6. Verksemda til Kredittilsynet i 2007
Kredittilsynet er det sentrale offentlege organet som fører tilsyn med at finansinstitusjonane innrettar seg etter dei rettslege rammevilkåra som til kvar tid gjeld for finansmarknaden. Mellom anna skal Kredittilsynet sjå til at lover og forskrifter blir følgde.
Kredittilsynet skal, ifølgje kredittilsynslova § 8 andre ledd, kvart år gi Finansdepartementet ei melding om verksemda. I meldinga omtalar Kredittilsynet organisatoriske forhold, rekneskap og generelle spørsmål knytte til tilsynsarbeidet. Vidare blir det gitt ein nærare omtale av arbeidet innanfor dei ulike tilsynsområda. Årsmeldinga til Kredittilsynet følgjer denne meldinga som utrykt vedlegg. Sjå meldinga for nærare omtale.
Hausten 2007 blei det klart at ei rekkje norske kommunar hadde kjøpt finansielle instrument gjennom Terra Securities, og at det førte til store tap for kommunane. Det blei klart at Terra Securities hadde selt instrumenta med manglande informasjon om den risikoen kommunane tok på seg. Saka førte til at Kredittilsynet varsla inndraging av løyvet til Terra Securities, og Terra Securities valde å krevje oppbod. Dette er kort oppsummert den såkalla Terra-saka som har vore mykje omtala i media, og som har vekt politisk debatt.
Etter Terra-saka og ein interpellasjon i Stortinget 28. januar 2008 om ansvarsområdet og ressursane til Kredittilsynet har finansministeren gjort ei vurdering av om noko skulle ha vore gjort på eit tidlegare stadium enn det tidspunktet då Kredittilsynet greip inn i saka.
Tilsynet med verdipapirføretaka i Noreg er basert på tre hovudpilarar:
Konsesjon i samsvar med lover og forskrifter
Dokumentbasert tilsyn
Stadleg tilsyn – inspeksjonar
Lover og forskrifter stiller krav om at dei personane som skal drive verdipapirføretak, er eigna i den forstand at dei har heiderleg vandel og nødvendig kompetanse. Føretaket må dessutan ha nødvendig kapital.
Gjennom dokumentbasert tilsyn får Kredittilsynet kvart kvartal verifisert at dei føretaka som er i verksemd, har ein ansvarleg kapital som står i forhold til risikoen. Dei kvartalsvise rapportane gir også viktige signal om føretak med sterk ekspansjon eller andre utviklingstrekk som kan tilseie ekstra merksemd.
Stadleg tilsyn eller inspeksjon er det viktigaste verkemidlet Kredittilsynet rår over. Det er basert på ein kombinasjon av dokument frå føretaket og grundige samtalar med leiinga og medarbeidarane i føretaket, som regel i føretaket sine eigne lokale. Det blir særleg lagt vekt på at føretaket sjølv har ein god kontroll med alle delar av eiga verksemd, ikkje minst den som rettar seg mot kundane.
Kredittilsynet får informasjon og signal om verksemda til verdipapirføretaka frå mange hald, både frå kundar, andre føretak, infrastrukturføretak som Oslo Børs og VPS og frå media. Ofte blir spørsmål og uklare punkt oppklarte gjennom kontakt pr. telefon, pr. brev eller ved møte.
Kredittilsynet siktar mot å gjennomføre minst eit tjuetals inspeksjonar i verdipapirføretak kvart år. Inspeksjonane endar opp i ein grundig rapport om forhold som føretaket må vurdere nærare, og forhold som må rettast på. Etter eit tilsvar frå føretaket blir det gitt ei kort, offentleg oppsummering av dei viktigaste forholda som skal følgjast opp.
Tilsynet som Finansdepartementet og Kredittilsynet fører med verdipapirføretaka, er under stadig utvikling og blir påverka av det som skjer i marknaden og i føretaka nasjonalt og internasjonalt. Det siste tiåret har det vore lagt stor vekt på å verne investorane og på "god forretningsskikk" overfor kundane. Av dei sju føretaka som dei siste ti åra har fått inndrege konsesjonen sin på grunn av brot på reglane for god forretningsskikk, har seks blitt oppdaga gjennom Kredittilsynet si eiga operative og førebyggjande inspeksjonsverksemd. Eit av desse blei oppdaga då tilsynet inspiserte Halden Kommunale Pensjonskasse og vidare følgde opp det verdipapirføretaket som hadde utført verdipapirforvaltning for pensjonskassa på ein måte som ikkje svara til krava i lova. Det sjuande føretaket er Terra Securities ASA, der oppslag i pressa danna utgangspunkt for at Kredittilsynet tok opp saka.
Blant dei utfordringane som både føretak og tilsynet står overfor, er utviklinga av nye produkt og nye aktørar som har dukka opp. Ofte kan nye aktørar mangle tilstrekkeleg intern kultur for kontroll med å halde regelverk. Skifte i marknadene gjennom periodar med mange emisjonar eller endringar i forholdet mellom marknadsplassane og unoterte verdipapir representerer òg ei utfordring.
Nye produkt i Noreg spring gjerne ut av utviklingstrekk i den internasjonale marknaden. I denne samanhengen er det viktig at medarbeidarane i tilsynet har oppdatert kompetanse, og at tilsynet kan bruke eit godt internasjonalt nettverk for å forstå regelverk og forretningsmetodar i internasjonal samanheng.
Ei spesiell utfordring knyter seg til sal av produkt som for det meste er utvikla i utlandet, og der det berre er den reine rådgivings- og salsfunksjonen som ligg i verdipapirføretaket som mellommann i Noreg.
Det er for eksempel karakteristisk for verdipapiriserte innretningar og hedge-fond at dei primært involverer utanlandske utskrivarar og mellommenn, eventuelt med ein norsk mellommann som det siste leddet som frontar kunden. I og med at utskrivar og mellommenn med unntak av det norske seljarleddet ikkje er under tilsyn i Noreg, er tendensar i marknaden med omsyn til kva for produkt investorane anbefaler og investerer i, mindre synlege. Det siste er altså eit anna uttrykk for globaliseringa av økonomien enn når norske utskrivarar sjølv utviklar finansielle produkt, ofte gjennom kopiering av internasjonale produkt. Dei internasjonale finansinstitusjonane, særleg dei som er baserte i USA, har dei siste åra utvikla nye finansielle instrument for å avlaste motpartsrisiko. Sal av slike produkt auka sannsynet for at også norske investorar dermed i auka grad ville kjøpe risiko. Og det var nettopp det kommunane i Terra-saka gjorde.
Kredittilsynet har ei risikobasert tilnærming i det operative tilsynet. Den operasjonelle risikoen, typisk risikoen for at verdipapirføretaket ikkje opplyser om vesentlege sider ved risikoen til investorane, er ei kontinuerleg utfordring for Kredittilsynet. Den risikoen som materialiserte seg i Terra-saka, var ei følgje av markant generelt verdifall i marknaden. Slik risikoane var skjulte i dokumentasjonen til investorane, er det ikkje klart at Kredittilsynet, om tilsynet hadde kome over produktet før tapa begynte å materialisere seg, hadde kunna avdekkje risikoen som låg der. Ein kunne likevel ha avdekt dei manglane i sjølve informasjonen til kundane som var ein viktig del av grunnlaget for varsel om inndraging.
For å avdekkje liknande brot på verdipapirhandellova når det gjeld vurderinga av innhaldet i produktet, måtte Kredittilsynet ha gjennomført ein betydeleg meir omfattande og fullstendig gjennomgang av korrespondanse med kundar og dokumentasjon om produkta enn det som normalt blir gjort i samband med stadleg tilsyn. Det er verdt å merke seg at dei produkta kommunane kjøpte, var svært kompliserte og hadde ein innebygd risiko som det ville ha vore ressurskrevjande å avdekkje. Talet på inspeksjonar i denne marknaden ville ha blitt redusert mykje dersom tilsynsverksemda gjennomgåande skulle ha vore innretta på ein slik måte som ville ha vore nødvendig i dette tilfellet.
Ein viktig del av tilsynsarbeidet er å undersøkje dei regelmessige rapporteringane frå føretaka av kapitaldekning og av rekneskap og balanse. Denne rapporteringa gir gode høve til å følgje opp soliditeten i føretaka. Dessutan kan overraskande gode resultat indikere stor risikotaking eller sal i strid med dei grunnleggjande prinsippa om god forretningsskikk. Kva hovudinntening er i forhold til investert kapital, er følgjeleg ein indikator. Det er på det reine at Terra Securities ASA hadde ei ikkje ubetydeleg inntekt på sal frå verdipapiriserte innretningar til kommunane. Dei kjem likevel ikkje fram som avvik eller forskyvingar i rekneskapen. Vekst i innteninga hadde dei fleste verdipapirføretak i perioden. Det er berre ein meir inngåande analyse som kan vise meir spesifikt kvar innteninga kjem frå. Slike analysar på meir kontinuerleg basis for kvart enkelt føretak krev fleire medarbeidarar med innsikt og erfaring enn det Kredittilsynet i dag har, særleg når ein ser på den markante veksten i talet på føretak siste halvår. Talet på stikkprøver kjem derfor an på kor mykje ressursar Kredittilsynet til kvar tid har.
Når det gjeld verdipapirmarknaden, har Noreg sidan 1980-talet hatt eit lovverk for verdipapirmarknaden som til ein viss grad har vore strengare og har lege i forkant av utviklinga elles i Europa. Med gjennomføringa av dei siste EØS-reglane og EU-direktiva er det europeiske regelverket ytterlegare harmonisert når det gjeld å sikre gode spelereglar og investorvern. Noreg har dei siste 10–15 åra også utvikla ein god standard for handheving av regelverket. I 2007 kom både ny verdipapirhandellov og ny børslov på plass. Den nye verdipapirhandellova skal sikre ei målretta og effektiv regulering av handel i finansielle instrument. Viktig i denne samanhengen er det at investeringsrådgiving er blitt løyvepliktig verksemd, noko som inneber at investeringsrådgivarar er underlagde eit omfattande regelverk for korleis interessene til investor skal sikrast i ein rådgivingssituasjon. Desse lovreglane krev at rådgivaren skal gjennomføre ei "skikkavurdering" ved finansiell rådgiving. Rådgivaren skal hente inn opplysningar og vurdere om investeringa er i samsvar med investeringsmåla til kunden, om kunden er finansielt i stand til å handtere risikoen, og om kunden har nødvendig erfaring og kunnskap til å forstå risikoen. I den nye lova er altså verdipapirføretaket sitt ansvar for å sikre kundens interesser ytterlegare presisert. Dette ansvaret blir skjerpa dess meir kompliserte produkta er, og dess mindre innsikt og finansiell styrke investoren har. Kredittilsynet har vidare effektive sanksjonsmoglegheiter dersom det har skjedd lovbrot.
Det er neppe mogleg å etablere ei så altomfattande regulering og tilsynspraksis at ein alltid kan avdekkje forhold som i Terra-saka på eit tidleg stadium. Førehandskontroll av enkelttransaksjonar er naturlegvis ikkje mogleg, og heller ikkje ønskjeleg. Analysar av endringar i marknadene kan gi tilsynsmyndigheita signal om at bestemte område og produkt bør overvakast og eventuelt standardsetjast i forkant for å gjere partane meir aktsame og forholda meir føreseielege.
Som nemnt ovanfor har dei stadlege tilsyna frå Kredittilsynet oppdaga mange andre saker med brot på god forretningsskikk. Gjennom inndraging av konsesjonar har tilsynet vore med på å redusere konsekvensane for moglege kundar. Sjansen for å oppdage og hindre brot på god forretningsskikk vil bli styrkt gjennom ei vidare styrking av den kapasiteten og kompetansen Kredittilsynet kan ha som grunnlag for si tilsynsverksemd. Det er sjølvsagt svært viktig med ein klar og forståeleg reaksjon i etterkant overfor føretaket når grove feil er avdekte og som signal overfor marknaden om lovforståinga.
Finansdepartementet sluttar seg til Kredittilsynet si eiga påpeiking av tre forhold som det er særleg viktig å leggje vekt på i prioriteringa av tilsynsarbeidet:
Større merksemd på internasjonale endringar i strukturar, funksjonar og produkt i dei internasjonale finansmarknadene, og kva innverknad slike endringar har for aktørar i den norske verdipapirmarknaden.
Ytterlegare bruk av standardsetjing i marknaden som gir opp kva for aktsemdsgrad lovgivinga føreset for konkrete produkt som er på veg inn i den norske marknaden.
Effektiv handheving av lovverket.
Komiteen tek omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er fornøyd med at Regjeringen har bred omtale i Kredittmeldingen om Terra-saken og tilsyn med verdipapirmarkedet i Norge. Disse medlemmer viser til merknaden fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre i Budsjett-innst. S. nr. 6 (2007–2008):
"Disse medlemmer viser til at i forbindelse med saken knyttet til Terra Securities høsten 2007 ble det avdekket at Kredittilsynets siste kontroll av selskapet ble foretatt i 2001. Disse medlemmer vil ikke på nåværende tidspunkt konkludere om hva som kunne vært gjort annerledes i nevnte sak, siden saken ikke kan anses ferdig, men disse medlemmer ber Regjeringen om at man i forbindelse med Kredittmeldingen 2007, som legges frem for Stortinget våren 2008, omtaler særskilt Kredittilsynets kontrollvirksomhet og tilsynets oppfølging av de store aktørene på finansmarkedet, herunder vurdere om dagens oppfølging fra Kredittilsynet er tilfredsstillende."
Disse medlemmer mener på bakgrunn av de erfaringer man har, bl.a. med bakgrunn i saken knyttet til Terra Securities og den omtalen som er i Kredittmeldingen, at Regjeringen må ha fokus på dette området, og at Kredittilsynet følger opp i større grad.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det er en klar sammenheng mellom en velfungerende markedsøkonomi med stor økonomisk frihet og positiv velferdsutvikling. En viktig forutsetning for at markedsøkonomien skal fungere og gi det bidrag til velferdsutviklingen som vi ønsker, er at institusjoner bidrar til å sikre gode kontrollrutiner og forutsigbare spilleregler. Disse medlemmer mener at Kredittilsynet spiller en svært viktig rolle når det gjelder å sikre god kontroll med markedet. Den såkalte Terra-saken understreker viktigheten av dette. Disse medlemmer viser til Interpellasjon reist av stortingsrepresentant Jan Tore Sanner om Kredittilsynets rolle, besvart 28. januar 2008 av finansministeren. Disse medlemmer mener det er behov for å styrke Kredittilsynet. Dette kan dels skje ved at tilsynet får en friere stilling vis-à-vis departementet. I tillegg mener disse medlemmer at det også er nødvendig å tilføre tilsynet flere midler.