Vedlegg 7: Brev fra Advokatfirmaet Hjort DA v/advokat FrodeA. Innjord til Opplysningsvesenets fond, datert 25. januar 2006
- Kongens adgang til å instruere opplysningsvesenets fond med hensyn til innløsning av festetomter mm.
Det vises til mottatt uttalelse 12. januar 2006 fra Justisdepartementets lovavdeling. I uttalelsen konkluderer Lovavdelingen med at en instruks i tråd med Soria Moria-erklæringen ikke vil være i strid med Grunnloven § 106 første punktum, men at det vil være i strid med § 5 første ledd i lov 7. juni 1996 nr. 33 å pålegge fondet å gi festerne rett til innløsning til en lavere pris enn det som følger av tomtefesteloven.
Betydningen av Lovavdelingens syn er at pålegg om innløsning til lavere pris enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige regler, ikke kan gis slik regelverket i dag er utformet, men at Grunnloven § 106 første punktum ikke er til hinder for at Stortinget vedtar en endring i lov om Opplysningsvesenets fond som åpner for et slikt pålegg i fremtiden.
Vi har i vår uttalelse 27. oktober 2005 gitt uttrykk for et annet syn på forståelsen av Grunnloven § 106 enn det som Lovavdelingen legger til grunn. Vi kan ikke se at det i Lovavdelingens uttalelse fremkommer noe som tilsier at vi endrer vårt standpunkt, jf. avsnitt 2 nedenfor.
Lovavdelingens vurdering er i stor grad basert på generelle uttalelser i tidligere stortingsdokumenter som ikke berører det spørsmålet som nærværende sak gjelder; nemlig om det er adgang til å gjennomføre en systematisk avhendelse av fondets eiendommer til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese andre formål enn de som omfattes av Grunnloven § 106. De uttalelser som faktisk finnes om denne problemstillingen i tidligere stortingsdokumenter, og som klart og entydig konkluderer med at eventuelle salg må skje til markedspris, blir av Lovavdelingen betraktet mer som utslag av politiske vurderinger og avveininger, enn som uttrykk for de forpliktelser som følger av Grunnloven § 106. Det står uklart for oss hva Lovavdelingen bygger dette på, og vi er heller ikke enige i Lovavdelingens vurderinger på dette punkt.
Lovavdelingen konkluderer videre med at et pålegg til fondet om å tilby innløsning hvert annet år, i stedet for hver tiende år som er tomtefestelovens ordning, verken vil være i strid med Grunnloven § 106 eller med lov 7. juni 1996 nr. 33. Det samme gjelder etter Lovavdelingens syn en generell instruks om å gi festerne rett til å fortsette festeforholdet til en festeavgift regulert etter konsumprisindeksen, også i de tilfeller hvor de inngåtte kontrakter gir fondet rett til å kreve regulering etter markedsverdi. Disse spørsmålene vil vi komme nærmere tilbake til i avsnitt 3 nedenfor.
Lovavdelingen fremholder innledningsvis (på s 3 i uttalelsen) at det ut fra forhistorien kan være vankelig å trekke sikre slutninger om hva som er formålet med bestemmelsen i Grunnloven § 106. Det fremstår som noe usikkert hva Lovavdelingen her sikter til. Vi anser det for vår del tilstrekkelig å fastslå at bestemmelsen etter sitt eget innhold åpenbart har til hensikt å hindre at verdiene og inntektene av det benefiserte gods blir nyttet til andre formål enn de som bestemmelsen selv angir. Dette er også understreket i forarbeidene til dagens lov, jf. Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 6, hvorfra hitsettes:
"I Grunnlova § 106, første punktum, heiter det:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Opplysningens Fremme"
Regelen sikra at verken regjering eller Storting kunne nytte inntektene av eigedommane til andre formål enn dei som er nemnde i grunnlovsparagrafen."
(Vår understrekning)
Lovavdelingen fremholder videre (både i sine innledende bemerkninger på s 3 og senere i uttalelsen) at mens det benefiserte gods tidligere var et viktig element i avlønningen av prestene, lønnes prestene i dag etter det samme system som andre statsansatte. Selv om det ikke sies direkte, synes Lovavdelingen med dette å ville antyde at bestemmelsen ikke lenger har noen reell funksjon av betydning. De endringer som har funnet sted med hensyn til det geistlige avlønningssystem, taler etter Lovavdelingens oppfatning for at man i alle fall bør være "forsiktig med vide tolkninger", jf. uttalelsen s 12.
Etter vårt syn er det alt for snevert å se bestemmelsen i Grunnloven § 106 som utslag av det avlønningssystem som gjaldt for prester i 1814, slik at dens betydning mer eller mindre skulle være uttømt etter at dette systemet ble endret i 1955.
Et forhold som Lovavdelingen overhodet ikke berører, men som etter vår oppfatning er av vesentlig betydning i denne sammenheng, er den særlige status som det benefiserte gods har i forhold til ordinær statseiendom. Dette er blant annet fremholdt i Ot.prp. nr. 31 (1922) s 26, hvor det med referanse til dommen i Rt. 1911 s 106 er uttalt følgende:
"Man har tidligere tildels misforstått dette derhen, at prestegårdene som statskirkeeiendom derigjennom også er statseiendom. Efter den erklæring (trykt som bilag 2) som nu er avgitt at førstvoterende ved nevnte saks pådømmelse i Høiesterett, høiesterettsassessor Hambro, sammenholdt med den av professor Taranger nu avgitte erklæring (trykt som bilag 3) kan imidlertid den norske kirkes formue, i fast eiendom og kapitaler m.v., ikke sidestilles med og derfor heller ikke rettslig ansees som norsk statseiendom i dette ords almindelige forstand. Det eneste, som med sannhet kan sies, er det – uttaler professor Taranger – at statsmaktene, som også er statskirkens styrere, forvalter dette gods på statskirkens vegne og til dens beste"
Grunnloven § 106 må følgelig ses i lys av at det her er tale om kirkegods som staten disponerer i egenskap av kirkestyre, men hvor de underliggende eiendomsforholdene er uavklarte.
Spørsmålet om eiendomsretten til det benefiserte gods vil først bli satt på spissen ved et eventuelt skille mellom stat og kirke. Så lenge statskirkeordningen består har det herskende synspunktet vært at det ikke er nødvendig å ta stilling til de underliggende eierspørsmål, idet det sentrale er at verdiene blir forvaltet og disponert i samsvar med Grunnloven § 106. Som påvist i vår uttalelse 27. oktober 2005, er dette fremholdt både i St.meld. nr. 64 (1984–85) og i Ot.prp. nr. 68 (1994–95). Tilsvarende er også blitt uttalt i forbindelse med tidligere lovgivning, jf. eksempelvis Ot.prp. nr. 41 (1953) som lå til grunn for prestegårdsloven av 1955, og hvor det på side 12 heter:
"I samsvar med uttalelsen fra Justisdepartementet og med det som er uttalt av Prestelønningskomiteen og av Prestegårdsutvalget finner dette departement ikke grunn til å gå nærmere inn på de rettslige spørsmål om eiendomsforholdene for prestegårdene, Opplysningsvesenets fond og andre kikrelige fond.
De endringer i styringen av prestegårdene som departementet gjør framlegg om tar sikte på å sikre den best mulige utnytting av disse verdiene i samsvar med § 106 i grunnloven og gjør ingen endring i eiendomsforholdet."
Vi er kjent med at Lovavdelingen i sin uttalelse 23. november 2000 vedrørende laksefiskloven § 22 mener å ha løst det spørsmålet som jurister og historikere har debattert i over 100 år, idet man synes å ha lagt avgjørende vekt på at Den norske kirke i dagens system er en del av staten, og ikke et eget rettsubjekt som selv kan stå som innehaver av subjektive rettigheter. Dette kan være riktig nok, men det løser ikke spørsmålet om hvem som er berettiget til verdiene den dagen staten og kirken eventuelt skiller lag etter nærmere 500 års ekteskap. Staten vil da ikke lenger kunne begrunne sin disposisjonsrett over kirkegodset ved å henvise til at kirken er en del av staten, og at statsmaktene også utgjør kirkens styre.
Skal staten i en slik situasjon være berettiget til de verdier som det benefiserte gods representerer, må det i tilfelle begrunnes med at disse verdiene med definitiv virkning er blitt overtatt av staten som ordinær statseiendom. Dette spørsmålet er det som lovgiver gjennom alle år bevisst har unnlatt å ta stilling til. Lovavdelingens uttalelse vedrørende laksefiskloven § 22 har i så måte ikke ført til noen avklaring eller endret oppfatning fra statens side. Det vises i denne sammenheng til Innst. S. nr. 87 (2000–2001) hvor det uttrykkelig fastholdes at det i dagens situasjon ikke er nødvendig å gå inn i spørsmålet om hvem som "eier" Opplysningsvesenets fond.
Den uavklarte situasjon som fortsatt foreligger med hensyn til de underliggende eiendomsforhold, innebærer at staten gjennom sin disposisjonsrett over det benefiserte gods forvalteren formuesmasse som – i alle fall inntil videre – ikke kan betraktes som ordinær statseiendom. Dette må, slik vi ser det, tillegges betydning som et reelt hensyn når det nærmere innhold av Grunnloven § 106 skal fastlegges.
Lovavdelingen deler drøftelsen av Grunnloven § 106 første punktum i to hoveddeler: I avsnitt 3.2 drøftes de begrensninger som gjelder anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods, det Lovavdelingen omtaler som bestemmelsen "direkte anvendelsesområde", mens spørsmålet om hvilke krav som kan stilles til forvaltningen av fondets formue drøftes i avsnitt 3.3.
Under den første problemstillingen drøfter Lovavdelingen blant annet hvilke formål som går inn under uttrykket "Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens Fremme". Etter vår oppfatning har denne drøftelsen mindre betydning for de spørsmål saken gjelder, idet det uansett er på det rene at de interesser som søkes tilgodesett gjennom Soria Moria-erklæringen, faller utenfor rammen av de formål som er angitt i Grunnloven § 106. Vi finner dog grunn til å påpeke at Lovavdelingen i sin uttalelse synes å ville trekke en noe videre ramme for hvilke formål som i dagens situasjon faller inn under Grunnloven § 106, enn det som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 3 og s 27.
Lovavdelingen gir videre uttrykk for at selv innenfor bestemmelsens direkte anvendelsesområde – det vil si anvendelse av kjøpesummer og inntekter – er ikke bestemmelsen blitt sett på som en absolutt skranke for hvilke formål kapitalen eller avkastningen av fondet kan anvendes til. Dette er søkt belagt ved en uttalelse i St.meld. nr. 64 (1984–85) side 45 hvor det heter at "en omfattende anvendelse av fondets midler til rent antikvariske tiltak vil for øvrig ikke være i overensstemmelse med Grunnlovens § 106". Ifølge Lovavdelingen viser dette at "en viss direkte anvendelse" av fondets midler til andre formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme" ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Etter vår oppfatning har Lovavdelingen her tatt uttalelsen ut av sin sammenheng, og brukt den for å begrunne et generelt standpunkt som det ikke er dekning for. Det som drøftes i den aktuelle stortingsmeldingen, er ivaretakelse av de kulturhistoriske og antikvariske verdier som knytter seg til fondets egne eiendommer. At fondet, som enhver annen ansvarlig eiendomsbesitter, må kunne forventes å ta rimelige hensyn til slike verdier i sin forvaltning av eiendommene, gir ingen støtte til en generell oppfatning om at fondet midler – eventuelt i en viss utstrekning – kan brukes til å fremme formål utenfor rammen av Grunnloven § 106.
Uttalelsen kan f. eks. ikke forstås slik at det er anledning til "en viss direkte anvendelse" av fondets midler til å finansiere Riksantikvarens virksomhet eller til å støtte antikvariske tiltak som ikke har noen tilknytning til fondets egne eiendommer. Det interessante med uttalelsen er i virkeligheten at den klart viser at man av hensyn til Grunnloven § 106 ikke kan pålegge fondet som eier en særskilt forpliktelse til å ivareta rent antikvariske interesser knyttet til eiendommene.
Lovavdelingen konstaterer innledningsvis under dette punktet at ordlyden i Grunnloven § 106 bare taler om anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods, og at bestemmelsen således ikke sier noe direkte om hvordan fondets eiendommer og øvrige formue skal forvaltes. Slik Lovavdelingen ser det, blir spørsmålet på denne bakgrunn hvilke krav til forvaltning av fondets formue som eventuelt kan innfortolkes i bestemmelsen. Vi har i utgangspunktet ingen bemerkninger til denne tilnærmingsmåten, som vi også selv har fremholdt i vår uttalelse 27. oktober 2005.
Etter vår oppfatning er det imidlertid lite fruktbart når Lovavdelingen formulerer problemstillingen som et valg mellom to tolkningsalternativer, hvorav det ene er at fondets midler "i enhver henseende skal være bestemt av hensynet til størst mulig inntekter til Opplysningsvesenets fond". Dette er et outrert standpunkt som det er lett å karikere, og som det dermed heller ikke vanskelig å argumentere mot. I virkelighetens verden er det ingen ansvarsbevisst eiendomsbesitter av den størrelse det her er tale om, som kan la hele sin virksomhet bli styrt av et rendyrket hensyn til profittmaksimering. Det er heller ingen som har hevdet at Grunnloven § 106 stiller krav om det.
Som motstykke oppstiller Lovavdelingen et tolkingsalternativ gående ut på at forvaltningen skal være "forsvarlig". Dette er det neppe noen uenighet om. At forvaltningen skal være forsvarlig, sier imidlertid ikke noe om hva som er det grunnleggende formålet med forvaltningen, og gir dermed heller ingen veiledning i forhold til den type interessekonflikt som her foreligger.
Etter vår oppfatning må Grunnloven § 106 naturlig forstås slik at den ikke bare oppstiller et krav om at kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods skal forbeholdes "Geistlighedens bedste" og "Oplysningens Fremme", men at fondets midler også må forvaltes på en forsvarlig måte slik at verdiene sikres og bevares til fordel for disse formål. Dette tolkingsalternativet, som legger vekt på at fondets formue ikke skal forringes eller forbrukes til andre formål enn de som positivt er angitt, støttes også av det her er tale om en formuesmasse som staten forvalter utenat de underliggende eierforholdene er avklarte.
At Grunnloven § 106 stiller krav til en forsvarlig forvaltning av fondets midler med sikte på at disse skal bevares til fordel for "Geistligehedens bedste" og Oplysningens Fremme", har solid støtte i de rettsoppfatninger som ansvarlige myndigheter frem til nå har gitt uttrykk for.
Vi viser for det første til Ot.prp. nr. 68 (1994–95), hvor det på s 27 heter følgende:
"Intensjonen i Grunnlova § 106 er at "det Geistligheden beneficerede Gods" skal forvaltast slik at det blir halde for seg og bevart til fordel for "Geislighedens bedste og Oplysningens Fremme"."
(Vår understrekning)
Justisdepartementets uttalelse, gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85) s 18, om at Grunnloven § 106 må forstås slik at den "forutsetter en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets midler", og at "det må sørges for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig avkastning av verdiene", kan heller ikke oppfattes på en annen måte enn at dette er en forpliktelse som staten har av hensyn til de formål som etter bestemmelsen skal tilgodeses.
I St.meld. nr. 64 (1984–85) s 39 har Kirkedepartementet selv uttalt følgende om adgangen til å legge vekt på andre hensyn enn de som omfattes av Grunnloven § 106:
"Som nevnt foran heter det i Grunnlovens § 106 at "Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistlighedens beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme." Etter bestemmelsens ordlyd er det bare penger det er tale om – innvunnet kapital ved salg samt de inntekter godset, og vel også kapitalen, kaster av seg. Skal imidlertid bestemmelsen fullt ut tjene sin hensikt, må det antas at det i den ligger innebygget en klar forpliktelse for statens myndigheter til, ved forvaltningen av Opplysningsvesenets fonds eiendommer og midler, først og fremst å ha for øye hva som både på kort og lang sikt tjener til "Geistlighedens Bedste" (og selv om dette i praksis er bortfalt, til "Oplysningens Fremme"). Andre hensyn, det være seg av landbrukspolitisk art eller av annen samfunnsgagnlig karakter, må i denne forbindelse ansees som sekundære, og kan bare komme i betraktning så langt det er forenlig med de formål som Grunnloven angir".
(Vår understrekning)
Synspunktet om at forvaltningen av fondet må skje under hensyntaken til de formål som er omtalt i Grunnloven § 106, og at det ikke kan foretas disposisjoner som skader disse formål, er også tidligere blitt understreket i ulike sammenhenger. Vi viser eksempelvis til følgende uttalelse fra Prestelønningskomiteen av 1937 (sitert fra Prestegardsutvalgets innstilling av 1949 side 5):
"Grunnloven § 106 forutsetter at staten disponerer det benefiserte gods, men den setter grenser for denne disposisjonsrett ved å bestemme hva godset skal anvendes til. Disposisjonsretten er altså begrenset med omsyn til anvendelsesformålet. Derimot sies det ikke noe om anvendelsesformene, men når formålet med midlenes anvendelse er gitt i Grunnloven, følger av dette at det ikke kan velges anvendelsesformer eller disposisjonsmåter som skader dette formål."
Det generelle problemet som Lovavdelingen påpeker på s 6 i sin uttalelse, nemlig at det ofte kan være uklart hva som er oppfatninger om grunnlovsbestemmelsens innhold og hva som er utslag av politiske avveininger uavhengig av bestemmelsen, gjelder – som det fremgår – ikke de uttalelser som er gjengitt ovenfor. Samlet sett gir derfor disse uttalelsene klar støtte til den generelle tolkning av Grunnloven § 106 som vi har fremholdt ovenfor.
At Grunnloven § 106 forutsetter at fondets midler skal forvaltes forsvarlig slik at verdiene sikres og bevares til fordel for formål som skal tilgodeses, innebærer selvsagt ikke at hensynet til profitt – enn si profittmaksimering – skal være det eneste styrende for fondets virksomhet. Som andre ansvarlige eiendomsbesittere vil også Opplysningsvesenets fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer. Det er ikke i strid med Grunnloven § 106 at slike hensyn tillegges vekt, så lenge det ikke skjer til fortrengsel for de formål som fondet etter Grunnloven skal brukes til å fremme.
Vi ser liten grunn til å kommentere de enkeltstående uttalelser fra tidligere stortingsdokumenter som Lovavdelingen har sitert, og som i viser at samfunnsmessige hensyn av ulik art har vært trukket inn i vurderingen av hvordan fondets eiendommer best bør forvaltes. Det som er spørsmålet i den foreliggende sak, er ikke om samfunnsmessige hensyn er relevante å legge vekt på ved forvaltningen fondets eiendommer, eller om det kan kreves at fondet i alle sammenhenger legger opp til maksimere inntektene på bekostning av alle andre hensyn. Det saken gjelder, er om det er adgang til å gjennomføre en systematisk avhendelse av fondets eiendommer til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese andre formål enn de som omfattes av Grunnloven § 106.
Det kan her innledningsvis være grunn til å understreke at det er en vesentlig forskjell på bortleie og salg av fondets eiendommer. Ved bortleie skjer det ingen endelig oppgivelse av de verdier som eiendomsmassen representerer. Dette var også bakgrunnen for at man tidligere var tilbakeholdne med å selge prestegårdjord, men i stedet valgte utleieformen, jf. Innst. O. II (1923) s 44-45 hvor det heter:
"Om avståelsesmåten for prestegårdsjord er der delte meninger i komiteen. Hele komiteen er dog med departementet enig om at der det med nogenlunde sikkerhet kan forutsees store utviklingsmuligheter og derav følgende stigning i grunnverdien bør det helst ikke bli tale om salg, men kun om feste, selv om det gjelder jordbruk. Byggetomter bør under ingen omstendighet selges på sådanne steder. Opplysningsvesenets fond bør nyte godt av disse samfunnsskapte verdier såvel som av naturherligheter."
Når det gjelder fastsettelse av leiepris, påhviler det staten som forvalter av det benefiserte gods å sørge for en rimelig avkastning av verdiene, jf. Justisdepartementets uttalelse gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85) s 18. Dette innebærer ikke et ubetinget krav om at Opplysningsvesenets fond skal være prisledende og alltid fastsette leieprisene så høyt som mulig. I St.meld. nr. 64 (1984–85) s 13 uttales det følgende om fondets prispolitikk ved bortfeste av tomter:
"Festeavgiften fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted, men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene holdt på et rimelig nivå".
I St.meld. nr. 64 (1984–85) ble det som kjent lagt opp til at man i større grad enn tidligere skulle selge fondets eiendommer. I motsetning til bortfeste (eller utleie av jakt- og fiskerettigheter, som Lovavdelinger nevner på s 9 i sin uttalelse) medfører salg en avståelse av den realkapital som fondet består av. Skal dette kunne skje uten å være til skade for de formål som fondet skal tilgodese, forutsetter det at salgsprisen minst svarer til verdien av det som avstås.
At det ved salg av fondets eiendommer må tas sikte på å holde fondet skadesløst, er tidligere kommet til uttrykk blant annet i Prestegardsutvalgets innstilling fra 1949, jf. innstillingen s. 22 hvor det heter:
"Utvalget mener at departementet fortsatt bør stille seg velvillig til slike søknader (dvs. søknader om kjøp av arealer til skoler, forsøksgårder o.l.; vår anmerkning), men forutsetningen må være at det formål som ligger til grunn for søknaden er så betydningsfullt samfunnsmessig sett at departementet finner at en bør oppgi å forvalte prestegarden på samme måte som de øvrige gardene samt at o.v.f. ikke blir økonomisk skadelidende."
(Vår understrekning)
I St.meld. nr. 64 (1984–85) er det, som påvist vår uttalelse 27. oktober 2005, lagt til grunn som et vilkår for salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer at salget skjer til markedspris eller den pris som konsesjonsmyndighetene kan godta.
Lovavdelingen synes i sin uttalelse å betrakte dette mer som et utslag av "politiske vurderinger og avveininger" enn som uttrykk for det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106. På side 8 i Lovavdelingens uttalelse siteres det i denne forbindelse fra St.meld. nr. 64 (1984–85) s 46, hvor Kirkedepartementet fremholdet at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en "omplassering av fondets verdier". Ifølge Lovavdelingen uttales det i forlengelsen av dette at "det må da være en forutsetning av fondet ikke taper på selve omplasseringen".
Lovavdelingen gjør seg her skyldig i en uriktig gjengivelse av det som står i meldingen. Det som faktisk står, er følgende:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet ikke taper på omplasseringen."
(Vår utheving)
Bruken av uttrykket "selvsagt", som Lovavdelingen har utelatt i sin gjengivelse, trekker ganske klart i retning av at det her er tale om en forutsetning som betraktes som gitt, og ikke bare som et resultat av departementets egne "politiske vurderinger og avveininger".
For å underbygge at det er tale om politiske vurderinger og avveininger, viser Lovavdelingen videre til at det i forbindelse med utarbeidelsen av stortingsmeldingen hadde vært ulike syn på hvilken grad en skulle legge på landbrukspolitiske hensyn ved salg av fondets eiendommer, og at Kirkedepartementet i høringsnotatet hadde gått inn for at slike hensyn skulle tillegges større vekt enn det departementet gikk inn i den endelige meldingen (uttalelsen s 8). Hadde departementet tidligere gitt uttrykk for et annet syn på prisen ved salg av fondets eiendommer, uten at det standpunkt man endelig landet ned på hadde vært begrunnet med Grunnloven § 106, kunne Lovavdelingens argumentasjon hatt noe for seg. Det Lovavdelingen imidlertid synes å overse, er at de endrede vurderingene fra departementets side ikke knyttet seg til prisspørsmålet. Dette fremgår av det som er sitert fra departementets høringsbrev i meldingen side 15. Om prisen ved eventuelt salg, het det der:
"Eventuelle salg bør skje til best mulig pris slik at det er forsvarlig å selge ut fra Opplysningsvesenets fonds interesser."
(Våre understrekninger)
Allerede i høringsbrevet opererte altså Kirkedepartementet med en forutsetning om "best mulig pris", og knyttet dette direkte opp til den forpliktelse som staten har til å forvalte fondets formue forsvarlig, hvilket er i samsvar med det generelle kravet man kan utlede av Grunnloven § 106, jf. ovenfor. De endringer som fant sted fra høringsbrevet til den endelige meldingen, gikk således ikke på prisspørsmålet, men på andre problemstillinger knyttet til salget, herunder hvor stor vekt det skulle legges på kirkens eget behov for arealer. Når Lovavdelingen unnlater å nevne et så vidt sentralt forhold i sin analyse av kildematerialet, svekker det naturlig nok uttalelsens faglige tyngde.
Leser man St.meld. nr. 64 (1984–85) i sammenheng, er det etter vårt syn lite som støtter Lovavdelingens antydninger om at vilkåret om markedspris – eller "best mulig pris" – ved salg av fondets eiendommer, bare var et uttrykk for "politiske vurderinger og avveininger". I likhet med forutsetningen om inflasjonssikring av innvunnet kapital, må det oppstilte vilkåret om markedspris ved salg av fondets eiendommer betraktes som et utslag av de generelle krav til forsvarlig forvaltning og verdisikring som både Kirkedepartementet og Justisdepartementet mente at fulgte av Grunnloven § 106.
Heller ikke under storingskomiteens behandling av meldingen, jf. Innst. S. nr. 222 (1984–85), ble det satt spørsmålstegn ved forutsetningen om at eventuelle salg måtte skje til markedspris. I innstillingen side 4 heter det således:
"Komiteen vil som departementet fremheve at denne salgspolitikk må være avhengig av at en rekke betingelser blir oppfylt. Dette gjelder blant annet kravet om at eiendommene skal selges til markedspris."
(Vår understrekning)
Lovavdelingen viser til dette på side 8 i sin uttalelse, men synes like opptatt av det som komiteens flertall og mindretall uttalte under drøftelsen av "kirkelige hensyn" i innstillingen s 5. Lovavdelingen peker her på uenigheten i komiteen, og fremholder at ingen av fraksjonene lot til å anse at Grunnloven § 106 oppstilte noen absolutte skranker for hvilke hensyn som kunne tas i betraktning ved forvaltningen av fondets midler. Det Lovavdelingen ikke nevner, er at drøftelsen under avsnittet om "kirkelige hensyn" i innstillingen side 5 knyttet seg til andre spørsmål enn prisen ved salg av fondets eiendommer. Lovavdelingen nevner heller ikke at spørsmålet om pris ved salg av fondets landbrukseiendommer er særskilt behandlet i det påfølgende avsnitt i innstillingen, og at det her ikke kan spores noen uenighet innad i stortingskomiteen. Det heter om dette i innstillingen s 5:
"Departementet foreslår at salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje til markedspris. For konsesjonspliktige eiendommer må dette tolkes som en pris som konsesjonsmyndighetene kan godta og som er forenlig med at eiendommene skal drives som landbruk. Både jord- og skogsarealer vil bli berørt av denne begrensning i markedsprisbegrepet.
Komiteen kan slutte seg til at dette kan nyttes om utgangspunkt for prisfastsettingen. Komiteen er klar over at det prisbegrep en her benytter, og som kanskje kunne kalles en betinget markedspris, ikke er særlig presist. For å sikre en noenlunde ensartet prisfastsetting, antar komiteen at det vil kunne være tjenlig med et eget prisfastsettende organ for hele landet. Komiteen vil komme nærmere tilbake til sammensetningen og funksjonen til et slikt organ."
Det man kan slutte av Stortingets behandling er således at det ikke ble satt noen spørsmål ved selve det grunnleggende utgangspunkt som departementet hadde fastslått, nemlig at salg av fondets eiendommer måtte skje til markedspris eller til den pris som konsesjonsmyndighetene kunne godta. Som fremholdt ovenfor, er det etter vår oppfatning det ikke særlig tvilsomt at dette utgangspunktet – i alle fall fra departementets side – ble sett på som et utslag av de krav til forsvarlig forvaltning og sikring av fondets kapitalverdier som fulgte av Grunnloven § 106.
I St.meld. nr. 25 (1969–70), som Lovavdelingen også vier atskillig oppmerksomhet, er spørsmålet om prisen ved salg av fondets eiendommer ikke underlagt noen nærmere drøftelse. Denne meldingen og Stortingets behandling av denne, kan således ikke sees å ha noen nevneverdig betydning for nærværende sak. Det fremgår imidlertid også av denne meldingen at departementet var seg bevisst at spørsmålet om eiendomsretten til det benefiserte gods var uavklart, og dette ga fondet en "særegen plass blant de offentlige eiendommer", jf. meldingen side 20.
Under henvisning til det ovenstående, fastholder vi de vurderinger som vi tidligere har gitt uttrykk for i vår uttalelse 27. oktober 2005. På bakgrunn av Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 vil vi oppsummere våre standpunkter slik:
Det følger av Grunnloven § 106 at staten er forpliktet til å forvalte de benefiserte gods på en forsvarlig måte, slik at verdiene sikres og bevares til fordel for "Geistlighedens bedste" og "Oplysningens Fremme"
Fondets eiendommer skal forvaltes slik at de gir en rimelig avkastning, uten at det kan oppfattes som et krav om profittmaksimering.
Som andre eiendomsbesittere, vil også Opplysningsvesenets fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer. Staten kan imidlertid ikke pålegge fondet som eier en særskilt forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser eller private særinteresser på bekostning av – eller til fortrengsel for – de formål som er nevnt i Grunnloven § 106.
Ved avhendelse av fondets eiendommer, må det påses at prisen svarer til de verdier som avstås for å hindre at fondets kapitalgrunnlag forringes til skade for de formål som fondets midler etter grunnloven skal tilgodese.
Det som her er nevnt, kan ikke forstås så strengt at det aldri er anledning til å selge under markedspris, dersom dette etter en konkret vurdering i det enkelte tilfelle skulle anses rimelig eller hensiktsmessig. I det foreliggende tilfelle er det imidlertid ikke tale om slike enkeltstående salg, men om et generelt pålegg gående ut på at fondets ca 8 000 festetomter til bolig- og fritidsformål skal avstås til en pris som i svært mange tilfeller vil ligge vesentlig lavere enn lovlig markedspris. Dette medfører i realiteten at deler av den kapitalverdi som fondets eiendommer representerer, blir overført til festerne uten vederlag. En slik systematisk overføring av de verdier som fondets eiendommer representer, for å tilgodese andre formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme", kan ikke anses forenlig med bestemmelsen Grunnloven § 106.
Vi har ovenfor særlig hatt for øyet den delen av den bebudede instruks som knytter seg til prisfastsettelsen ved innløsning av fondets festetomter.
Når det gjelder fortsatt leie, er spørsmålet om det vil være i strid med Grunnloven § 106, og eventuelt med lov 7. juni 1996 nr 33, å pålegge Opplysningsvesenets fond å tilby fortsettelse av festeforholdet med leie regulert etter konsumprisindeksen. I tråd med sitt generelle syn på Grunnloven § 106 har Lovavdelingen konkludert med at denne bestemmelsen ikke er til hinder for at det gis en slik instruks. Lovavdelingen har også – under "en viss tvil" – konkludert med at en slik instruks ikke vil stride mot loven.
Lovavdelingens standpunkt er i uttalelsen s 14 begrunnet med at "[d]ette vil være i samsvar med hovedregelen i tomtefesteloven, men hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven § 15 andre ledd nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers åpner for det". Etter vår oppfatning er dette en heller dårlig begrunnelse, ganske særlig sett hen til at ca 99 % av fondets festekontrakter inneholder en klar klausul om regulering av festeavgiften etter markedsverdi. Vi viser her til de opplysninger som er gitt av advokat Hans P. Bjerring i e-post 13. januar 2006 til Kultur- og kirkedepartementet.
Den instruks som er bebudet i Soria Moria-erklæringen vil således innebære at Opplysningsvesenets fond pålegges å gi ensidig avkall på en klar kontraktsfestet rettighet, ikke bare i et enkeltstående tilfelle basert på en konkret vurdering, men generelt i forhold til alle inngåtte kontrakter av den aktuelle type. Vi finner i denne forbindelse grunn til å fremheve at årsaken til at fondets festekontrakter jevnt over inneholder en klausul om regulering etter markedsverdi, er at dette er blitt ansett som viktig å sikre verdien av fondets realkapital, jf. det som ovenfor er sitert fra Innst. O. II (1923) s 44-45.
Et pålegg som avskjærer fondet fra å påberope seg slike klausuler innenfor rammen av gjeldende lov, er i realiteten å likestille med en økonomisk overføring fra fondet til festerne. Det er tale om å pålegge fondet en særskilt forpliktelse som ikke er forretningsmessig begrunnet, men som – i likhet med pålegget om salg til underpris – tar sikte på å tilgodese festernes økonomiske interesser til fortrengsel for de formål som fondets midler skal tilgodese.
Vi for vår del har vanskelig for å se hvordan dette kan være forenlig med det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106, jf. avsnitt 2 ovenfor, og heller ikke med lov 7. juni 1996 nr. 33 som klart forutsetter at fondets eiendommer skal drives "forretningsmessig slik at dei gir ei så høg avkastning som råd og sikrar realkapitalen", jf. Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 20.
Når det gjelder pålegget om å tilby innløsning hvert annet år, i stedet for hver tiende som er ordningen etter tomtefestelovens alminnelige regler, vil dette dels kunne ha direkte økonomisk betydning ved at fondet går glipp av festeinntekter som det ellers ville ha oppebåret i tiden frem til det lovbestemte innløsningstidspunkt. I tillegg vil en forsert innløsningsprosess føre til administrative merbelastninger for fondet og dets organer. På samme måte som vi har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om regulering av festeavgift, må det også her sondres mellom hva som kan gjøres i enkeltstående tilfeller ut fra en konkret vurdering, og hva som kan innføres som en særlig forpliktelse for fondet i motsetning til andre (ansvarsbevisste) eiendomsbesittere.
Slik vi ser det, vil fondet uten hinder av lov og grunnlov kunne tilby enkeltfestere innløsning, uavhengig av om innløsning etter loven kan kreves på det aktuelle tidspunkt eller ikke. Det som er problemet, er at fondet med den bebudede instruks vil bli underlagt en generell forpliktelse til å tilby sine festere innløsning med vesentlig hyppigere intervaller enn andre bortfestere. Bare de administrative merbelastninger som dette medfører, vil pådra fondet store tilleggskostnader som ikke har noe annet formål enn å tilgodese festernes interesser.
Sett fra fondets side er det ingen forretningsmessige interesser som tilsier at man tilbyr festerne innløsningsrett hvert annet år, og vi kan heller ikke se at dette er noe som kan begrunnes ut fra forventningen om at fondet må forutsettes å opptre som en alminnelig ansvarsbevist eiendomsbesitter. Vi fastholder på denne bakgrunn vår konklusjon om at det vil være i strid med så vel Grunnloven § 106 som med lov 7. juni 1996 nr 33 å pålegge fondet en særskilt forpliktelse til generelt å tilby innløsningsrett med vesentlig hyppigere mellomrom enn det som er foreskrevet i tomtefestelovens alminnelige regler.
Som det fremgår av det ovenstående, er vi på flere punkter kritiske til Lovavdelingens kildebruk og analyser. Flere av standpunktene er etter vår oppfatning dårlig funderte. Dette gjelder ikke minst synspunktet om at den grunnleggende forutsetning om markedspris ved salg av fondets eiendommer som er kommet til uttrykk i St.meld. nr. 64 (1984–85), i første rekke må betraktes som utslag av "politiske vurderinger og avveininger". Både dette og andre standpunkter er i stor grad basert på uttalelser som er tatt ut av sin sammenheng, og som i ett tilfelle også er uriktig gjengitt. Samlet sett bidrar disse forhold til å svekke uttalelsens faglige tyngde.