4. Endringer i inntektssystemet for kommunene
- 4.1 Innledning
- 4.2 Omlegginger som gjelder skatt
- 4.3 Omlegging av distriktspolitiske tilskudd
- 4.4 Øvrige endringer i inntektssystemet
- 4.5 Fordelingsvirkninger
Regjeringen mener det er viktig å få en jevnere fordeling av inntektene mellom kommunene, sikre større forutsigbarhet i inntektssystemet og ivareta regionalpolitiske mål. For å oppnå dette foreslår derfor Regjeringen vesentlige endringer i inntektssystemet for kommunene fra 2009.
To utvalg har de siste årene vurdert inntektssystemet. Inntektssystemutvalget (Borge-utvalget), ledet av professor Lars-Erik Borge, la i oktober 2005 fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring. Regjeringen Stoltenberg II varslet i Kommuneproposisjonen for 2007 at den ville foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet. I den forbindelse ble de politiske partiene med representasjon på Stortinget invitert til deltakelse i et utvalg som skulle vurdere deler av inntektssystemet for kommunene. Utvalget, ledet av Kristin Sørheim, ble nedsatt i desember 2006. Sørheim-utvalget la i oktober 2007 fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i rapporten Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene.
Komiteen konstaterer at forslag til endring av inntektssystemet legges fram etter den tidsplan som ble forutsatt. Komiteen har merket seg at forslag til endringer av kostnadsnøklene i inntektssystemet ikke fremmes i denne omgang, men vil bli lagt fram i Kommuneproposisjonen for 2011 slik at endringene trer i kraft når hovedtyngden av tilskudd til barnehager legges inn i inntektssystemet. Tilskudd til barnehager utgjør i 2008 om lag 14 pst. av kommunenes frie inntekter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstrepart og Senterpartiet, er enig i denne utsettelsen av endring i kostnadsnøkler.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er en svakhet at kostnadsnøklene ikke ble gjennomgått i sammenheng med forslaget til nytt inntekstsystem. Under behandlingen av St.prp. nr. 67 (2006–2007) Kommuneproposisjonen var det en samlet komité som fremhevet viktigheten av å snarest gjennomgå kostnadsnøklene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mente at Sørheim-utvalgets mandat burde vært utvidet til også å omfatte utgiftsdelen av inntektssystemet. Disse medlemmer var bekymret for at et ensidig fokus på inntektsfordelingen ville gjøre det svært vanskelig å møte vekstkommunenes utfordringer. Det viktigste for å sikre likeverdige tjenester over hele landet er at kostnadsnøklene gir gode objektive kriterier for å fordele mellom kommunene. Det er nærmest en umulig oppgave å finne gode løsninger uten å se dette i sammenheng.
Disse medlemmer viser til at flere hyttekommuner hevder at de i større grad har utgifter knyttet til personer som bruker hyttene som bolig nummer to. Dette er spesielt innenfor helse- og omsorgssektoren. Det foreligger liten dokumentasjon på om dette er tilfelle og omfanget av utgiftene. Det er heller ikke foretatt en vurdering av om hvordan dette eventuelt kan fanges opp i inntektssystemet i tilfelle dette er et stort og dokumentert problem.
Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen utrede om kommuner med mange fritidsboliger har høye kostnader knyttet til tjenester til personer som oppholder seg lenge i kommunen, men som ikke inngår i inntektssystemets beregninger i dag. Samtidig bes det utredet, hvis slike kostnader er høye for enkelte kommuner, om dette er mulig å fange opp i utgiftsutjevningen i inntektssystemet."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, konstaterer at det er grundige utredninger med tilhørende høringsrunder som ligger til grunn for Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. Flertallet anser det som særlig viktig at inntektssystemet som fordeler sektorens frie inntekter mellom kommunene ikke endres for ofte. Langsiktighet og forutsigbarhet er ved siden av romslige økonomiske rammer de viktigste forutsetninger for gode tjenester og god økonomiforvaltning i sektoren.
Flertallet har også merket seg at nytt inntektssystem for fylkeskommunene vil bli lagt fram i Kommuneproposisjonen for 2010. Her trengs endringer bl.a. ut fra endrede arbeidsoppgaver som følger av forvaltningsreformen.
Flertallet mener forslaget til endringer i inntektssystemet gir en forbedret fordelingsvirkning i forhold til den situasjon de ulike kommunene i dag befinner seg i. Det er godt dokumentert at det er forskjeller i inntekt som er viktigste årsak til ulikheter i tjenestene som kommunene tilbyr. Flertallet er enig i at forskjellene i inntekt har vært for store.
Komiteen innser at det fortsatt vil være utilsiktede skjevheter som må rettes opp.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at dette kan gjøres f.eks. ved hjelp av skjønnstilskudd.
Dette flertallet ber Regjeringen følge ekstra nøye med på situasjonen i skattesvake kommuner i Sør-Norge som ikke får del i distriktstilskuddet.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre konstaterer at Regjeringen foreslår endringer i inntektssystemet som bryter med det systemet som trådde i kraft så sent som for 2005. Forslagene i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring følges i liten grad opp, mens forslagene fra regjeringspartienes flertall i Sørheim-utvalget følges delvis opp. Disse medlemmer minner om at det var etter press fra opposisjonen og KS at Regjeringen aksepterte at det politiske inntektssystem-utvalget skulle ha medlemmer fra alle partiene som er representert på Stortinget. Begrunnelsen for dette var ønske om mer forutsigbarhet i systemet. Det har i prosessen ikke vært noe kontakt mellom Regjeringen og opposisjonen for å få til brede forlik om inntektssystemet som legger grunnlag for langsiktighet i systemet. Det ble samlet politisk enighet om i Sørheim-utvalget å forenkle og forbedre de distrikts- og regionalpolitisk begrunnede elementene i inntektssystemet. Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen ikke har fulgt opp dette eller vært i kontakt med opposisjonen angående sitt foreslåtte alternativ. Det viser at Regjeringen legger opp til at inntektssystemet for kommunesektoren fortsatt skal være avhengig av skiftende politiske flertall på Stortinget. Disse medlemmer tar dette til etterretning og viser til sine alternative forslag i innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at finansieringen av grunnleggende velferdstjenester skal skje gjennom en direkte stykkprisoverføring fra staten til den enkelte driftsenhet, basert på de lovfestede rettigheter den enkelte innbygger har til helse, eldreomsorg og undervisningstjenester. Disse medlemmer mener at det innenfor stykkprissystemet må være en tjenestegaranti som sikrer innbyggerne en viss standard på de offentlige tjenestene. Det er etter disse medlemmers mening merkelig at Regjeringen ikke ønsker å lovfeste rett til sykehjemsplass, når Regjeringen på den annen side ikke har noen betenkeligheter med å verken lovfeste rett til barnehageplass, eller rett til frukt og grønt i kombinerte skoler med elever fra 1. til 10. skoletrinn og rene ungdomsskoler.
Kommunenes øvrige oppgaver utover grunnleggende velferdstjenester skal med disse medlemmers system finansieres gjennom inntekter fra kommunal inntektsskatt der kommunen selv fastsetter skattøre. Dette betyr at kommunepolitikerne i en kommune kan bestemme seg for å ha et høyt kommunalt skattøre, prangende kulturhus og gratis konserter for alle, eller eventuelt et lavt kommunalt skattøre og kun grunnleggende stykkprisfinansierte velferdstjenester som skole og eldreomsorg. Disse medlemmer mener at slike lokale tilpasninger kan føre til økt konkurranse mellom kommunene om å trekke til seg arbeidskraft, næringsvirksomhet og investeringer. Dette vil ikke bare være positivt for den enkelte kommune, men også for velstandsutviklingen i hele landet sett under ett. Innbyggerne vil også i større grad få det skattøre og tjenestetilbudet de ønsker seg.
Disse medlemmer konstaterer at noen av de viktigste velferdstjenestene i dag er kommunenes ansvar, nemlig eldreomsorg og grunnskoletilbud. Det er derfor avgjørende at man sørger for tilstrekkelige økonomiske rammer slik at disse viktige velferdsoppgavene blir ivaretatt. En rekke kommuner melder om anstrengt økonomi, og det foreslås redusert tilbud mange steder innenfor disse velferdsområdene. Disse medlemmer fremmer derfor forslag om ekstraordinære, øremerkede midler, til eldreomsorg og grunnskole i hvert eneste alternative budsjettopplegg. Det er imidlertid viktig for disse medlemmer å understreke at øremerking ikke er noen optimal løsning, men den beste løsningen inntil Fremskrittspartiet får innført stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen avvikle dagens rammefinansieringssystem og erstatte dette med et nytt system for direkte statlig stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdstjenester som helse, omsorg, grunnskole, videregående utdanning samt sosiale tjenester."
Kommunenes skatteinntekter utgjorde i 2005 og 2006 knapt 50 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. I 2007 ble den redusert til 48,2 pst., mens den for 2008 er anslått til 47,2 pst. Dette betyr at skatteinngangen i den enkelte kommune har stor betydning for inntektsnivået i kommunen.
Hovedbegrunnelsen for kommunal beskatningsrett er hensynet til at en del av kommunenes inntekter skal ha lokal forankring.
Skatt pr. innbygger ligger til grunn for inntektsutjevningen. Landets mest skattesvake kommune i 2007 hadde 54,5 pst. av landsgjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger. Landets mest skattesterke kommune hadde samme år en skatteinntekt som tilsvarte om lag 340 pst. av landsgjennomsnittet.
Regjeringen mener derfor at for å utjevne uønskede forskjeller i tjenestetilbudet er det nødvendig å utjevne skatteinntektene i større grad enn i dag og la en større del av inntektene komme som rammetilskudd. Hensynet til at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud og ha forutsigbare rammer må telle mer enn hensynet til lokal forankring av inntektene.
Departementet anbefaler derfor at skatteandelen reduseres fra 47,2 pst. (2008-nivå) til 45 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Skattegrunnlaget er ujevnt fordelt, og derfor blir også skatteinntektene ujevnt fordelt mellom kommunene. Dette er med på å skape uønskede forskjeller i tjenestetilbudet. I tillegg er det usikkerhet knyttet til skatteinntektene. Hensynet til forutsigbarhet må ses i sammenheng med kommunenes oppgaver som leverandør av grunnleggende velferdstjenester.
Departementet anbefaler at nivået på den symmetriske inntektsutjevningen økes gradvis over en treårsperiode til 60 pst. Et løft til dette nivået på inntektsutjevningen er i tråd med det flertallet i Sørheim-utvalget anbefalte.
For at kommunene skal få tid til å tilpasse seg, vil graden av inntektsutjevning bli trappet opp over en treårsperiode, fra 55 til 57 pst. i 2009, fra 57 til 59 pst. i 2010 og fra 59 til 60 pst. i 2011.
Kommunal- og regionaldepartementet tilrår at den kommunale selskapsskatten avvikles fra og med 2009 og at kommunene kompenseres ved at de får en økt andel av skatten fra personlige skatteytere.
Ved å gjøre selskapsskatten statlig vil kommunesektorens inntekter bli mer forutsigbare. Dette er en fordel både i forhold til kommunenes planlegging og i forhold til den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter. Selskapsskatten er også betydelig mer ujevnt fordelt mellom kommunene enn personskatten. Fjerning av selskapsskatten bidrar dermed også til en jevnere inntektsfordeling. Selskapsskatten kan også skape en uheldig konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg lønnsomme selskaper, blant annet med overkapasitet på næringsarealer som resultat.
Kommunal- og regionaldepartementet ser imidlertid at skatt fra selskaper kan gi kommunene positive stimulanser til å tilrettelegge for næringsutvikling, men mener at det viktigste motivet en kommune har for å legge til rette for næringsutvikling er å skaffe kommunens innbyggere et tilbud om arbeidsplasser. Dette motivet vil fortsatt være tilstede, selv om selskapsskatten blir statlig. Det finnes ingen dokumentasjon på at kommunal selskapsskatt har effekter på kommunenes innsats på næringsutvikling.
Inntektsbortfallet ved en avvikling av den kommunale selskapsskatten foreslås kompensert ved at kommunene får en økt andel av skatten fra personlige skattytere. Dette betyr at sektorens samlede skatteandel ikke endres som følge av statliggjøringen av selskapsskatten.
Det er særlig de store kommunene og en del kraftkommuner som taper på en statliggjøring av selskapsskatten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter forslaget om at skatteinntektenes andel av de samlede inntektene skal reduseres til 45 pst.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener Regjeringen har kommet fram til en balansert løsning ut fra hensynet til inntektenes lokale forankring og hensynet til forutsigbarhet og fordeling.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er fornøyd med at den symmetriske inntektsutjevningen økes fra 55 til 60 pst. i løpet av tre år i samsvar med forslag fra Sørheim-utvalget. Dette vil bidra til å jevne ut uønskede forskjeller i tjenestetilbudet.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg at hovedbegrunnelsen for å gjøre all selskapsskatt statlig, er at denne skatten varierer mer over tid enn personskatt, og er svært ujevnt fordelt på kommunene.
Dette flertallet vil støtte forslagene til omlegginger som gjelder skatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at dagens system for kommunefinansiering er svært komplisert, og at de færreste fullt ut forstår konsepter som symmetrisk inntektsutjevning, utgiftsutjevning, distriktspolitisk virkeområde, innbyggertilskudd, basistillegg, overgangsordninger, indeks for urbanitetskriterium, indeks reiseavstand innen sone, indeks innvandrere og indeks PU 16 år og over. Disse medlemmer vil også påpeke at dette systemet fører til store skjevheter som kan føles svært urettferdige. Disse medlemmer ønsker derfor et langt enklere system der staten finansierer de grunnleggende tjenestene, og der kommunene får økt frihet når det gjelder finansiering og gjennomføring av øvrige tjenester. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til sine generelle merknader om inntektssystemet i innstillingens kapittel 4.1.2.
Disse medlemmer ønsker en sunn konkurranse mellom kommunene om å trekke til seg innbyggere og næringsliv, og mener dette forutsetter at kommunene har incentiver til å legge til rette for nyetableringer av bedrifter og arbeidsplasser. Disse medlemmer mener derfor at selskapsskatten innenfor rammene av dagens system i større grad bør tilfalle kommunene, slik at kommunene ser seg tjent med at bedrifter etablerer seg der. Disse medlemmer er dessuten overbevist om at dyktige kommunepolitikere vil kunne ta høyde for at det er store variasjoner i selskapsskatten fra år til år. Disse medlemmer mener Regjeringens forslag om å frata kommunene selskapsskatten er et skritt i feil retning, og at forslaget rammer kommunenes mulighet til å påvirke sine egne inntekter.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til KS’ enstemmige sentralstyrevedtak fra januar 2008 om at skatteinntektene som andel av de samlede inntektene bør ligge på om lag 50 pst. Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget fra Regjeringen om å redusere denne målsettingen til 45 pst.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at dagens system innebærer allerede en radikal skatteomfordeling fra skattesterke til skattesvake kommuner. En ytterligere økning i denne skatteomfordelingen svekker inntektene i de store kommunene som har store regionale oppgaver. Regjeringen begrunner forslaget med likverdige tjenestetilbud. Disse medlemmer mener at utgiftsutjevningen som ikke berøres i forslaget skal ivareta kommunenes mulighet til å tilby innbyggerne likeverdige tjenestetilbud i hele landet. Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget om å ytterligere øke skatteutjevningen mellom kommunene. Forslaget innebærer at lokal inntekt for sektoren bli svekket og at den blir tilnærmet rammefinansert. Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 2009 legge til grunn at den symmetriske inntekstutjevningen holdes på 55 pst. slik som i dag."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at flertallet i KS’ sentralstyre uttalte følgende om den kommunale selskapsskatten:
"Dagens kommunale selskapsskatt bør opprettholdes, fordi den er et viktig virkemiddel for at kommunene skal ha nødvendig oppmerksomhet på lokal næringsutvikling. Ikke minst er selskapskatten viktig i områder med felles bolig- og arbeidsmarked."
I sin uttalelse til Regjeringens forslag sier NHO følgende:
"... det er bedriftene. Ofte småbedrifter i lokalsamfunnet som både skaper arbeidsplasser og bidrar til velferden i norske lokalsamfunn. Når det nå blir mer likegyldig for kommuneøkonomien om næringslivet går bra eller ikke får ikke kommunestyrene lengre noen grunn til å være opptatt av næringspolitikk. På sikt vil dette også svekke velferden."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre slutter seg til disse synspunktene og er overrasket over at Regjeringen ikke tar hensyn til at både kommunenes organisasjon og næringslivets organisasjon mener at selskapsskatten er viktig for prioritering av den lokale næringspolitikken. Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen kan begrunne sitt forslag ut fra hensynet til lokal verdiskaping, men kun fokuserer på utjevning mellom kommunene. Kommunene blir mindre avhengig av hva som skjer lokalt i forhold til egne inntekter og mer avhengig av statens rammeoverføringer. Dermed svekkes lokaldemokratiet.
På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:
"Stortinget ber Regjeringen i statsbudsjettet for 2009 opprettholde ordningen med kommunal selskapsskatt."
Disse medlemmer mener at en kommunal selskapsskatt bidrar til økt fokus på næringsutvikling og sikrer at noe av verdiene blir igjen der de skapes. Disse medlemmer mener det er uheldig å avvikle den kommunale selskapsskatten samtidig som ambisjonsnivået i inntektsutjevningen øker. Det vil stort sett være de samme kommunene som taper på begge endringene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener derfor at dagens ordning med kommunal selskapsskatt burde videreføres. Selskapsskatten kan i større grad enn de øvrige elementene i inntektssystemet stimulere til næringsutvikling. Dette medlem påpeker derimot at ordningen har en svakhet når det gjelder å se større bo- og arbeidsmarkedsregioner i sammenheng. Det bør derfor jobbes videre med løsninger der naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner kan motta selskapsskatten i fellesskap, forutsatt at de også er enige om viderefordelingen av inntektene fra selskapsskatten.
Regjeringen har foretatt en full gjennomgang av de distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet. I dag mottar alle kommuner som har under 3 200 innbyggere og moderate skatteinntekter regionaltilskudd, og alle kommuner i Nord-Norge mottar Nord-Norgetilskudd. Disse tilskuddene ivaretar kommunene i Nord-Norge og små kommuner på en god måte. Innen det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge er det kommuner som faller utenom disse ordningene, og som sliter med de samme utfordringene som mange kommuner i Nord-Norge. For å ivareta bosettingsmønsteret og det mangfold som kjennetegner norske lokalsamfunn, har Regjeringen sett det som en viktig oppgave å gi kommuner i Sør-Norge like gode vilkår som øvrige kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.
Den nye tilskuddsstrukturen som foreslås innebærer at dagens regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet videreføres, at Namdalskommunene (i alt 14 kommuner) får samme tilskudd som kommunene i Nordland, og at det i tillegg innføres et nytt distriktspolitisk tilskudd til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i Sør-Norge.
Omleggingen innebærer at dagens regionaltilskudd videreføres som et småkommunetilskudd med samme innbyggergrenser og satsstruktur som i dag.
Det legges heller ikke opp til noen endringer i satsstrukturen i Nord-Norgetilskuddet.
Departementet mener det er hensiktsmessig å tildele distriktstilskudd til alle kommunene i Sør-Norge som har over 3 200 innbyggere og som er innenfor sone IV i det distriktspolitiske virkeområdet. I tillegg får kommuner som er innenfor sone III tilskudd, dersom den samfunnsmessige utviklingen er svak.
Småkommunetilskudd og distriktstilskudd Sør-Norge vil kun bli tildelt kommuner som har en gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre år som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet.
Departementet tilrår at rammen for det distriktspolitiske tilskuddet økes med om lag 380 mill. kroner for å finansiere utvidelsen av ordningen. Dette vil bli trukket fra innbyggertilskuddet, med et likt beløp pr. innbygger.
Komiteen finner grunn til å minne om at den differensierte arbeidsgiveravgiften utgjør det klart viktigste distriktspolitiske virkemidlet. Etter gjeninnføringen i 2006 er det anslått en reduksjon i avgift på 9,4 mrd. kroner for virksomheter i 306 kommuner for året 2007.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter Regjeringens vurdering av at kommuneoverføringer fortsatt skal brukes som regional- og distriktspolitisk virkemiddel, og at det i dagens situasjon er rett å gi slik støtte til flere for å opprettholde bosettingsmønsteret og det mangfold som kjennetegner norske lokalsamfunn.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, har merket seg at Regjeringen foreslår å videreføre dagens tilskuddsstruktur, at Namdalskommunene får samme tilskudd som kommunene i Nordland, og at det innføres et nytt distriktspolitisk tilskudd til kommuner i Sør-Norge med over 3 200 innbyggere som ligger innafor sone IV i det distriktspolitiske virkemiddelområdet, og har skatteinntekter under 120 pst. av landsgjennomsnittet. Dette flertallet mener at økt tilskudd til Namdalskommunene er en viktig erkjennelse av at disse kommunene har de samme utfordringene som kommuner sør i Nordland.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter forslagene som innebærer at det distriktspolitiske tilskuddet økes med om lag 380 mill. kroner. Beløpet trekkes fra innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at med Regjeringens forslag til nytt distriktstilskudd, slik det er lagt fram i Kommuneproposisjonen for 2009, får kommuner med mellom 3 000 og 3 200 innbyggere småkommunetilskudd som med dagens regionaltilskudd. Dette innebærer at tilskuddet avkortes i takt med økende folketall. Kommuner i Sør-Norge (med unntak av Namdalskommunene) med over 3 200 innbyggere, foreslås behandlet etter modellen for distriktstilskudd som ble foreslått av Sørheim-utvalget. Noen kommuner med folketall mellom 3 000 og 3 200 innbyggere, ville ha tjent på å bli behandlet etter modellen foreslått av Sørheim-utvalget framfor et avkortet småkommunetilskudd.
Komiteen ser at dette kan gi noen uheldige fordelingseffekter, og ber Regjeringen komme tilbake til dette i statsbudsjettet for 2009.
Komiteen registrerer at kommunene i tiltakssonen behandles ulikt, og ber Regjeringen se nærmere på dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre konstaterer at Regjeringen legger opp til en svært urimelig forskjellsbehandling av kommunene i Nord-Troms som inngår i tiltakssonen. Disse medlemmer kan ikke se noen faglig begrunnelse for denne inkonsekvente politikken, og forventer at Regjeringen senest ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2009 klargjør disse forholdene. Tiltakskommunene i Nord-Troms utgjør et historisk fellesskap som i dagens situasjon står overfor sammenlignbare utfordringer, noe som etter disse medlemmers mening må komme til uttrykk gjennom inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at de distriktspolitiske tilskuddene i dag har en regionalpolitisk begrunnelse. De skal sette kommunene i stand til å gi et bedre tjenestetilbud enn gjennomsnittet av kommunene og dermed virke avdempende på fraflytting. Kostnadsulempene som tidligere var en begrunnelse er nå ivaretatt i utgiftsutjevningen.
Sørheim-utvalget mente det var riktig å ta denne begrunnelsen på alvor. Det påpekte at i så måte var det kommuner i deler av Sør-Norge som hadde de samme regionalpolitiske utfordringene som i Nord-Norge. Utvalget ønsket å etablere et robust og enkelt system knyttet opp til de andre virkemidlene i distrikts- og regionalpolitikken.
Disse medlemmer viser til at Sørheim-utvalget foreslo å etablere et distriktspolitisk tilskudd basert på den samme inndelingen som ellers i distrikts- og regionalpolitikken.
Disse medlemmer viser til at KS’ høringsuttalelse sluttet seg til disse prinsippene. Regjeringen har imidlertid forlatt hovedprinsippene fra arbeidet i utvalget og etablert et enda mer komplisert system for de distriktspolitisk begrunnede elementene i inntektssystemet. Disse medlemmer mener dette svekker begrunnelsen for ordningene og dermed robustheten for denne delen av inntektssystemet. Regjeringens forslag gjør et komplisert system enda mer komplisert. Det bekrefter at hver gang inntektssystemet for kommunesektoren skal gjennomgås med tanke på å gjøre det enklere og mer rettferdig – oppstår det mer kompliserte regler og nye urettferdigheter.
Disse medlemmer er kritisk til at Nord-Norge-tilskuddet videreføres i sin nåværende form, bare beregnet ut fra folketall. Når en skal opprettholde det, så hadde det vært bedre at Nord-Norge-tilskuddet tok hensyn både til kommune (geografi) og til innbyggertall, slik som det nye sørnorske distriktstilskuddet. Satsene i landsdelen kunne da settes høyt (gradert kompensasjon med høyest sats i Finnmark) slik at kommunene i Nord-Norge ikke taper på det sammenliknet med Regjeringens forslag, samtidig som prinsippene for distriktstilskudd ble likt over hele landet. Det ville bli mer robust også for kommuner som har befolkningsnedgang, og gi større legitimitet nasjonalt. Avstands- og smådriftsulemper bør kompenseres i justerte kostnadsnøkler og høyere basistilskudd til de minste kommunene. Da ville også små distriktskommuner utenfor virkemiddelsonene III og IV bli ivaretatt når distriktstilskuddet erstatter regionaltilskuddet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen, i arbeidet med å innføre nye kostnadsnøkler i 2011, om å avvikle Nord-Norge- og regionaltilskuddet (småkommunetilskuddet) og innføre et distriktstilskudd som foreslått av flertallet i Sørheim-utvalget (med gradert kompensasjon og høyest sats i Finnmark). Avstands- og smådriftsulemper kompenseres i justerte kostnadsnøkler og høyere basistilskudd til de minste kommunene."
Departementet foreslår å avvikle ordningen med oppdateringen av innbyggertallene midt i året for beregning av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Oppdateringen erstattes med at beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen baseres på innbyggertall pr. 1. juli året før budsjettåret, ikke 1. januar i budsjettåret som nå er tilfellet. Dette vil bidra til å øke forutsigbarheten i rammetilskuddet til kommunene siden endelig innbyggertilskudd og utgiftsutjevning da vil være kjent i oktober året før budsjettåret, ikke i juni/juli som i dag.
Ordningen med oppdatering av innbyggertallene ved beregning av inntektsutjevningen foreslås videreført som i dag. Dermed vil vekstkommuner få en kompensasjon for nye innbyggere relativt raskt.
Regjeringen foreslår å avvikle dagens overgangsordning i inntektssystemet, og erstatte denne med et nytt inntektsgarantitilskudd.
Inntektsgarantitilskuddet tar utgangspunkt i endringen i det totale rammetilskuddet på nasjonalt nivå, målt i kroner pr. innbygger. Dermed vil det være utviklingen i kommunenes samlede rammetilskudd som ligger til grunn for overgangsordningen, i stedet for effekten av ulike enkeltendringer. Inntektsgarantitilskuddet vil være en permanent ordning, og antall år en kommune kvalifiserer til inntektsgarantitilskudd vil være avhengig av størrelsen på endringen. Etter departementets vurdering vil et inntektsgarantitilskudd gi kommunene både større fleksibilitet og forutsigbarhet enn dagens overgangsordning. Små endringer vil få raskt gjennomslag, mens det tar lengre tid før større endringer med betydelige omfordelingsvirkninger får fullt gjennomslag.
Kommuner med særlig sterk befolkningsvekst kan ha betydelige utfordringer på kort sikt, først og fremst knyttet til utbygging av ny infrastruktur. For å hindre at dette går utover tjenestetilbudet til innbyggerne, foreslår Regjeringen å gi ekstra midler til kommuner med sterk befolkningsvekst.
Veksttilskuddet skal tildeles kommuner med skatteinntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet, som gjennom den siste treårsperioden har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst utover en gitt vekstgrense. Vekstgrensen er satt til 175 pst. av gjennomsnittlig årlig vekst på landsbasis den samme treårsperioden. Dette betyr at vekstkommuner vil få et tilskudd begrenset til den perioden befolkningsveksten er spesielt høy. Veksttilskuddet tildeles som et fast beløp, 40 000 kroner, pr. nye innbygger utover vekstgrensen. Veksttilskuddet finansieres med et likt trekk pr. innbygger i innbyggertilskuddet til alle landets kommuner.
Oslo har spesielle oppgaver knyttet til funksjonen som hovedstad som ikke ivaretas i dagens inntektssystem. Regjeringen foreslår derfor at Oslo kommune tildeles et hovedstadstilskudd. I 2009 vil tilskuddet være 300 mill. kroner.
Oslo kommune får også et hovedstadstilskudd knyttet til den fylkeskommunale delen av kommunens virksomhet, hovedsakelig knyttet til barnevern.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har merket seg at forslaget om å innføre et inntektsgarantitilskudd som erstatning for dagens overgangsordning er i samsvar med forslag fra både Borge-utvalget og Sørheim-utvalget. Tilskuddet skal skjerme kommunene mot plutselige svikt i rammeoverføringene fra et år til det neste. Ingen kommune skal få en vekst i rammetilskuddet som er mer enn 300 kroner pr. innbygger lågere enn landsgjennomsnittet. Flertallet støtter forslaget.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter også forslaget om at beregning av innbyggertilskudd samt utgiftsutjevningen skal bygge på innbyggertall pr. 1. juli året før budsjettåret. Det innebærer at endelig rammetilskudd er kjent før budsjettåret starter, og vil bedre situasjonen for kommuner med nedgang i folketallet i forhold til dagens ordning.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at beregningen av innbyggertilskudd pr. 1. juli i året før budsjettåret vil ha negative konsekvenser for vekstkommuner. De vil ikke få tilskudd til mange av sine nye innbyggere og må bære kostnadene for disse det første året. I tillegg er skattelovgivningen slik at de heller ikke vil få skatteinntekter for mange av sine nye innbyggere det første året.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener at innbyggertilskudd og utgiftsutjevning bør beregnes med utgangspunkt i oppdaterte befolkningstall. Det vil si befolkningstallet pr. 1. januar i budsjettåret. De sterkeste vekstkommunene vokser i løpet av året med et antall som tilsvarende en mindre kommune. Regjeringens forslag svekker derfor vekstkommunenes situasjon.
Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen legge til grunn oppdaterte befolkningstall for beregningen av innbyggertilskudd og utgiftsutjevning for kommunene."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, merker seg at Sørheim-utvalgets forslag om en egen vekstkompensasjon til kommuner med særlig høg befolkningsvekst blir fulgt opp. Flertallet støtter forslaget som vil gi et tilskudd til kommuner med skatteinntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet og vekst utover en fastsatt grense over en treårsperiode.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at kommuner med særlig høy befolkningsvekst har særskilte utfordringer med å tilpasse tjenestetilbudet til en voksende befolkning. Det er særlig de store byene og kommunene rundt de store byene som opplever sterk økning i folketallet. Dette flertallet er tilfreds med at regjeringen Stoltenberg, som første regjering, foreslår et eget tilskudd til vekstkommuner i det kommunale inntektssystemet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, har merket seg at veksttilskuddet i St.prp. nr. 57 (2008–2009) er beregnet ut fra befolkningsveksten fra 2002 til 2005. Flertallet forutsetter at veksttilskuddet for 2009 beregnes ut fra befolkningsveksten i perioden 1. januar 2005 til 1. januar 2008 og at tilskuddene oppdateres i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2009.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre støtter vekstkommunetilskuddet, men mener at vekstkommunenes situasjon best hadde blitt ivaretatt gjennom en egen kostnadsfaktor i utgiftsutjevningen.
Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen i arbeidet med utgiftsutjevningen utrede og etablere en faktor som ivaretar vekstkommunenes spesielle situasjon."
Disse medlemmer vil peke på at Regjeringen forslår et lavere veksttilskudd enn det Sørheim-utvalget la opp til. Veksttilskuddet er et skritt i riktig retning, men tilskuddet er for lavt til å kunne dekke kostnadene kommunene har i forhold til stor vekst.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter forslaget om et eget hovedstadstilskudd på 300 mill. kroner til Oslo, og at dette finansieres med et likt trekk pr. innbygger i innbyggertilskuddet til alle kommuner.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at med Høyres alternative forslag til inntektssystem vil Oslo kommune komme betydelig bedre ut en med Regjeringens forslag til et nytt hovedstadstilskudd og være i stand til å ivareta sine spesielle utfordringer som storby. Høyres forslag vil også ivareta de andre storbyenes spesielle situasjon.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre forutsetter at hovedstadstilskuddet ikke er en engangs- eller overgangsordning, men at tilskuddet skal være et fast tilskudd i inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å innføre statlig stykkprisfinansiering og fri kommunal beskatningsrett, og viser til sine merknader om dette i innstillingens kapittel 4.1.2.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre er skuffet over at Regjeringen ikke har lagt fram et mer fullstendig forslag til nytt inntektssystem. Det er en svært halvhjertet reform når bare inntektene og ikke utgiftene er med. Det er kostnadene ved å drive kommunene som utgjør de store forskjellene, i tillegg til de ulike mulighetene for ta inn egne inntekter. Regjeringen har svært mye dokumentasjon på kostnader, både fra Borge-utvalget og en egen departementsgruppe, samt mange andre utredninger. At en vil vente til 2011 og innlemming av barnehagene i ramma er en svak unnskyldning. Det vil alltid være ordninger en kan vente på. Disse medlemmer mener at kostnadsnøklene er overmodne for revisjon. Regjeringen sier heller ingen ting om basistilskuddet og inndelingstilskuddet til kommunene. Disse tilskuddene regnes som sentrale for kommunestrukturen. Det er tid for å se på disse. Mye tyder på at det er mange kommuner som frivillig ønsker å slå seg sammen, men ikke realiserer dette fordi de taper inntekter. Det er sannsynlig at statens gevinst vil være formidabel ved en omstrukturering, om den ikke i tillegg skal ta fra kommuner som frivillig ønsker å slå seg sammen berettigede inntekter.
Komiteens medlem fra Venstre mener videre at småkommunetilskuddet ville blitt enda bedre om det i stedet hadde kommet som en påplussing av basistilskuddet. Da hadde begrunnelsen blitt knyttet opp til smådriftsulemper og merkostnader i små kommuner, uavhengig av distriktspolitiske argumenter.
Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 7 og 7,5 mrd. kroner i 2009. Med den veksten i inntektene som er lagt opp til neste år, vil de aller fleste kommunene komme ut med en økning i rammene også etter at det er tatt høyde for omfordelingene som følger av de foreslåtte endringene i inntektssystemet.
Når det gjelder første års virkning inkludert anslått vekst i frie inntekter, kommer alle kommunegruppene (gruppert etter innbyggertall) ut positivt, med unntak av kraftkommuner. Innenfor de ulike kommunegruppene fines det enkeltkommuner som får reduserte inntekter. Kommunene med under 20 000 innbyggere kommer isolert sett ut med mellom 556 og 203 kroner pr. innbygger i gjennomsnittlig gevinst med endringene i inntektssystemet. Det er kommuner med over 20 000 innbyggere som isolert sett taper mest på endringene i inntektssystemet. Treårsvirkningen for Oslo er et tap på om lag 526 kroner pr. innbygger.
I proposisjonen er det i flere tabeller gjort nærmere rede for fordelingsvirkningene for ulike grupper av kommuner og for enkeltkommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, tar orienteringen til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å innføre statlig stykkprisfinansiering og fri kommunal beskatningsrett, og viser til sine merknader om dette i innstillingens kapittel 4.1.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Regjeringen i proposisjonen hevder at kun 17 kommuner taper på Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet. Det medfører ikke riktighet og dette fremkommer i statsrådens svar på spørsmål fra Høyres stortingsgruppe av 28. mai 2008. 88 kommuner taper på at selskapsskatten fjernes, kommunene får beholde mindre av egne skatteinntekter og sterkere omfordeling mellom kommunene i 2009. Om lag halvparten av landets innbyggere bor i disse kommunene. I proposisjonen er kommuner gruppert på en slik måte at forskjellene viskes ut og inntektsveksten i 2009 er lagt til etter endringene i inntektssystemet. På den måten forsøker Regjeringen å skape et mer positivt inntrykk av endringene enn det er grunnlag for.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det er de store kommunene med de store oppgavene som taper mest. Disse kommunene er lokomotiver i sine regioner og ivaretar oppgaver langt utover det som er lovpålagt. Dette gjelder innenfor både næringspolitikk og kultur. Landets velstand er avhengig av at disse kommunene lykkes i å være gode kommuner for verdiskaping. Det er disse kommunene som har hovedutfordringen når det gjelder fattigdom og rus.
Disse medlemmer viser til vedlagte tabell (Vedlegg 2).