4. Etikk og eierskapsutøvelse
- 4.1 Sammendrag
- 4.2 Komiteens merknader
Statens pensjonsfond eies av det norske folk og kommende generasjoner av nordmenn. Den velstand som de nåværende generasjoner opplever, skaper forpliktelser. Kapitalen fra Statens pensjonsfond – Utland stammer fra statens olje- og gassinntekter. Olje- og gassreservene vil ta slutt. Siden det er tale om begrensede ressurser, er det ikke rettferdig at rikdommene bare kommer de få generasjoner til gode som tilfeldigvis opplever uttaket av dem. Verdiene må sikres for etterslekten. Slik sett vil det være et viktig etisk ansvar å sørge for at fondets eiere får god avkastning av formuen over tid. God avkastning for fondet over tid er et viktig bidrag til å sikre velferdsstaten i framtiden. Som investor har en også et medansvar for hvordan selskapene fondet er investert i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene sine. Regjeringen legger stor vekt på å ta et slikt samfunnsansvar i forvaltningen av Statens pensjonsfond. Dette vil være en viktig premiss for evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland som skal gjennomføres i inneværende år.
Målsettingen for evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland er å sikre at retningslinjene har virket etter intensjonen, sikre bred politisk oppslutning om videre utvikling av retningslinjene, samt styrke den etiske profilen for fondet. Mye ved dagens system fungerer godt. Det er flere elementer og prinsipper en bør ta med seg videre; stor grad av åpenhet og rapportering, høy kvalitet på beslutningsgrunnlaget i de vedtak som fattes, fokus på noen særlige områder i eierskapsarbeidet, samt sikring av troverdighet og seriøsitet i alt arbeidet som gjøres.
En hovedutfordring er det videre arbeidet med å integrere etiske og finansielle hensyn i forvaltningen slik at disse hensynene virker som forutsetninger, og ikke som motsetninger, for hverandre. Skal dette arbeidet også få betydning for andre investorer, må det skje på både et solid teoretisk grunnlag, og på en praktisk håndterbar måte.
Finansdepartementet arrangerte 16.–17. januar 2008 sammen med Norges Bank og Etikkrådet en internasjonal konferanse i Oslo om integrering av etiske hensyn i kapitalforvaltning, som markerte starten på prosessen knyttet til evaluering av de etiske retningslinjene. Her fikk en belyst flere av de spørsmålene og utfordringene som det er naturlig at evalueringsprosessen omhandler. Dette gjelder bl.a. spørsmålet om hvilke produkter som skal føre til automatisk utelukkelse fra porteføljen, arbeidet med aktivt eierskap, og hvordan dette best kan styrkes og synliggjøres, samt hvordan det kan spille sammen med uttrekksmekanismen, positiv utvelgelse av investeringsobjekter basert på etiske kriterier, og hvorvidt og i hvilken grad bruken av et slikt virkemiddel egner seg for Statens pensjonsfond – Utland. Det er naturlig at en i evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland også vurderer behovet for ytterligere harmonisering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Norge. Departementet legger opp til å sende et notat om de etiske retningslinjene på høring til en bred gruppe samfunnsaktører. Evalueringen av og eventuelle forslag til justeringer i de etiske retningslinjene vil bli lagt fram for Stortinget våren 2009, se nærmere omtale i kapittel 4 i meldingen.
Figur 1.9 i meldingen viser ansvarsdelingen mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Etikkrådet i arbeidet med de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Etikkrådet har ikke en formell rolle overfor Folketrygdfondet. Finansdepartementet legger til grunn at et nordisk selskap som eies av både Statens pensjonsfond – Norge og Statens pensjonsfond – Utland, vil bli tatt ut av begge fondenes investeringsunivers dersom departementet fatter en beslutning om å utelukke selskapet.
Norges Bank har ansvaret for å utøve eierrettigheter for Statens pensjonsfond – Utland. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre Pensjonsfondets finansielle interesser. I de etiske retningslinjene er det lagt til grunn at god avkastning på sikt er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand.
Norges Bank prioriterer eierskapsarbeidet høyt og har i løpet av 2007 økt ressursinnsatsen knyttet til dette arbeidet. Banken arbeider særlig med noen utvalgte satsingsområder der etikk går hånd i hånd med langsiktig finansiell avkastning. Satsingsområdene er relevante for investorer generelt og fondets portefølje spesielt, og de er egnet for dialog med selskaper eller regulerende myndigheter, noe som øker muligheten for reelt gjennomslag. Satsingene gjelder god selskapsstyring, barns rettigheter og beskyttelse av miljøet. God selskapsstyring er viktig for å sikre fondet god avkastning over tid, men det er også helt nødvendig for bl.a. å sikre at eierne blir hørt i de spørsmål som eierne er opptatt av. Som samfunnsansvarlig investor er det naturlig å være opptatt av barns rettigheter og beskyttelse av miljøet, herunder klimautfordringen, og den muligheten en har til å bidra til at disse hensynene blir ivaretatt av selskaper fondet er investert i. Målsettingen med satsingen på barnearbeid er å sikre barns rettigheter og helse innenfor verdikjeden til de selskapene der fondet er investert. På miljøområdet har banken et særlig fokus rettet mot selskapers lobbyvirksomhet hva gjelder lovgivning som kan medføre betydelige reduksjoner i utslippene av klimagasser.
Ved utgangen av 2007 hadde Norges Bank etablert eller videreført kontakt med rundt 60 selskaper om spørsmål knyttet til sosiale forhold, med hovedvekt på barnearbeid og barns rettigheter. For å tydeliggjøre Norges Banks posisjon og forventninger innenfor dette feltet har banken utviklet dokumentet "NBIM Investor Expectations on Children’s Rights". Dokumentet er basert på FNs konvensjon om barns rettigheter, samt ILOs konvensjoner om barnearbeid.
I løpet av 2007 har Norges Bank analysert over 100 selskaper i porteføljen for å identifisere de selskapene som er mest aktive i myndighetskontakt på klimaområdet. Det har blitt initiert kontakt med 20 selskaper og avholdt møter med 15 av disse. Alle er betydelige bidragsytere til utslipp av klimagasser, og de er identifisert som sentrale lobbyaktører. I dialogen med selskapene har Norges Bank lagt vekt på teknologiutvikling og tilpasning til nye utslipps- og avgiftsregimer, i tillegg til selskapenes posisjonering i myndighetskontakten. Norges Bank sluttet seg nylig til Carbon Disclosure Project (CDP). CDP er en uavhengig, non-profit organisasjon som har som formål å samle inn og publisere informasjon om bedrifters utslipp av drivhusgasser, og annen informasjon knyttet til bedrifters håndtering av klimagassproblematikk. Ved å knytte seg til prosjektet oppfordrer Norges Bank til større åpenhet i arbeidet for å redusere utslipp.
Folketrygdfondet har ansvaret for utøvelsen av eierrettigheter i Statens pensjonsfond – Norge. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre fondets finansielle interesser.
Styret i Folketrygdfondet har fastsatt retningslinjer for utøvelsen av eierrettigheter i Statens pensjonsfond – Norge, der det overordnede målet med eierskapsutøvelsen er å sikre fondets finansielle interesser. For å ivareta at porteføljen i størst mulig grad bidrar til å fremme en langsiktig verdiskaping, har Folketrygdfondet definert etiske prinsipper for investeringsvirksomheten som en integrert del av retningslinjene for Folketrygdfondets eierskapsutøvelse. God eierstyring og selskapsledelse skal ivareta eiernes og andre interessenters rettigheter i forhold til selskapene, samt sikre at styringsmekanismene i selskapene fungerer hensiktsmessig.
For å sikre en mest mulig objektiv og presis vurdering av selskapenes etiske holdninger og handlinger innhenter Folketrygdfondet informasjon fra åpne kilder som årsrapporter, media og Internett, og informasjon direkte fra selskapene gjennom en spørreundersøkelse i alle norske selskaper fondet har eierinteresser i. Høsten 2006 sendte Folketrygdfondet ut spørreskjema til 41 norske selskaper Statens pensjonsfond – Norge har eierinteresser i, knyttet til integrering og håndtering av miljø og sosiale hensyn. Spørreundersøkelsen og Folketrygdfondets samlede vurdering av de etiske aspektene ved selskapenes ledelse og praksis tegner et gjennomgående positivt bilde av oppmerksomhetsnivå, standarder og praksis hos selskapene som har besvart undersøkelsen.
Fra og med 2007 utgir Folketrygdfondet en egen eierskapsrapport, som ledd i en utvidet rapportering omkring eierskapsarbeidet.
Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland kan selskaper utelukkes fra fondet ved:
negativ filtrering for å fange opp selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, og
ad hoc uttrekk av enkeltselskaper hvis en investering utgjør en uakseptabel risiko for medvirkning til handlinger eller unnlatelser som anses som grovt uetiske.
Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland gir tilråding om filtrering og uttrekk, mens det er Finansdepartementet som beslutter om et selskap skal utelukkes. Finansdepartementet baserer sin beslutning på rådets vurdering, men tar normalt også hensyn til Norges Banks vurdering av om banken gjennom eierskapsutøvelse kan redusere risikoen for medvirkning til grovt uetiske forhold.
Pr. i dag er 27 selskaper utelukket fra fondets investeringsunivers. 20 av selskapene er utelukket fordi de medvirker til produksjon av inhumane våpentyper. De resterende 7 selskaper er utelukket for å unngå en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til henholdsvis grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene og alvorlig miljøskade.
I lys av den forverrede situasjonen i Burma har Etikkrådet og Norges Bank vært særlig oppmerksomme på selskaper med aktivitet der. Finansdepartementet mottok brev fra Etikkrådet 11. oktober 2007 hvor rådet gjør rede for sine vurderinger av risikoen for at fondet kan sies å bidra til grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene gjennom sine investeringer i selskaper med aktivitet i Burma. Etikkrådet har varslet mulige tilrådinger om utelukkelse av selskaper som inngår kontrakter om bygging av omfattende infrastrukturprosjekter i landet. Slike byggeprosjekter vil etter alt å dømme innebære en uakseptabel risiko for framtidig medvirkning til brudd på menneskerettigheter. I 2007 har Norges Bank kontaktet 10 selskaper i porteføljen for å stille spørsmål om deres aktivitet i landet. Dette er selskaper som kan stå i fare for å medvirke til menneskerettsbrudd eller utsette seg for annen type risiko. Norges Bank har lagt opp til dialog med disse selskapene for å sikre at en har best mulig informasjon om situasjonen.
Med bakgrunn i EUs og andre lands tiltak mot Burma, besluttet Regjeringen våren 2007 å endre retningslinjene for fondet slik at Norges Bank eksplisitt avskjæres fra å investere Pensjonsfondets kapital i obligasjoner utstedt av staten Burma. Denne beslutningen utfyller ordningen med å utelukke aksjer og obligasjoner utstedt av bestemte selskaper. I november 2007 sluttet Norge seg til utvidede internasjonale tiltak som bl.a. rammer visse typer investeringer i Burma. Dette gjelder forbud mot finansiering av og nye erverv eller utvidelser av kapitalinteresser i listeførte burmesiske statseide foretak og forbud mot finansiering av og investeringer eller deltakelse i listeførte burmesiske foretak som er engasjert i utvinning av tømmer, metaller, mineraler og edelstener. Forbudene rammer i overkant av 1 200 burmesiske foretak. Statens pensjonsfond – Utland har ikke og skal heller ikke i framtiden ha beholdninger i noen av disse selskapene.
Regjeringen legger opp til at fondet ikke skal investeres i selskaper som selger våpen og våpenteknologi til regimer som står oppført på listen over de lands statsobligasjoner Statens pensjonsfond – Utland er avskåret fra å investere i. Dette betyr at fondet ikke skal investere i selskaper som selger våpen til det burmesiske regimet. En foreløpig gjennomgang indikerer at det ikke er slike selskaper i fondets portefølje nå. Etikkrådet for fondet vil overvåke selskapene i porteføljen med tanke på å avdekke hvorvidt fondet i framtiden kan stå i fare for å ha slike investeringer, og eventuelt avgi tilråding til Finansdepartementet om at aktuelle selskaper utelukkes.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at de etiske retningslinjene for fondet bygger på de prinsippene som er nedfelt i FNs "Global Compact" og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper. Flertallet støtter departementets understreking av at god finansiell avkastning til beste for kommende generasjoner er en etisk forpliktelse i seg selv, samtidig som det er viktig at fondet unngår medvirkningsansvar for handlinger som store deler av befolkningen vil ta avstand fra på etisk grunnlag. Flertallet mener at dagens modell med mulighet for uttrekk av investeringer i selskaper hvor det er risiko for medvirkning til grov uetisk adferd, samt aktiv eierskapsstyring fra Norges Banks side, til sammen er godt egnet for forvaltning som også tar etiske hensyn. Det forutsetter imidlertid at det settes av ressurser til dette formålet, både i Norges Bank, Finansdepartementet og i Etikkrådet. Flertallet er fornøyd med arbeidet så langt i de enkelte organer, og vil oppmuntre til videre satsing.
Flertallet viser til at med de forslag til utvidelse av fondets referanseindeks som departementet foreslår i denne stortingsmelding, er det sannsynlig at antall selskaper fra de nye landene i referanseindeksen som inngår i den faktiske porteføljen, også vil øke klart. Dette er samtidig selskaper fra land hvor det kan være mer krevende å få godt innsyn i selskapenes virksomhet enn hva som er tilfellet i selskaper som er styrt av europeisk eller nord-amerikansk lovgivning, og som samtidig kommer fra en kultur for demokrati og offentlighet. Flertallet forutsetter at ressursene for overvåking og virksomhetsstyring øker i tråd med de økte utfordringene som endringen i referanseindeksen medfører.
Flertallet viser til at de største etiske utfordringene verdenssamfunnet står overfor i vår generasjon, er fattigdomskløften mellom rike og fattige land, og utfordringen om å stabilisere klimautslippene globalt på et nivå som hindrer videre oppvarming med de katastrofale følger dette vil få. Flertallet mener at aktiv norsk innsats på disse områdene, finansiert over statsbudsjettet, ikke skal hindre at man stiller spørsmålet om Norge også kan gjøre en positiv forskjell som en stor global investor. Flertallet er enig i at det kun er aktuelt å utelukke land som helhet fra investeringsuniverset på etisk grunnlag dersom det er vedtatt brede, internasjonale sanksjoner som Norge har gitt sin tilslutning til. På dette grunnlag støtter flertallet at obligasjoner utstedt av Burma ikke skal inngå i investeringsuniverset.
Flertallet viser til at Regjeringen legger opp til at en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland skal gjennomføres i løpet av inneværende år. I meldingen gjøres det nærmere rede for denne evalueringsprosessen og arbeidet med de etiske retningslinjene det siste året. Flertallet støtter en slik evaluering og legger stor vekt på at vi skal ta et samfunnsansvar i forvaltningen av Statens pensjonsfond.
Flertallet har notert seg at andre investorer med etiske retningslinjer har utelukket selskaper fra sitt investeringsunivers på grunn av (etter investorens mening) medvirkning til grov korrupsjon. Flertallet er enig i at det ikke er et mål i seg selv å utelukke selskaper fra porteføljen. Samtidig er det et mål at man ikke skal bidra til grov uetisk adferd gjennom fondets investeringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre ser det videre som en selvfølge at fondet ikke er investert i selskaper som har engasjement i Burma, og som det er klar risiko for bidrar til myndighetenes undertrykkelse av sin egen befolkning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i at den velstand som de nåværende generasjoner opplever, skaper forpliktelser for etterslekten. Disse medlemmer etterlyser imidlertid et større fokus for hvordan disse forpliktelsene best kan innfris. Disse medlemmer er uansett overbevist om at nevnte forpliktelser ikke best ivaretas ved kun å foreta investeringer i våre konkurrentlands bedrifter, men at det i langt større grad legges grunnlag for vekst i fremtidsrettet næringsvirksomhet gjennom investeringer i infrastruktur.
Disse medlemmer registrerer at Regjeringen etter hvert er blitt mer skeptisk til å trekke enkeltbedrifter ut av Statens pensjonsfonds investeringsportefølje. Dette er positivt, og viser at Regjeringen i større grad har tatt inn over seg de konsekvenser og ringvirkninger slike uttrekk har. Disse medlemmer viser også til merknader under pkt. 1.2.
Disse medlemmer er imidlertid bekymret for de bedriftene som i en tidlig fase av etikkeufori ble trukket ut av investeringsporteføljen. Disse medlemmer er i den forbindelse særlig bekymret for uttrekket av verdens fremste forsvarsindustribedrifter, og de negative signaler Regjeringen med dette har sendt våre allierte myndigheter.
Disse medlemmer ber derfor om at Regjeringen foretar en ny gjennomgang av de bedriftene som i dag er utelukket fra Statens pensjonsfonds aksjeportefølje, og at disse bedriftene vurderes i lys av advarsler uttrykt både av sentralbanksjefen og av Fremskrittspartiet.
Disse medlemmer finner det paradoksalt at Regjeringen nå varsler at den vil bruke sin investeringsmakt til å tvinge bedrifter til å redusere sine utslipp av klimagasser.
Disse medlemmer minner om at kapitalen i Statens pensjonsfond stammer fra en industri som selv står ansvarlig for verdens største utslipp av klimagasser, og at det er dobbeltmoralsk å pålegge bedrifter i andre land utslippsreduksjoner som våre bedrifter aldri har vært pålagt i oppbyggingen av vår petroleumsformue.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang av de bedriftene som i dag er utelukket fra Statens pensjonsfonds aksjeportefølje, og at disse bedriftene vurderes i lys av advarsler uttrykt både av sentralbanksjefen og av Fremskrittspartiet."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre anmoder departementet om å vurdere om medvirkning til grov korrupsjon har tilstrekkelig fokus i det etiske arbeidet. Disse medlemmer mener også at selskaper som er svært uvillig til å gi sine egne eiere og kapitalmarkedet for øvrig innsyn i sine prinsipper for skatteplanlegging, herunder flytting av skattbart overskudd og formue til skatteparadiser, må vurderes særskilt først gjennom aktiv eierskapsstyring, deretter eventuelt for utelukkelse fra investeringsuniverset.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til forslag om utelukkelse av tobakksaksjer fremmet i Dokument nr. 8:57 (2006–2007) og legger til grunn at disse innspillene vurderes i den videre evalueringen av fondets etiske retningslinjer. Dette medlem viser til sin begrunnelse i dokumentet, og fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utelukke investeringer i tobakksprodusenter fra referanseportefølje og investeringsunivers i Statens pensjonsfond – Utland."