Forsvarsdepartementet sørger for at det utarbeides og implementeres korrekte og relevante styringsparametre som bidrar til styringsfokus og som er egnet som god styringsinformasjon i etaten.

Når det gjelder spørsmål om operativ evne, strukturutvikling, måloppnåelse og aktivitetsnivå, fremkommer det i det bakgrunnsmateriale komiteen gjennom sin behandling har fått seg forelagt, etter disse medlemmers oppfatning, opplysninger som forsterker inntrykket av en særdeles presset forsvarssektor. På enkelte områder fremstår tilstanden som kritisk. Opplysningene underbygger og forsterker etter disse medlemmers oppfatning den virkelighetsforståelse som flertallet i forsvarskomiteen, og en samlet opposisjon, la til grunn ved Stortingets behandling av langtidsplanen for 2009–2012, jf. Innst S. nr. 318 (2007–2008).

Disse medlemmer anser at komiteen gjennom sin behandling av denne saken har fått kjennskap til forhold som er avgjørende for at Stortinget skal kunne både styre og føre den nødvendige kontroll med utviklingen i Forsvaret, men kan ikke se at disse forhold tidligere er tilstrekkelig redegjort for for Stortinget. På enkelte områder synes det å være til dels betydelige avvik mellom opplysninger Stortinget har mottatt i denne og andre saker, og det som i materialet beskrives som den reelle tilstand i deler av Forsvaret.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn anmode forsvarskomiteen om å vurdere å benytte sin mulighet til, ut fra beredskapshensyn, å ta opp status og den reelle tilstanden i Forsvaret som en egen sak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet undres over forsvarssjefens stadige uttalelser vedrørende Forsvarets tilstand og økonomiske situasjon. Disse medlemmer har registrert at det er svært sprikende hva som legges til grunn for Forsvarets tilstand i de uttalelser som fremkommer i presse og andre redegjørelser. Disse medlemmer ser forsvarssjefens uttalelser og forklaringer som tegn på at forsvarssjefen er under sterk politisk styring og derfor ikke er i stand til å komme med en ren militærfaglig vurdering av de ulike utfordringer Forsvaret har og har hatt. Disse medlemmer forventer at Stortinget blir forelagt nødvendig informasjon om Forsvarets tilstand og utvikling. Disse medlemmer ser en rekke svakheter i de opplysninger som blir fremlagt for Stortinget i budsjettproposisjoner og langtidsproposisjoner. Disse medlemmer ønsker en bredere og mer konkret presentasjon av Forsvarets organisasjonsutvikling og økonomiske situasjon, herunder årsaker til avvik med hensyn til vedtatt budsjett og aktivitet. Disse medlemmer vil spesielt påpeke at opplysninger om tilstand på materiell er vesentlig når det gjelder å forstå kommende behov for fornying og vedlikehold. Disse medlemmer viser også til behovet for å få oversikt over nivået på operasjonell aktivitet i de ulike våpengrener, slik at Stortinget ser utviklingen fra år til år.

Disse medlemmer ser store utfordringer ved de komplekse militærfaglige problemstillingene, hvor det stilles store krav til fagkunnskap og innsikt for å kunne vurdere påstander og resultater rundt denne saken.

Disse medlemmer ser klare sammenhenger mellom Forsvarets tilstand og de bevilgede budsjetter. Disse medlemmer mener Forsvaret ville ha vært i en helt annen situasjon dersom Forsvarets budsjetter var tilpasset de reelle behov. Disse medlemmer er urolige for den utviklingen vi har sett og ser når det gjelder den økonomiske og organisasjonsmessige utviklingen for Forsvaret. Disse medlemmer registrerer at verken forsvarsminister eller forsvarssjef har maktet å bringe Stortinget de reelle fakta vedrørende Forsvarets reelle tilstand og utvikling. Disse medlemmer oppfatter at forsvarssjefen har vært bundet opp av politiske føringer i sine anbefalinger vedrørende Forsvarets fremtidige struktur og økonomi. Disse medlemmer mener at forsvarssjefen i større grad burde fokusert på de reelle utfordringer Forsvaret sto overfor. Disse medlemmer antar at dette ville ha ført til anbefalinger om en mindre ambisiøs nedskalering av Forsvaret. Disse medlemmer mener det ville vært naturlig at forsvarssjefen ba om større økonomiske bevilgninger for å opprettholde den organisasjon som er nødvendig, for å utføre de oppgaver Forsvaret er pålagt. Disse medlemmer registrerer at forsvarsministeren i hele perioden har forsikret at Forsvarets utvikling er i rute og at Forsvarets kapasiteter og operativitet aldri har vært bedre. Disse medlemmer finner dette underlig og lite sammenfallende med de fakta som fremkommer gjennom Riksrevisjonens rapport og Forsvarssjefens årsrapport for 2008. Disse medlemmer tar dette som et tegn på dårlig intern kommunikasjon og manglende kvalitetssikring og resultatoppfølging i Forsvaret og Forsvarsdepartementet.