6. Statlige investeringsfond
Såkalte Sovereign Wealth Funds (SWF) kan karakteriseres som statlige investeringsfond med aktiva i utenlandsk valuta, der den operative forvaltningen utføres separat fra offisielle valutareserver. SWF inkluderer fond fra bl.a. Kina, Russland, Midtøsten og Norge. Slike fond søker ofte å oppnå en høyere avkastning på investeringene ved å investere i andre aktivaklasser enn det som er vanlig ved tradisjonell forvaltning av ordinære valutareserver.
En del statlige investeringsfond er bygget opp på grunnlag av inntekter fra utvinning av naturressurser, slik som Statens pensjonsfond – Utland, mens andre fond kan reflektere akkumulasjon av utenlandsk valuta på statens hånd som resultat av valutakurspolitikk. Usikre anslag viser at slike fond samlet disponerer aktiva på 15–20 000 mrd. kroner, hvorav Statens pensjonsfond – Utland er et av de største.
Det har i den senere tid vært tiltagende internasjonal oppmerksomhet rundt statlige investeringsfond. Oppmerksomheten har tatt seg opp i takt med at enkelte av fondene er blitt relativt store, samtidig som utsiktene framover tilsier fortsatt betydelig vekst. I tillegg kommer at noen av fondene har gjennomført store enkelttransaksjoner som har vakt oppsikt internasjonalt. Flere finansinstitusjoner, som har vært hardt rammet av uroen i de internasjonale finansmarkedene siden sommeren 2007, har fått tilført betydelige kapitalbeløp fra statlige investeringsfond i Singapore, Midtøsten og Kina.
Enkelte vestlige land, som USA og Tyskland, har gitt uttrykk for en viss skepsis til investeringsaktivitetene til statlige fond og statsdominerte selskaper. Bekymringene knytter seg dels til muligheten for at fondene kan være et instrument for å fremme nasjonale interesser i andre lands markeder, gjennom at fondsinvesteringene styres av politiske framfor forretningsmessige målsettinger. Det er i denne sammenheng særlig frykt for kjøp av store, strategiske eierposter innen bl.a. infrastruktur og energiforsyning. Uroen for at enkelte fond opererer med ikke-kommersielle målsettinger forsterkes ytterligere ved at mange av fondene generelt sett offentliggjør lite om investeringsvirksomheten.
Et annet aspekt som har vært framhevet i debatten om statlige investeringsfond, er potensialet for negative virkninger på internasjonale finansmarkeder som følge av fondenes størrelse og manglende åpenhet, hvor frykten er at uventede, store endringer i fondenes portefølje kan føre til markedsuro. Mangel på åpenhet kan i den sammenheng forsterke investors usikkerhet og føre til større markedsbevegelser.
Statens pensjonsfond – Utland omtales i denne sammenheng ofte positivt og som et eksempel til etterfølgelse. Nøkkelfaktorene i en slik sammenheng er en utstrakt grad av åpenhet, fondets rolle som finansiell investor med ikke-strategiske eierandeler, et mål om å maksimere fondets finansielle avkastning, et åpent og forutsigbart etisk regelverk som bygger på universielle verdier og klare ansvarslinjer mellom politiske myndigheter og den operasjonelle forvaltningen.
Det er store forskjeller mellom de ulike statskontrollerte investeringsfondene, både med hensyn til investeringsstrategi, størrelse og holdning til åpenhet om den operative forvaltningen. Flere av fondene er relativt tilbakeholdne med å gi informasjon om investeringene, noe som har ført til at det er blitt reist krav om regulering av og begrensninger på utenlandsk statlig eierskap. Proteksjonistiske holdninger har vært framtredende i debatten internasjonalt, og har gitt opphav til bekymring om at enkeltland vil gå for langt i retning av å begrense utenlandske statlige investeringer. I den anledning har IMF og OECD blitt oppfordret til å utarbeide frivillige retningslinjer for beste praksis for henholdsvis statlige fond og mottagerland.
Økt åpenhet om investeringsvirksomheten har blitt understreket av flere land som viktig for å begrense faren for "finansiell proteksjonisme". Det har videre blitt tatt til orde for at de statlige investeringsfondene fraskriver seg retten til å utøve eierskap i selskapene de investerer i, selv om dette rent prinsipielt kan svekke det viktige arbeidet med å holde selskapsledelsen ansvarlig overfor eierne.
I debatten framheves det at statlige investeringsfond med betydelig kapital under forvaltning representerer et positivt bidrag til internasjonale finansmarkeder. Typiske fellestrekk omfatter lang investeringshorisont, lav eller ingen gjeldsbelastning og fravær av kortsiktige likviditetskrav. Dette innebærer at slike fond kan ha høy risikotoleranse og god evne til å håndtere kortsiktige markedssvingninger. Når finansmarkedene påvirkes sterkt av kortsiktige investorer, kan dermed statlige fond virke stabiliserende og bidra til bedre likviditet, også i situasjoner med finansiell uro.
Debatten internasjonalt om statlige investeringsfond understreker sterkt betydningen av en klar rolledeling mellom eier (representert ved politiske myndigheter) og kapitalforvalter, og åpenhet om den operative forvaltningen. I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland legges det vekt på profesjonalitet og høy grad av åpenhet, hvor formålet er å skape høy avkastning innenfor moderat risiko. Åpenhet framheves som et virkemiddel for å skape tillit til forvaltningen, både innenlands og internasjonalt. Videre anses åpenhet om forvaltningen av store fond som et bidrag til å stabilisere de globale finansmarkedene. Forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland sikter mot beste praksis internasjonalt, og prinsippene for eierskapsutøvelsen er basert på internasjonale standarder som FNs Global Compact og OECD retningslinjer for eierskapsutøvelse og flernasjonale selskaper.
Norge deltar aktivt i den internasjonale debatten om statlige investeringsfond, og støtter opp under arbeidet i IMF og OECD om etableringen av retningslinjer for beste praksis for så vel statlige fond som for mottagerland av investeringene. Det arbeides også med å fremme Norges synspunkter i debatten overfor aktuelle land. I den anledning understrekes det at velfungerende internasjonale finansmarkeder er i alles interesse, og at likebehandling av investorer, både private og offentlige, er et grunnleggende prinsipp i moderne finansmarkeder. Utover klart avgrensede nasjonale sikkerhetshensyn er det etter Regjeringens syn ikke grunnlag for å pålegge restriksjoner på investeringer fra statlige fond som overstiger det som gjør seg gjeldende for investorer generelt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar redegjørelsen til etterretning. Flertallet er glade for at Statens pensjonsfond – Utland blir sett på som et eksempel til etterfølgelse internasjonalt når det gjelder innsyn og åpenhet i forvaltningen.
Flertallet viser til omtalen av statlige investeringsfond. Flertallet støtter Regjeringens linje med hensyn til å arbeide med slike spørsmål i multilaterale fora som IMF og OECD.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er svært uheldig dersom statlige investeringsfond styres av politiske fremfor forretningsmessige målsettinger. Disse medlemmer har derfor forståelse for den bekymring enkelte vestlige land har gitt uttrykk for med hensyn til investeringsaktivitetene til slike voksende fond.
Disse medlemmer antar at denne bekymringen kun i liten grad rettes mot Statens pensjonsfond – Utland, men understreker at bruken av rigide etiske retningslinjer i stor grad er å betrakte som politiske eller ikke-kommersielle målsettinger. Ikke minst gjelder dette Regjeringens subjektive og inkonsekvente bruk av etiske retningslinjer knyttet til internasjonal forsvarsindustri, hvor uttrekk av selskaper skyldes bedriftenes pålagte produksjonsoppdrag på vegne av sine respektive regjeringer. Uttrekk fra slike bedrifter er i høyeste grad politiske ytringer hvor åpenhet rundt uttrekkene forsterker det politiske budskapet. Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader og forslag under pkt. 4.2.