6 Forsvarsdepartementet
- 6.1 Sammendrag
- 6.2 Komiteens merknader
Forsvarsdepartementet har ansvar for fire underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt to avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Forsvaret og Forsvarsbygg har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader.
Ved behandlingen av St.prp. nr. 48 (1999–2000) Anskaffelse av nye fregatter la komiteen til grunn at fartøyene ved avsluttede test- og verifikasjonsprogrammer fullt ut tilfredsstiller de tekniske og funksjonelle krav prosjektet fastsetter. I St.prp. nr. 65 (1998–1999) Om Forsvarets investeringer framgår det at kravene til fartøyene er stilt gjennom et meget stort antall spesifikasjoner, og at dette innebærer en risiko for å overse sammenhenger mellom enkelte av spesifikasjonene. Bruk av fartøyene over lengre drifts- og evalueringsperioder til sjøs samtidig med at siste del av testprogrammet blir gjennomført, vil kunne avdekke feil som ikke er mulig å oppdage i avgrensede testsekvenser. Garantiperioden for fregatt nr. 1 og fregatt nr. 2 utløp henholdsvis 5. april 2008 og 21. mai 2008.
Seilingsaktiviteten for de to første fregattene fram mot garantiutløpsdato er nedjustert i forhold til opprinnelige planer. Forsvarsdepartementet støtter Forsvarsstabens vurdering om at de manglende testene har liten innvirkning på kostnadsrisikoen.
Leverandøren har brukt vesentlig lengre tid enn kravene i kontrakten tilsa, på å rette opp innmeldte mangler ved fartøyene. Det er leverandørens ansvar å holde reservedeler fram til og med garantiperiodenes utløp. Fregattprosjektet har pekt på at mangel på reservedeler har forsinket garantiarbeidet.
Vedlikeholdsdokumentasjonen fra leverandøren for de to første fregattene har i driftsperioden fram til garantiutløpsdato ikke vært av tilfredsstillende kvalitet. Blant annet er det mangelfull informasjon om periodiske vedlikeholdsintervaller, og det er funnet vesentlige avvik på ca. 10 prosent av den dokumentasjonen som er levert. Det er videre uenighet mellom fregattprosjektet og leverandøren om omfanget av dokumentasjonen. Forsvarsdepartementet opplyser at det ikke på selvstendig grunnlag kan ta stilling til i hvilken grad mangler i vedlikeholdsdokumentasjonen har betydning for gjennomføringen av testprogrammet, men departementet deler bekymringen for at dokumentasjonen ikke er oppdatert med tanke på framtidig drift og vedlikehold.
Riksrevisjonen har kontrollert et utvalg av departementets anskaffelser, i alt 11 kontrakter. Revisjonen har avdekket mangelfull dokumentasjon og manglende sporbarhet til kontraktsgrunnlag på bilag i økonomisystemet. Kontrollen viser her at det gjennomgående mangler underdokumentasjon om begrunnelse for valg av innkjøpsmetode, og det mangler protokoller og sporbarhet mellom bestilling/kontrakt og faktura. Det er også avdekket utbetalinger utover kontraktsfestet beløp uten at det er inngått endringsavtaler, eller at grunnlaget er dokumentert i protokollene.
Forsvarsdepartementet opplyser at de har iverksatt tiltak, blant annet er det utarbeidet instruks for anskaffelser i departementet for å bedre rutinene innen anskaffelsesområdet.
Forsvaret har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader som er knyttet til følgende forhold:
Riksrevisjonen har gjennomført kontroll av 296 driftsanskaffelser hos 27 enheter. Kontrollen har avdekket følgende:
Anskaffelser kan være foretatt utenfor gjeldende rammeavtaler og til priser som ikke er i henhold til avtalene da det ikke finnes en samlet oversikt over gjeldende rammeavtaler.
FLO innførte innkjøpsstopp hos FLO Base Trondenes i 2007. Samtidig ble det gitt anledning til å fylle opp lageret, mot at betaling måtte finne sted i 2008. Dette er i strid med kontantprinsippet jf. bevilgningsreglementet § 3.
Det er inngått avtaler med leverandører hvor innehaver er ansatt i Forsvaret. Dette er i strid med Forsvarets eget anskaffelsesregelverk.
Forsvarsdepartementet slutter seg til at enkelte av disse anskaffelsene er gjort med utgåtte rammeavtaler og derfor er i strid med regelverket. I en rapport fra Forsvarssjefens internrevisjon erkjennes det også at Forsvaret har mangler tilknyttet forvaltning av rammeavtalene.
Departementet er enig med Riksrevisjonen i at anskaffelser som forutsatte betaling i et påfølgende budsjettår, var i strid med regelverket og vil følge opp dette overfor Forsvarsstaben. Departementet deler Riksrevisjonens syn på at det i enkelte tilfeller er begått regelbrudd ved at det er inngått kontrakt om anskaffelser med ansatte i forsvarssektoren.
Revisjonen har vært utført ved 27 enheter i Forsvaret. Kontrollen avdekket at de forsvarsgrenvise randsystemene ikke er à jour, at egenkontrollene i noen tilfeller er fraværende eller bare delvis er utført, og at det er betydelige differanser i regnskapene som ikke er avklart. Tilsvarende forhold ble også tatt opp i Dokument nr. 1 for budsjettårene 2005 og 2006.
Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om de dataene som skal overføres til Felles integrert forvaltningssystem (FIF 2.0), vil være av tilfredsstillende kvalitet slik at uavklarte differanser og feil ikke blir overført i forbindelse med konverteringen.
FLO Base Viken, Forsyningsenhet Romerike, avdeling Nordkisa har avdekket og arbeider med å avklare store avvik i materiellbeholdningene. Det er framsendt lagerkorrigeringsbilag på ca. 53,6 mill. kroner, og i tillegg arbeides det med andre avvik som for eksempel differanser for sambandsmateriell på ca. 9,6 mill. kroner.
Forsvarsdepartementet slutter seg til Riksrevisjonens hovedvurderinger knyttet til mangler og feil i Forsvarets materiellforvaltning. Departementet understreker videre at gjeldende bestemmelser for materiellforvaltning skal følges, og at fraværende eller delvis fraværende egenkontroll ikke kan aksepteres, samt at regnskapsføringen skal være à jour. Departementet understreker at innføringen av FIF 2.0 er nøye forberedt og gitt meget høy prioritet. Videre vises det til Prosjekt datakvalitets arbeid med å rydde og forberede overgangen til nytt system. Departementet ser alvorlig på uoverensstemmelsene i lagerbeholdningene.
Kontroll av utvalgte investeringsprosjekter har avdekket at Forsvaret har gått utover sine fullmakter ved inngåelse av økonomiske forpliktelser på investeringskapitlet. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om konsekvenser i form av levetidskostnader blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte når investeringsprosjekter blir gjennomført. Revisjonen har også avdekket at prosjekter er omdefinert fra drift til investering.
Forsvarsdepartementet opplyser at det ikke var orientert om kostnadsoverskridelsen og følgelig heller ikke hadde godkjent denne.
Forsvarsdepartementet erkjenner i sitt svarbrev at det er uheldig at investeringer posteres feil og gjøres uten at departementet har godkjent dem i forkant.
Revisjonen har avdekket at antall forfalte fakturaer per 31. desember har økt med ca. 20 prosent fra 2006 til 2007. Ved utgangen av 2007 forelå det ca. 3200 forfalte fakturaer. Antall inkassosaker er omtrent på samme nivå som i 2006. Betalte morarenter og inkassosalær utgjorde ca. 1,4 mill. kroner i 2007, mot ca. 1,55 mill. kroner i 2006. Hovedårsakene til at mange fakturaer betales for sent, synes å være manglende kompetanse og lojalitet til innkjøpsrutiner, som for eksempel feil eller manglende intern adressat, at det ikke benyttes korrekt fakturaadresse, og at Forsvaret i mange tilfeller aksepterer en betydelig kortere betalingsfrist enn 30 dager.
Forsvarsdepartementet ser alvorlig på at Forsvaret ikke lyktes med å redusere antallet ubetalte fakturaer i 2007, til tross for iverksatte tiltak. Fakturaflyt og rettidig betaling er blant de områdene som følges spesielt opp i Forsvaret gjennom veiledning og kompetanseheving, ved at fakturaflyten er tatt opp med budsjett- og resultatansvarlige sjefer, og gjennom oppfølging i et eget purreteam. Fakturaflyten følges opp av departementet overfor Forsvarssjefen og Forsvarsstaben som ledd i etatsstyringen.
Kontroll av større utbetalinger foretatt i desember 2007 viste at 37 av 92 kontrollerte fakturaer hadde forfall i 2008, men ble betalt i 2007. Beløpsmessig utgjorde de forserte utbetalingene 153 mill. kroner. Framskynding av utbetalinger ved årsskiftet for å unngå at en restbevilgning faller bort, er i strid med bevilgningsreglementet § 3 (kontant- og ettårsprinsippene).
Forsvarsdepartementet tar Riksrevisjonens kritikk av forserte utbetalinger ved årsskiftet til etterretning og vil presisere overfor Forsvaret at det ikke er adgang til å framskynde normale utbetalingsrutiner ved årsskiftet.
Riksrevisjonen har gjennomført kontroller i alle våpengrener, enkelte fellesinstitusjoner og enheter under Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).
Det er avdekket avvik mellom etablerte strukturelementer og målkravene i langtidsplanen.
Manglende tilgang på enkelte typer materiell har ført til at den nye strukturen er forsinket.
Forsvaret vil i flere år framover ha en underdekning av personell innen enkelte kompetansemiljøer som samband, sanitet og teknisk kompetanse.
Forsvaret har redusert øvingsaktiviteten i 2007.
Funnene samsvarer med forhold rapportert i Forsvarssjefens årsrapport for 2007.
Departementet opplyser at ambisjonsnivået for etablering av strukturelementer er endret, og at etablering av større elementer er overført til neste langtidsperiode. Videre erkjenner departementet at belastningen på enkelte personellgrupper med spesiell kompetanse har vært stor, og har hatt konsekvenser for produksjonen av styrker. Departementet understreker at forsinkede materiellinvesteringer fører til forsinket realisering av strukturen slik den ble vedtatt ved Stortingets behandling av langtidsplanen for inneværende periode. Departementet erkjenner at mange avdelinger øvde mindre enn opprinnelig planlagt i 2007.
Forsvarsbygg har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader, som er knyttet til følgende forhold:
Forsvarsbygg (FB) har ved flere direkte anskaffelser under terskelverdien på 500 000 kroner, kun innhentet tilbud fra én leverandør. Utbyggingen av Rena leir har pågått i over 15 år og i flere etapper. Da det opprinnelige utbyggingsprosjektet, Forsvarets relokalisering Gardermoen, ble avsluttet, forsvant mye av historikken og erfaringene fra FB. FB har i senere utbygginger i noen grad valgt å benytte seg av samme leverandører, og personer hos dem, med begrunnelse om at dette er en kostnadseffektiv måte å få videreført erfaring og kjennskap til Rena leir på. En av kontraktene overstiger terskelverdiene, og leverandøren er benyttet i en rekke kontraktsforhold siden byggingen av Rena leir startet. Forsvarsbygg har ikke lagt fram dokumentasjon som bekrefter at det kun finnes én leverandør i markedet som er villig til å tilby tjenesten.
Departementet deler Riksrevisjonens syn på at innhenting av tilbud fra kun én leverandør i de omtalte kontraktene er i strid med regelverkets alminnelige prinsipper, blant annet konkurranseprinsippet. Departementet uttaler at de ikke er enig med FB at det er vanskelig og kostnadskrevende å gjennomføre en rettferdig konkurranse. Departementet har merket seg at FB har etablert rammeavtaler i ettertid for å bedre rutinene.
I Dokument nr. 1 for (2007–2008) anmerket Riksrevisjonen en vesentlig mindreutgift på kap. 1760, post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold.
Statsregnskapet viser en mindreutgift på kap. 1760, post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold på ca. 653,4 mill. kroner. Dette utgjør 8,13 prosent av bevilgningen. Merinntekten på kap. 4760 post 45 på 62 mill. kroner er fullt ut disponert til å dekke merutgifter på andre kapitler.
Mindreutgiften viser en positiv utvikling sett i forhold til 2006, men er fortsatt betydelig.
Forsvarsdepartementet forklarer at mindreforbruket skyldes leverandørforsinkelser på flere store og en del mindre materiellprosjekter. Status for Forsvaret på investeringssiden er at forpliktelsesgraden er for lav. Dette medfører at leveranser ikke kan framskyndes i tilfelle forsinkelser på andre leveranser. Store kapasitetsproblemer innenfor tekniske og merkantile områder har også rammet Forsvarets evne til å inngå kontrakter og gjennomføre prosjekter.
Saken blir fulgt opp.
Riksrevisjonen hadde vesentlige merknader til Forsvarets regnskap for 2006 som omfattet blant annet styrkeproduksjon, operativ virksomhet og logistikk, prognoseverktøy og lønn.
Revisjonen i 2007 viser at styrket intern kontroll har medført færre feil på en rekke områder, men fortsatt vurderes kontrolltiltakene til ikke å være tilfredsstillende før og mellom lønnskjøringer. Personalmedarbeidere i Forsvaret har anledning til å registrere lønnsforhold på seg selv. Disse registreringene kontrolleres av Forsvarets lønnsadministrasjon gjennom en egen rapport. Det har vært økte kontroller rettet mot avdelinger med gjentagende feil i lønnsrutinene. Nye rutiner er utarbeidet, og opplæring er videreført. Det er lagt inn varsling i egenregistreringssystemet for lønn ved overtredelse av timeantall i henhold til arbeidsmiljølovens begrensinger. Det har vært en gjennomgang og opprydding av gamle innlagte variabler i lønnssystemet. Feilutbetalinger av lønn følges opp av Forsvarsdepartementet i styringsdialogen.
Saken blir fulgt opp.
Riksrevisjonen er kritisk til at mangler ved fregattene ikke er rettet til avtalt tid i garantiperioden, og at det er mangler ved leveranser av reservedeler og vedlikeholdsdokumentasjon. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at testprogrammer og seilingsaktivitet blir gjennomført i henhold til fastlagte planer for å fastslå om fartøyene tilfredsstiller kravene i kontrakten.
Riksrevisjonen er kritisk til at det er mangelfull sporbarhet og dokumentasjon av anskaffelser i departementet. Dette gjør det vanskelig å etterprøve om kravene til offentlige anskaffelser er fulgt.
Riksrevisjonen mener det er uheldig at Forsvaret ikke har en samlet oversikt over alle gyldige rammeavtaler. Dette kan blant annet føre til at gyldige avtaler ikke er kjent og blir benyttet slik at Forsvaret ikke oppnår de priser og/eller de betingelser som er forutsatt.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er avdekket brudd på bevilgningsreglementets regler om periodisering ved at det ble gitt anledning til å fylle opp lager mot at betaling kunne finne sted i 2008. I strid med Forsvarets eget regelverk for anskaffelser er det avdekket at Forsvaret har inngått avtaler med leverandører hvor innehaver er ansatt i Forsvaret.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at de forsvarsgrenvise materiellregnskapene ikke er à jour.
Riksrevisjonen er videre kritisk til at Forsvaret fortsatt har et stort antall forfalte fakturaer. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp forholdene i styringsdialogen slik at staten ikke påføres unødige kostnader som blant annet forsinkelsesrenter og inkassoutgifter.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvaret har brutt bevilgningsreglementet (kontant- og ettårsprinsippene) ved å ha framskyndet utbetalinger for i alt 153 mill. kroner ved årsskiftet, slik at disse feilaktig ble belastet 2007-regnskapet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet skriftlig har presisert overfor Forsvaret at reglementet skal overholdes, og at det ikke er anledning å forsere normale utbetalingsrutiner ved årsskiftet.
Riksrevisjonen er også kritisk til at Forsvaret har gått utover fullmaktene i forhold til inngåelse av forpliktelser på investeringssiden. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet anser omfanget av omdefinering av midler, ca. 270 mill. kroner fra drift til investering for å være marginalt og gjelder få tilfeller. Riksrevisjonen anser denne omdefineringen som betydelig.
Riksrevisjonen er også kritisk til at kontrakt om anskaffelse av nye sjømålsmissiler ble framforhandlet før avtale om drift og vedlikehold, og at anbefalingene i rapport fra ekstern kvalitetssikrer for å motvirke monopolsituasjon ikke ble fulgt. Kostnader til drift og vedlikehold utgjør en vesentlig usikkerhet, og Riksrevisjonen vurderer de mulige kostnadsmessige konsekvensene som betydelige.
Riksrevisjonen er kritisk til at Forsvarsbygg ikke har fulgt anskaffelsesregelverket ved kjøp av enkelte konsulenttjenester i tilknytning til utbyggingen av Rena leir. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet ikke har uttalt seg til spørsmålene om Forsvarsbyggs praksis kan ha medført økte kostnader, og hvorvidt tap av historikk og erfaring har bidratt til at enkelte leverandører har fått tilnærmet monopolsituasjon på leveranser av tjenester.
Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsbygg har iverksatt tiltak og forutsetter at Forsvarsdepartementet følger opp disse i styringsdialogen med Forsvarsbygg.
Komiteen viser til at det er avgitt fire avsluttende revisjonsbrev for Forsvarsdepartementets underliggende virksomheter. To virksomheter har mottatt revisjonsbrev uten merknader, mens Forsvaret og Forsvarsbygg har fått revisjonsbrev med merknader.
Riksrevisjonen viser til at det ved behandling av St.prp. nr. 48 (1999–2000) Anskaffelse av nye fregatter, ble lagt til grunn at fregattene ved avsluttede test- og verifikasjonsprogrammer fullt ut skulle tilfredsstille de tekniske og funksjonelle krav prosjektet fastsatte. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen på bakgrunn av den foretatte revisjon er kritisk til at mangler ved fregattene ikke er rettet til avtalt tid i garantiperioden, og at det er mangler ved leveranser av reservedeler og vedlikeholdsdokumentasjon.
Komiteen registrerer at departementet mener det er vanskelig å vurdere hvorvidt redusert seilingsaktivitet og gjennomføring av tester vil ha konsekvenser for driften av fartøyene. Departementet viser til at Forsvarsstaben har vurdert situasjonen slik at manglende gjennomføring av tester ikke vil ha innvirkning på gjennomføringsrisikoen og kostnadsrisikoen for fregattprosjektet og slutter seg til denne vurderingen.
Komiteen viser til at spørsmålet om mangler ved reservedeler m.v. ikke eksplisitt er kommentert i departementets svar og ber Riksrevisjonen følge saken.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonen også for 2007 kritiserer Forsvarsdepartementet for mangelfull sporbarhet og dokumentasjon ved anskaffelser. På tross av departementets forsikring i brev av 20. august 2007 til Riksrevisjonen, gjengitt i Dokument nr. 1 (2007–2008) om at "Brudd på anskaffelsesregelverket i Forsvaret, herunder eventuelle mangler knyttet til anskaffelsesprotokoller, er prinsipielt uakseptabelt, og følges kontinuerlig opp gjennom den etablerte tiltakslisten for tilfredsstillende økonomistyring og forsvarlig forvaltning (TØFF)", er det fortsatt betydelige mangler. Komiteen noterer at departementet opplyser at de har iverksatt tiltak for å bedre rutinene innen anskaffelsesområdet. Sporbarhet er avgjørende for kontrollorganets mulighet for å drive en effektiv kontroll med anskaffelsene. Komiteen forutsetter at departementet følger opp forholdet og ber om at saken kommenteres i tilknytning til Dokument nr. 1 for budsjettsåret 2008.
Komiteen viser til at mangler ved materiellforvaltningen har stått på listen over problemområder gjennom flere år. I forbindelse med revisjonen for 2007 har det vært foretatt undersøkelser ved 27 enheter. Kontrollen har avdekket at de forsvarsgrenvise randsystemene fortsatt ikke er à jour, at egenkontrollene i noen tilfeller er fraværende eller bare delvis utført, og at det er betydelige differanser i regnskapene som ikke er avklart. Dette er forhold som også ble tatt opp i tilknytning til Dokument nr. 1 for budsjettårene 2005 og 2006.
Komiteen er ikke tilfreds med Forsvarets håndtering av saken og ber om at saken gis høy prioritet. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen holder fokus på problemområdet og ber om å bli holdt orientert.
Komiteen registrerer at Riksrevisjonens gjennomgang har avdekket at Forsvaret har gått ut over sine fullmakter ved inngåelse av en rekke kontrakter og følgelig har forpliktet seg økonomisk for betydelige beløp på investeringskapitlet. Komiteen har merket seg at Forsvarsdepartementet erkjenner forholdet. Komiteen mener at slikt fullmaktsbrudd er uheldig og forutsetter at departementet sørger for å unngå tilsvarende feil for fremtiden.
Komiteen registrerer at det også for 2007 opereres med et betydelig antall inkassosaker. I følge Riksrevisjonen er antallet omtrent på samme nivå som i 2006 og med kostnader til morarenter og inkassosalærer på 1,4 millioner kroner. Komiteen viser til sine merknader til revisjonen for 2006 hvor komiteen fant økningen i forfalte, ubetalte fakturaer uakseptabel og forutsatte at departementet tok tak i forholdet. Komiteen ser i likhet med Forsvarsdepartementet alvorlig på at Forsvaret ikke har lykkes med å redusere antall ubetalte fakturaer i 2007 og forutsetter at saken gis høy prioritet. Departementet må følge regelmessig opp med kontroller for å se til at Forsvaret nå rydder opp i dette. Komiteen ber om å bli orientert om så vel antall ubetalte forfalte fakturaer, som morarenter og inkassosalærer i Dokument nr. 1 for budsjettåret 2008.
Komiteen har merket seg at Forsvaret forserte en rekke utbetalinger ved årsskiftet 2007. Av 92 kontrollerte utbetalinger som ble foretatt i desember 2007, hadde 37 fakturaer forfall i 2008. Komiteen vil understreke at forsering av innbetalinger for å hindre mindreforbruk og derved bortfall av bevilgete midler, er i strid med bevilgningsreglementet og følgelig ikke akseptabelt. Komiteen forutsetter at Forsvaret for fremtiden følger regelverket.
Komiteen viser til at også statsregnskapet for 2007 viser en betydelig mindreutgift på posten for større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. Beløpet er mindre enn i 2006, men fortsatt betydelig. 653,4 millioner kroner eller 8,13 pst av bevilgningen sto ubenyttet ved årsskiftet. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen følger saken.
Komiteen registrerer med tilfredshet at antall feilutbetalinger av lønn ble betydelig redusert i 2007 og forutsetter at det arbeides videre med å perfeksjonere betalingsrutinene.
Komiteen har merket seg diverse avvik mellom etablerte strukturkrav og langtidsplanen. På bakgrunn av opplysning om at Riksrevisjonen for tiden gjennomfører en forvaltningsrevisjon om omstilling i Forsvaret hvor disse temaene inngår, finner komiteen ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene.
Komiteen viser til at Forsvarsbygg har unnlatt å følge anskaffelsesreglementet ved kjøp av enkelte konsulenttjenester i tilknytning til utbyggingen av Rena leir. Komiteen har merket seg at Forsvarsdepartementet ser alvorlig på forholdet og forutsetter at departementet følger opp saken i styringsdialogen med Forsvarsbygg.