2. Det økonomiske opplegget i 2009
- 2.1 Inntektsrammer for 2009
- 2.2 Innlemming av øremerkede tilskudd
- 2.3 Skattøre
- 2.4 Skjønnsrammen 2009
Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 7 og 7,5 mrd. kroner i 2009. Bortsett fra Regjeringens budsjettopplegg for 2006, er dette den sterkeste inntektsveksten som er varslet på svært mange år. Veksten i kommunesektorens inntekter legger forholdene til rette for fortsatt utbygging av det kommunale tjenestetilbudet.
Kommunesektoren har fått et betydelig inntektsløft under denne regjeringen. Fra 2005 til 2008 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 20,8 mrd. 2008-kroner, tilsvarende 8,3 pst. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,7 pst., det samme som anslått i forbindelse med statsbudsjettet 2008. Den reelle veksten i kommunesektorens frie inntekter i denne periode anslås til knapt 10 mrd. kroner.
Inntektsveksten fra 2005 til 2008 er et resultat av Regjeringens prioritering av kommunesektoren i de årlige statsbudsjettene. Inntektsveksten i 2009 vil komme i tillegg til veksten i perioden 2005–2008.
Regjeringen legger opp til at realveksten i frie inntekter i 2009 blir på mellom 3,5 og 4 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene må blant annet ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen antas å medføre økte utgifter for kommunesektoren i 2009. Beregninger indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2009 i størrelsesorden 1,1–1,4 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen dersom gjennomsnittskostnadene i tjenesteytingen holdes konstant.
Regjeringen har som mål å øke bemanningen i de kommunale omsorgstjenestene med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009, sammenliknet med nivået i 2004. Det synes helt klart at kommunene er på god vei til å realisere målsettingen.
Komiteen viser til at Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 7 og 7,5 mrd. kroner i 2009. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i Revidert nasjonalbudsjett for 2008. Dette inntektsnivå er det samme som lagt til grunn i statsbudsjettet for 2008. Av veksten i de samlede inntektene legger Regjeringen opp til at mellom 3,5 og 4 mrd. kroner skal komme som frie inntekter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, anser at denne veksten legger forholdene til rette for en fortsatt utbygging av det kommunale tjenestetilbudet. Flertallet støtter forslaget.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, har merket seg at Regjeringen foreslår å innlemme tilskudd til psykisk helsearbeid i kommunene og tilskudd til opplæring av språklige minoriteter i videregående skole i de frie inntektene i 2009. Dette flertallet støtter forslagene som innebærer at øremerking av 3,5 mrd. kroner fjernes. Derved øker kommunenes frihet til å utforme tjenestene ut fra lokale behov.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at kommunesektoren har fått en sterk inntektsvekst med denne regjeringen. Den forslåtte vekst for 2009 kommer i tillegg til realvekst i de samlede inntektene for 2006, 2007 og 2008 som nå anslås til 20,8 mrd. kroner, herav 10 mrd. kroner som frie inntekter. Flertallet anser at Regjeringen med dette følger opp Soria Moria-erklæringen om å legge til rette for en betydelig forbedring av de viktigste velferdstjenestene som sektoren har ansvaret for.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil vise til at de frie inntektene nå utgjør i underkant av 70 pst. av sektorens samlede inntekter. Erfaringene viser at kommunene og fylkeskommunene i stor grad følger opp sentrale føringer om bruken av midlene selv om de har frihet til å utforme de konkrete løsningene. Veksten i de frie inntektene i 2009 er forutsatt å dekke bl.a.:
økte utgifter til demografiske endringer på 1,1–1,4 mrd. kroner
økt bemanning innen omsorg og pleie
økte ressurser på lågere trinn i grunnskolen 430 mill. kroner
merutgifter til NAV-reformen 70 mill. kroner
start av oppbyggingen av dagtilbud for demente
Dette flertallet har merket seg at departementet legger opp til at staten innenfor rammene av konsultasjonsordningen vil ha dialog med kommunesektoren om det økonomiske opplegget for 2009. I tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet for 2009 vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å styrke kommunenes økonomi, og mener det særlig er behov for økt innsats innen eldreomsorgen. Disse medlemmer konstaterer at det fortsatt er langt frem til en eldreomsorg som skinner, og viser til sitt omfattende og helhetlige representantforslag i Dokument nr. 8:83 (2006–2007) med i alt 19 konkrete tiltak som bør gjennomføres.
Disse medlemmer viser til at KS før lønnsoppgjøret mente at kommunesektoren trenger 5,75 mrd. kroner i økte frie inntekter i 2009, for å finansiere tjenester til en økende befolkning, møte behovene i skole og eldreomsorg, og satse på vedlikehold. Disse medlemmer minner om at staten i RNB la til grunn en lønnsvekst i 2008 på 5 1/2 pst., og at en lønnsvekst på 0,1 prosentpoeng i kommunesektoren gir en merkostnad på ca. 160 mill. kroner. Forhandlingssammenslutningene ble enige med KS om en økonomisk ramme på 6,34 pst. for 2008.
Disse medlemmer påpeker at den høye lønnsveksten tilsier et økt ressursbehov, og at Regjeringens anslag på kommunal deflator har vist seg å være for lav hvert eneste år. Dette ser ut til å skje igjen i inneværende år og rammer ikke bare frie inntekter, men også øremerkede tilskudd. Samtidig har Regjeringen konsekvent undervurdert merutgifter knyttet til demografi, fordi Regjeringen ikke har tatt høyde for den økte arbeidsinnvandringen fra nye EU-land.
Disse medlemmer ønsker å tilføre anslagsvis 2–3 mrd. kroner mer til kommunene i 2009 enn det Regjeringen legger opp til, og for å sikre at inntektsveksten anvendes til grunnleggende velferdstjenester bør veksten øremerkes til disse formål. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til at disse medlemmer i Revidert nasjonalbudsjett for 2008 i Innst. S. nr. 270 (2007–2008) øremerket 1,6 mrd. kroner til styrking av eldreomsorgen, 600 mill. kroner til styrking av grunnopplæringen og 22 mill. kroner til sitteplasser til barn i skolebusser.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at disse partiers alternative forslag til statsbudsjett for 2009 vil ha et opplegg for kommunesektoren på om lag samme nivå som Regjeringen. Disse medlemmer vil imidlertid gi kommunene større frihet og la dem beholde en større del av verdiskapingen lokalt, blant annet ved å opprettholde selskapsskatten og en skattefinansiering av kommunesektoren på om lag 50 pst. Disse medlemmer vil også understreke betydningen av effektivisering og modernisering i kommunal sektor, samt at det legges til rette for å øke tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. Disse medlemmer viser til sine merknader og forslag om dette i den videre innstillingen.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at en vekst på 3,5–4 mrd. kroner kun vil være tilstrekkelig til å opprettholde drift og til å dekke de økte utgifter i forbindelse med befolkningsutviklingen og de økte lønns- og pensjonskostnader i kommunene. Det vil bli lite rom til fortsatt utbygging av kommunalt tjenestetilbud. For å kunne satse på økt kvalitet i skolen og eldreomsorgen, og for å gi et økonomisk handlingsrom for kommunene, må veksten i de frie inntektene økes betraktelig. Dette medlem mener at en økning på vel 1 til 1,5 mrd. kroner i frie inntekter utover det Regjeringen foreslår, ville i større grad innfri forventningene i kommunene.
For å fremme målene om rammefinansiering presenterte Regjeringen i Kommuneproposisjonen for 2008 en plan for innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd (innlemmingsplanen).
I proposisjonen gis det en oversikt over oppfølgingen av innlemmingsplanen i 2009:
Kap. 231 Tilskudd til barnehager:
Innlemming av barnehagetilskudd ses i sammenheng med innføring av rett til barnehageplass, full barnehagedekning og framtidig finansiering av ikke-kommunale barnehager. Etter en samlet vurdering finner Regjeringen det hensiktsmessig at innlemming av øremerkede tilskudd til barnehager skjer fra 1. januar 2011. Til sammen utgjør disse tilskuddene vel 21 mrd. kroner i 2008.
Kap. 225.65 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring:
Dette forslaget kommer i tillegg til forslag presentert i innlemmingsplanen. I Ot.prp. nr. 40 (2007–2008) er det blant annet foreslått at minoritetsspråklige elever i videregående opplæring gis rett til særskilt språkopplæring. Kunnskapsdepartementet vil derfor i St.prp. nr. 1 (2008–2009) foreslå at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene. I 2008 utgjør bevilgningen 31,1 mill. kroner.
Kap. 743.62 Tilskudd til psykisk helsearbeid:
Stortinget har vedtatt at Opptrappingsplanen for psykisk helse avsluttes etter 2008. Dette medfører at øremerkede tilskudd til drift av kommunenes psykiske helsearbeid i hovedsak skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, fordelt etter hovednøkkelen i inntektssystemet. I 2008 utgjør bevilgningene på kap. 743 post 62 til sammen drøyt 3,5 mrd. kroner.
Kap. 1795.60 Tilskudd til kommuner:
Tilskuddet bidrar til omstillingsprosjekter i tidligere typiske forsvarskommuner hvor Forsvaret nå har trappet ned eller nedlagt sin virksomhet. Behovet for omstillingstiltak i kommunen vil bli vurdert i lys av Stortingets behandling av anbefalingene om endringer i Forsvarets struktur som er fremmet i St.prp. nr. 48 (2007–2008). Kap. 1795 post 60 videreføres derfor som egen budsjettpost i 2009.
Kap. 761 post 61 Tilskudd til vertskommuner:
I 2005 ble deler av vertskommunetilskuddet, tilsvarende den daværende verdien av kriteriet psykisk utviklingshemmede over 16 år, innlemmet i det generelle rammetilskuddet til kommunene. Todelingen av tilskuddet til de 33 vertskommunene har imidlertid vist seg å være komplisert. Det foreslås derfor å føre den andelen av tilskuddet som nå ligger i inntektssystemet, tilbake til det øremerkede tilskuddet. Størrelsen på beløpet og uttrekket vil bli presentert i St.prp. nr. 1 for 2009. Dette kan gjøres uten at det medfører fordelingsvirkninger for vertskommunene.
I og med at den delvis innlemmingen av vertskommunetilskuddet blir reversert, og det etableres en fullt ut øremerka ordning, ber komiteen Regjeringen vurdere å se på kriteriene for finansieringen kommunene imellom, slik at dette blir mest mulig rettferdig.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, støtter Regjeringens forslag om å innlemme to tilskudd til psykisk helsearbeid og ett tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i videregående skole i inntektssystemet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er i utgangspunktet svært kritiske til innlemmingen av flere øremerkede tilskudd i det ordinære rammetilskuddet. Omleggingen av flere øremerkede tilskudd er ikke tilrådelig innenfor det inntektssystemet som finnes i dag. Argumentasjonen om at innlemmingen er basert på en antagelse om at lokale politikere vet best å prioritere er svært betegnende, nettopp fordi de tiltakene som nå faller utenfor øremerking vil bli satt opp mot andre viktige, men dessverre underfinansierte oppgaver. Det betyr at når det øremerkede tilskuddet overføres til rammefinansieringen, så må disse institusjonene konkurrere om kronene til andre viktige tilbud, med det resultat at ett av tilbudene vil tape kampen om kronene. Disse medlemmer konstaterer at dette allerede har skjedd i flere kommuner, og at den friheten Regjeringen har proklamert at kommunene nå får, er en fiktiv frihet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre støtter prinsippet om å overføre barnehagetilskuddet fra øremerkede tilskudd til rammefinansieringen. Disse medlemmer vil imidlertid ikke binde seg til noen tidsfesting nå. Forutsetningen for at disse medlemmer støtter en overføring er at målsettingen om full barnehagedekning er nådd og at de private barnehagene er sikret like rammevilkår som offentlige barnehager. I utkast til ny barnehagelov har Regjeringen foreslått å svekke de private barnehagenes rettigheter og under slike forhold vil overføring til rammefinansiering kunne føre til en rasering av tilbudet.
Komiteens medlem fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til Rapport (8/2007) fra Statens helsetilsyn om erfaringer og syn på tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser. I rapporten fremkommer det at det fortsatt er store utfordringer i det psykiske helsevernet, til tross for opptrappingsplanen. Blant annet nevnes det at mange kommuner, særlig små kommuner, synes å streve med å rekruttere og beholde kvalifisert personell, og sikre et faglig forsvarlig tilbud. I rapporten står det videre:
"I tillegg er det store uløste problemer som skyldes gråsoner og uavklarte ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåene. I institusjoner i psykisk helsevern er det et større antall utskrivningsklare pasienter med store tjenestebehov, som kommunene ikke ser seg i stand til å motta. På den andre siden er det mange kommuner som har tatt mot tjenestemottakere som trenger et omfattende og sammensatt tjenestetilbud, men der nødvendig faglig og praktisk støtte fra spesialisthelsetjenesten ikke er tilgjenglig nok. Resultatet er at mange av disse pasientene risikerer å få et uforsvarlig tilbud."
og
"Tross betydelig styrking over flere år, må vi oppsummere at tjenestene til mange av dem med psykiske lidelser som trenger det mest omfattende tilbudet, fortsatt er utilstrekkelig og ikke til passet behovene. Det bør derfor vurderes om virkemidlene er god nok."
Også Rådet for psykisk helse, Landsforeningen for pårørende innen psykiatrien og Mental helse bekrefter at det er store utfordringer i det psykiske helsevernet.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Kristelig Folkepartis fraksjon blant annet i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2006-2007) har etterlyst en handlingsplan for mennesker med alvorlige, langvarige psykiske lidelser både hva gjelder boliger, langvarig behandlingsopplegg og organisering av tiltakene. Videre er det behov for kompetanseheving særlig i kommunene, bedre samhandling mellom distriktspsykiatrisk senter eller sykehus og kommunen der den enkelte bor og sterkere brukermedvirkning og involvering av de pårørende. På bakgrunn av utfordringene kommunene står overfor når det gjelder psykisk helsevern, mener dette medlem at tilskudd til psykisk helsearbeid ikke skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd, men videreføres som øremerket tilskudd inntil evalueringen av opptrappingsplanen for psykisk helse foreligger sommeren 2009. Både Mental helse Norge og Landsforeningen for pårørende innen psykiatrien støtter en fortsatt øremerking av tilskuddet.
Komiteens medlem fra Venstre viser til at Venstre går inn for å gi kommunene større lokal frihet og vil blant annet grunnlovsfeste det lokale selvstyret. Dette medlem vil på bakgrunn av dette fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å gi kommunene rett til å velge å få all finansiering fra staten som frie midler, uten øremerking."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, slutter seg til at de kommunale og fylkeskommunale skattører fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten ut fra de framlagte forslag om at vekst i de frie inntektene og at skatteandelen skal reduseres til 45 pst. av de samlede inntektene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker at kommunene i større grad skal kunne bestemme sine egne inntekter gjennom innføring av fri beskatningsrett. Disse medlemmer vil samtidig innføre statlig stykkprisfinansiering av grunnleggende velferdsgoder som helse-/sosialtjenester, omsorg og utdanning. Et kommunalt selvstyre sikres etter disse medlemmers mening best ved å stimulere til en rasjonell, effektiv og fremtidsrettet kommunestruktur, og ved bruk av stykkprisfinansiering. Disse medlemmer vil for øvrig vise til sine merknader i innstillingens kapittel 4 om endringer i inntektssystemet for kommunene.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til KS’ høring om inntektssystemet fra Sentralstyrets møte i januar 2008. Der uttaler et enstemmig Sentralstyre i KS følgende:
"For å sikre nødvendig lokal forankring mellom finansieringsgrunnlag, næringsutvikling og tjenesteproduksjon, bør skatteinntektene som andel av samlede inntekter ligge på om lag 50 %."
Disse medlemmer viser til at dette var tilfelle i budsjettforslaget for regjeringen Bondevik II for 2006, men har blitt redusert av regjeringen Stoltenberg II hvert år. Nå går Regjeringen inn for å redusere målet til 45 pst. Disse medlemmer slutter seg til KS’ sentralstyrevedtak og forutsetter at Regjeringen fremmer et kommunalt skattøre som igjen bringer skatteinntektene som andel av inntektene i sektoren på om lag 50 pst. På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:
"Stortinget ber Regjeringen sikre nødvendig lokal forankring mellom finansieringsgrunnlag, næringsutvikling og tjenesteproduksjon i kommunesektoren. I statsbudsjettet for 2009 må derfor skatteinntektene som andel av samlede inntekter ligge på om lag 50 pst. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til kommunalt skattøre som ivaretar denne målsettingen."
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2009, inklusive kompensasjon for omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften, blir satt til 2 426 mill. kroner. Av denne rammen fordeles 1 536 mill. kroner til kommunene mens 890 mill. kroner går til fylkeskommunene.
For 2009 foreslår departementet at man innlemmer kompensasjon for endringer i inntektssystemet og tilskudd til språkdeling i basisrammen for kommuner og fylkeskommuner. Kompensasjonen for endringer i inntektssystemet utgjør 214 mill. kroner for kommunene og 150 mill. kroner for fylkeskommunene. Tilskudd til språkdeling er fastsatt til 22,2 mill. kroner.
Kompensasjon gjennom skjønnstilskudd for økt arbeidsgiveravgift til 56 kommuner og 14 fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, utgjør henholdsvis 343 mill. kroner og 61 mill. kroner i 2009.
Innenfor skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2008 er det bevilget 70 mill. kroner til prosjekter. Departementet foreslår å videreføre rammen for prosjektskjønnet på samme nivå i 2009. Fra 2009 foreslås det noen endringer i kriteriene for tildeling av prosjektskjønnsmidler.
I rammene til de enkelte fylkene foreslår departementet satt av 42 mill. kroner i særskilte tilskudd til kommunene for 2009.
Komiteen har merket seg at kompensasjonen for økt arbeidsgiveravgift utgjør 404 mill. kroner av den foreslåtte skjønnsramme som foreslås satt til 2 426 mill. kroner. Basisrammen er foreslått til 1 706 mill. kroner.
Komiteen vil vise til at det for årene 2006 og 2007 ble foretatt en reduksjon i basisrammen med 10 pst. hvert år.
Komiteen har merket seg at departementet har foreslått en uendret skjønnsramme fra 2008.