1. Innledning
De store inntektene som staten nå får fra petroleumsvirksomheten, gir Norge en særlig frihet i den økonomiske politikken sammenlignet med de fleste andre land. Samtidig innebærer en stor og voksende formue et stort forvalteransvar. Regjeringen vil føre en politikk som er basert på langsiktig forvaltning av petroleumsformuen. En slik forvaltning er et viktig verdivalg og et overordnet hensyn for Regjeringen. Det innebærer at formuen kan komme alle generasjoner til gode, og gir samtidig et viktig bidrag til stabilitet i produksjon og sysselsetting.
Det er bred politisk enighet om at Statens pensjonsfond skal forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat nivå på risiko. Departementet har fastsatt en langsiktig investeringsstrategi som sikrer at midlene investeres i en bredt sammensatt portefølje av verdipapirer fra mange land. Dette gir fondet en god risikospredning.
Regjeringen har som mål at Statens pensjonsfond skal være verdens best forvaltede fond, noe som krever at en sikter mot beste praksis i internasjonal kapitalforvaltning i arbeidet med fondet. Det er en del av vårt forvalteransvar å sørge for at Pensjonsfondet forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko. Slik kan også framtidige generasjoner få mest mulig nytte av vår oppsparte kapital.
Dette forvalteransvaret innebærer også at vi som investor har medansvar for hvordan selskapene fondet er investert i, opptrer. Derfor legger Regjeringen betydelig vekt på at eierskapet i selskapene fondet er investert i, utøves med sikte på å fremme god og ansvarlig opptreden som respekterer menneskerettigheter og miljø. Dette er også i tråd med fondets langsiktige finansielle interesser.
Statens pensjonsfond ble opprettet i 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med Pensjonsfondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. For å sikre at petroleumsinntektene skal bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi, skal inntektene fases inn i økonomien gradvis, samtidig som sparemidlene skal plasseres utenfor Norge. Ved at en stor del av petroleumsinntektene investeres i utlandet, bidrar Statens pensjonsfond – Utland til en kapitalutgang som motvirker utslag i kronekursen av en stor og varierende valutainngang fra petroleumssektoren.
Sparingen i Pensjonsfondet skjer i form av generell fondsoppbygging. For å legge til rette for at veksten i fondet skal reflektere statens reelle fordringsoppbygging, er fondet fullt ut integrert med statsbudsjettet. Det er således ikke stilt krav om at kapitalen i Pensjonsfondet til enhver tid skal svare til en bestemt andel av statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.
Finansdepartementet er i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond (pensjonsfondsloven) gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter Pensjonsfondets overordnede investeringsstrategi, prinsippene for etikk og eierskapsutøvelse og følger opp den operative forvaltningen. Oppgaven med å forestå den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond er lagt til Norges Bank og Folketrygdfondet, som forvalter henholdsvis Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Både Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge er underlagt etiske retningslinjer. I figur 1.2 i meldingen beskrives hovedtrekkene i ansvarsdelingen mellom Stortinget, Finansdepartementet, Norges Bank og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond har ikke eget styre eller egen administrasjon.
Statens pensjonsfond er et av verdens største fond, og kapitalen vokser raskt. Fondet er stort i forhold til størrelsen på norsk økonomi, og avkastningen av fondet vil gi vesentlige bidrag til å finansiere statens utgifter i årene framover. Oppmerksomheten om forvaltningen har økt med størrelsen av fondet. Dette understreker betydningen av at Pensjonsfondets investeringsstrategi og retningslinjer for etikk og eierskapsutøvelse er godt forankret i Stortinget. Departementet legger vekt på at en utstrakt grad av åpenhet om forvaltningen av Pensjonsfondet er med på å understøtte troverdigheten og tilliten til fondet og fondskonstruksjonen. Det redegjøres bl.a. til Stortinget gjennom en årlig melding i vårsesjonen om forvaltningen av Pensjonsfondet. Resultatene i den operative forvaltningen rapporteres også jevnlig av Norges Bank og Folketrygdfondet.
Norges håndtering av petroleumsinntektene benyttes ofte som en referanse internasjonalt. Dette gjelder særlig den rollen Statens pensjonsfond har som en del av rammeverket for en langsiktig, opprettholdbar finanspolitikk som legger til rette for en stabil økonomisk utvikling. Gjennom rådgivning på dette området bistår departementet flere andre land i organiseringen av deres naturressursforvaltning. Arbeidet skjer både gjennom bilateralt samarbeid, "Olje for Utvikling"-programmet i regi av Norad og gjennom internasjonale organisasjoner som bl.a. IMF, Verdensbanken og FN.
Meldingen er bygget opp rundt to deler: Del I beskriver hovedtrekk ved forvaltningen av Statens pensjonsfond. I denne delen er det lagt vekt på å gi framstillingen en mest mulig ikke-teknisk form. Del II inneholder mer detaljerte analyser av temaene omtalt i del I. Det vil også bli utarbeidet dokumentasjonsnotater av mer teknisk karakter som ytterligere belyser enkelte av problemstillingene drøftet i del II. Notatene offentliggjøres på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf).
Del I i meldingen er bygget opp som følger: Kapittel 1.2 gir en oversikt over resultatene i forvaltningen av Statens pensjonsfond, med særlig vekt på resultatutviklingen i 2007. Kapittel 1.3 redegjør for fondets investeringsstrategi, hvor det går fram at Regjeringen legger opp til å inkludere eiendom som en egen aktivaklasse for Statens pensjonsfond – Utland, i tillegg til aksjer og obligasjoner. Videre legges det opp til å utvide referanseporteføljen til Statens pensjonsfond – Utland til å inkludere flere framvoksende markeder. Det legges også opp til å øke eierandelsbegrensningen i Statens pensjonsfond – Utland fra 5 pst. til 10 pst. Kapittel 1.4 omhandler etikk og eierskapsutøvelse, hvor det bl.a. gjøres nærmere rede for arbeidet med de etiske retningslinjene det siste året og Norges Banks og Folketrygdfondets eierskapsutøvelse. I kapittel 1.5 vises det til arbeidet med utvikling og oppfølging av rammeverket for forvaltningen. I denne meldingen presenteres hovedpunkter i et forslag til endringer i sentralbankloven, som senere vil bli sendt på høring. Kapittel 1.6 gjør rede for den tiltagende debatten internasjonalt rundt såkalte statlige investeringsfond ("Sovereign Wealth Funds"), og Regjeringens holdning i de spørsmål som har vært reist i denne debatten.
Del II i meldingen er organisert som følger: Kapittel 2 presenterer detaljerte analyser av avkastning og risiko i Statens pensjonsfond. Kapittel 3 gjør nærmere rede for departementets arbeid med fondets investeringsstrategi og endringer i investeringsretningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Kapittel 4 drøfter samspillet mellom etikk og eierskapsutøvelse, og det gis også en beskrivelse av prosessen knyttet til evalueringen av de etiske retningslinjene for Pensjonsfondet. Kapittel 5 inneholder en nærmere drøfting av utvikling og oppfølging av rammeverket for forvaltningen, med vekt bl.a. på risikobasert oppfølging av forvaltningen i Norges Bank. Det vises for øvrig til meldingen for nærmere omtale av del II.
Lov om Statens pensjonsfond, forskriftene for forvaltningen av fondet med utfyllende bestemmelser og forvaltningsavtalene følger som vedlegg til meldingen. Videre følger Norges Banks, Strategirådets og Etikkrådets tilrådinger og vurderinger vedrørende de foreslåtte endringene i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland. Vedlagt til meldingen følger også Norges Banks kommentarer til rapporten fra Ernst & Young om risikostyring og kontrollrutiner knyttet til bankens kapitalforvaltning. Rapporten fra Ernst & Young er på engelsk, og offentliggjøres på Finansdepartementets hjemmeside (www.regjeringen.no/spf) samtidig med at meldingen legges fram. Som vedlegg til del II følger også en oversikt over de mest sentrale ord og uttrykk brukt i meldingen. Norges Banks og Folketrygdfondets årsrapporter for forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007 følger som utrykte vedlegg (se www.norges-bank.no og www.ftf.no). Etikkrådets årsrapporter er tilgjengelig på www.etikkraadet.no.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marianne Aasen Agdestein, Alf E. Jakobsen, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Tom Rune Thorvaldsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Michael Momyr og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Morten Drægni, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Hilde Grønhovd, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at den tryggeste måten å sikre framtidige pensjoner på, er å ha offentlige finanser som kan bære økende utgifter både til pensjon og til helse- og omsorgsformål både på kort og lang sikt. Øremerking vil ikke i seg selv styrke offentlige finanser. Flertallet viser i den forbindelse til betydningen av en pensjonsreform som stimulerer til arbeidsdeltagelse, særlig mot slutten av arbeidskarrieren. Flertallet viser også til betydningen av å beholde en disiplinert budsjettpolitikk i dag, slik handlingsregelen sikrer, for å unngå å tvinge våre etterkommere til å foreta skatteøkninger eller kutt i velferdsordninger som vi ikke selv kan anbefale i dag.
Flertallet viser til at Regjeringen har høye ambisjoner for forvaltningen av Statens pensjonsfond, og at dette forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler Regjeringens observasjoner om at de store inntektene fra vår petroleumsvirksomhet gir Norge særlig frihet i den økonomiske politikken. Disse medlemmer er derfor overrasket over at Regjeringen kun i beskjeden grad har benyttet seg av denne friheten i de statsbudsjettene som har vært lagt frem for Stortinget. Ikke minst gjelder dette forhold knyttet til utbedring av landets infrastruktur, noe som vil ha bedret vilkårene og rammebetingelsene for konkurranseutsatt næringsliv i alle deler av landet, og derigjennom gjort Norge mindre avhengig av olje- og gassinntekter på sikt.
Disse medlemmer registrerer videre at Regjeringen utarbeider stadig nye formuleringer for hvorfor Statens pensjonsfond, i motsetning til pensjonsfond i andre land, ikke bør knyttes opp mot landets fremtidige pensjonsforpliktelser. Disse medlemmer finner dette uryddig, og minner i den anledning om forslaget fremsatt av Fremskrittspartiet i Innst. O. nr. 14 (2005–2006), hvor partiet ba Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag om et Statens pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens medlemmers opptjente pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier fra medlemmer og arbeidsgivere samt fondsavkastning.
Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at Pensjonsfondet bør forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko, men mener Regjeringen ikke tilfredsstiller sin egen målsetting når den har valgt å øke eksponeringen i aksjer til 60 pst. av fondets kapital. Disse medlemmer mener imidlertid det er positivt at Regjeringen gjennom denne meldingen ønsker å spre risikoen på flere aktivaklasser, og at den slutter seg til et tidligere forslag fra Fremskrittspartiet om at Statens pensjonsfond også bør investere i eiendom. Disse medlemmer mener imidlertid at investeringer i eiendom bør kunne utgjøre 10 pst. av fondets kapital, og ikke kun 5 pst. slik Regjeringen foreslår.
Disse medlemmer understreker også at målet om høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko ikke vil la seg realisere dersom fondets etiske retningslinjer skal legge stadig nye begrensninger for hvor og i hvilke verdipapirer fondet kan investere.
Disse medlemmer mener forvaltningen av Statens pensjonsfond i all hovedsak bør følge de retningslinjer og vedtak som gjøres av de organisasjonene som er nedsatt for å overvåke verdenshandelen, og at egne etiske særregler for Statens pensjonsfond per definisjon vil oppfattes som subjektive, inkonsekvente og dobbeltmoralske. Slik de etiske retningslinjene i dag praktiseres, er de i flere tilfeller også politiske ytringer.
Disse medlemmer ønsker å minne om sentralbanksjef Svein Gjedrems kloke betraktninger fremsatt under Norges Banks årstale i februar i år, hvor han fremhevet at når vi plasserer pensjonsfondets midler, så er vi gjester i våre naboers hus, og at når vi hever pekefingeren mot et selskap, hever vi den også mot lover, reguleringer og praksis i landene der selskapet hører til og driver sin virksomhet – og vi gjør det som representanter for den norske stat.
Disse medlemmer håper Regjeringen har merket seg sentralbanksjefens observasjoner, og at den vil legge disse til grunn i sine eventuelle forslag til justeringer av de etiske retningslinjene som er varslet fremlagt for Stortinget våren 2009.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremsette et grunnlovsforslag om et Statens pensjonsfond som på sikt skal sikre Folketrygdens medlemmers opptjente pensjonsrettigheter, basert på pensjonspremier fra medlemmer og arbeidsgivere samt fondsavkastning."