Regjeringens klimapolitiske mål og internasjonale strategi

Regjeringen vil at Norge skal være en pådriver i arbeidet for en mer ambisiøs og mer omfattende klimaavtale etter Kyoto-perioden, med utgangspunkt i målet om at den globale temperaturøkningen skal holdes under 2 �C sammenliknet med førindustrielt nivå.

• Regjeringens mål om karbonnøytralitet i 2050 innebærer at Norge vil redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 prosent av egne utslipp innen 2050. Utslippene fra norsk territorium vil da være nøytralisert av reduksjoner Norge betaler i andre land, gjennom kjøp av kvoter eller andre tilsvarende mekanismer som er tilgjengelige på det tidspunktet.

• Regjeringens mål om å kutte de globale utslippene av klimagasser fram mot 2020 tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990, vil inkludere både utslippsreduksjoner i Norge, inklusive opptak av CO2 i skog, og Norges bidrag gjennom utslippsreduksjoner i andre land.

I nasjonalbudsjettet for 2007 ble utslippene av klimagasser i 2020 på usikkert grunnlag anslått til om lag 59 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Erfaringsmessig vil en slik referansebane kunne endres over tid. Basert på en tiltaksanalyse utført av Statens forurensningstilsyn, sektorvise klimahandlingsplaner samt eksisterende virkemidler, mener Regjeringen det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13-16 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Dette vil innebære at om lag halvparten og opp mot to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt. Med en eventuell videreføring av Kyotoprotokollens regelverk for skog vil det anslagsvis være mulig å få godskrevet et nettoopptak opp mot 3 millioner tonn CO2 i et norsk utslippsregnskap for 2020.

I vurderingen av utslippsreduksjoner som skal finansieres utenom Norges grenser, vil Regjeringen legge stor vekt på tiltak og prosjekter som sikrer at klimapolitikken kan få størst mulig positiv virkning på økonomisk utvikling og fattigdomsbekjempelse i utviklingsland.

Regjeringen vil innenfor Kyotoprotokollens første periode (2008-2012) skjerpe Norges Kyoto-forpliktelse med ti prosentpoeng - til ni prosent under 1990-nivå, samt sørge for at en betydelig del av reduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak. Det vil si at Norges utslipp, når det er tatt hensyn til bruk av de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen, i gjennomsnitt i perioden 2008-2012 skal være ni prosent lavere enn de var i 1990. Dette vil i stor utstrekning bli innfridd gjennom finansiering av tiltak i utviklingsland.

Regjeringen vil arbeide for en internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig land, og man må etablere et bredere, mer ambisiøst og forpliktende globalt klimaregime. Industrilandene må gå foran med å ta ansvar for utslippsreduksjoner, men alle land med store utslipp må på sikt delta for å kunne oppnå nødvendige globale utslippsreduksjoner. Et langsiktig mål vil være å etablere en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem. Kvoter bør fordeles med utgangspunkt i prinsippet om felles, men differensierte forpliktelser. I tråd med samme prinsipp bør plikten til å levere kvoter for egne utslipp gjelde for alle parter til avtalen.

Kyotoprotokollen er et godt grunnlag for videre samarbeid, og framtidig internasjonalt samarbeid må baseres på de institusjonelle rammene som er etablert. Vktige elementer i Protokollen må beholdes, slik som differensierte utslippsforpliktelser, alle klimagasser må være inkludert, og bruk av fleksible mekanismer som kvotehandel og prosjektbasert samarbeid må videreføres. På sikt bør en ha som mål å gå i retning av en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem - og hvor alle land har utslippsforpliktelser. Industriland må samtidig være innstilt på å bistå utviklingslandene med utslippsbegrensninger, teknologiutvikling og tilpasning til klimaendringer.

Regjeringen legger opp til at staten skal bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kjøp av kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og Felles gjennomføring (JI). Utover kostnadseffektive utslippsreduksjoner kan CDM-prosjekter være gode redskaper for utvikling.

Norges bidrag til reduksjoner av utslippsveksten i andre land skal også skje gjennom utvikling av klimavennlig teknologi, overføring av slike teknologier samt kunnskap om disse til utviklingslandene.

På bakgrunn av prognosene om framtidig kraftbehov forventer Regjeringen at CO2-håndtering vil bli et sentralt tiltak for å redusere verdens samlede utslipp av klimagasser, og ønsker å bruke norsk kompetanse til å bidra til reduksjon i CO2-utslipp gjennom internasjonal spredning av slik teknologi. Når det gjelder implementering av slik teknologi i ut­viklingsland, vil det være viktig at CO2-håndtering som metode godkjennes under CDM.

Regjeringens nasjonale klimapolitikk

Det vises i meldingen til at om lag 70 prosent av de nasjonale utslippene vil være underlagt kvoteplikt eller CO2-avgift etter at Norge har sluttet seg til det europeiske kvotesystemet. Enkelte utslippskilder kan verken pålegges kvoteplikt eller CO2-avgift, og her må myndighetene bruke andre virkemidler for å redusere klimagassutslippene.

På områder som er underlagt generelle virkemidler, er Regjeringens utgangspunkt at man som hovedregel skal unngå ytterligere regulering.

Regjeringen vil gjennomgå skatte- og avgiftsnivået med sikte på å foreta endringer for å fremme miljøvennlig atferd. Dette må skje innenfor en provenynøytral ramme. Regjeringen vil holde skattenivået fra 2004, men øke miljø- og klimaavgifter mot tilsvarende reduksjoner av andre skatter og avgifter.

Regjeringen vil videreføre virkemidler som sikrer gjennomføring av kostnadseffektive tiltak på tvers av sektorer.

Det nasjonale kvotesystemet og avgifter på utslipp er sektorovergripende virkemidler som er innført for å redusere klimagassutslippene. Regjeringen vil vurdere å inkludere også virksomheter som ikke har obligatorisk kvoteplikt i EU. Prinsippet om at forurenseren skal betale tillegges avgjørende vekt, også ved utformingen av det norske kvotesystemet. De fleste kvotene som norske virksomheter samlet vil trenge for å oppfylle kvoteplikten, må derfor kjøpes i markedet.

Regjeringen legger ikke opp til å tildele vederlagsfrie kvoter til offshoresektoren. Vederlagsfrie kvoter for fastlandsindustrien vil bli tildelt på grunnlag av gjennomsnittlige utslipp i basisperioden 1998-2001. Samlet skal tildeling av vederlagsfrie kvoter tilsvare 92 prosent av utslippene som virksomhetene hadde i basisperioden. Det vil bli tildelt 100 prosent på grunnlag av prosessutslippene og 87 prosent ut fra energiutslippene. Samlet antas tildelingen av vederlagsfrie kvoter å svare til 25 prosent av behovet for alle kvotepliktige. I tillegg vil det bli satt av en reserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon. Størrelsen på reserven er ikke endelig bestemt, men det antas at det samlede volumet av vederlagsfrie kvoter kan bli i størrelsesorden 30 prosent av det de kvotepliktige trenger, som er vesentlig lavere enn i noe annet land i det europeiske kvotesystemet. De kvotepliktige virksomhetene vil få anledning til å bruke kvoter utstedt under de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen etter nærmere regler.

CO2-avgiften er hovedvirkemidlet i Norge for reduksjon av klimagassutslipp for virksomheter som ikke er omfattet av kvotesystemet. CO2-avgiften dekker om lag 52 prosent av de norske klimagassutslippene og om lag 68 prosent av de samlede CO2-utslippene. I dag er bruk av mineralolje og bensin og utslipp fra petroleumsvirksomheten ilagt CO2-avgift. De ulike mineralske produktene har imidlertid forskjellige avgiftssatser.

Forurensningsloven er sektorovergripende og gjelder i prinsippet klimagassutslipp. Virksomheter med kvotepliktige utslipp av CO2 må ha særskilt utslippstillatelse etter forurensningsloven for disse utslippene. De tre avgiftene som eksplisitt knytter seg til utslipp av klimagasser er CO2-avgiften, avgiften på import av kjemikalier med hydrokarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) og sluttbehandlingsavgiften på avfall.

Avgiftssatsen i 2007 tilsvarer om lag 194 kroner per tonn CO2-ekvivalent - på linje med CO2-avgiften på mineralolje. Samlet omfatter kvotesystemet og avgiftene i overkant av 70 prosent av klimagassutslippene.

I rapporteringen til FNs klimakommisjon i desember 2005 ble det anslått at gjennomførte tiltak i Norge siden 1990 har bidratt til å redusere utslippene i 2010 med rundt 11 millioner tonn CO2-ekvivalenter. En videreføring av dagens virkemiddelbruk, herunder CO2-avgifter, vil bidra til ytterligere utslippsreduksjoner i årene framover. Uten tiltak gjennomført etter 1990 ville utslippene av klimagasser i Norge på usikkert grunnlag kunne anslås til 75-80 millioner tonn i 2020. Anslaget tar utgangspunkt i at økt innenlandsk kraftetterspørsel fram mot 2020 dekkes inn på billigste måte, dvs. i form av gasskraft uten rensing i Norge.

Det er i meldingen gitt en omtale av muligheter for utslippsreduksjoner i Norge og kostnadene ved disse, og av kostnadene knyttet til en ambisiøs klimapolitikk. Det er videre gitt en omtale av Lavutslippsutvalget og om utvalgets forslag til helhetsløsning.

Forskning og overvåking

Forskning på klimasystemet og klimaendringer står sentralt for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for prognoser av framtidige klimaendringer og effekter av disse. Regjeringen vil styrke klimarelatert forsk­ning og forskning og utvikling av miljøvennlige energiteknologier, herunder bruk av fornybare energikilder og fangst og lagring av CO2. Det er behov for økt kunnskap om klimatilpasningstiltak og sårbarhet i utviklingsland. Det legges i meldingen vekt på at forskning om klima, miljø og energi går på tvers av fag-, sektor- og departementsgrenser – og vil være et fellesprosjekt for hele Regjeringen.

Nasjonal handlingsplan for klimaforskning, som ble lagt fram av Norges forskningsråd i 2006, og Klimaforskning i norsk utviklingssamarbeid, er presentert i meldingen. Regjeringen vil se den nasjonale handlingsplanen i sammenheng med oppfølgingen av de langsiktige klimamålene og de sektorvise klimahandlingsplanene. I tillegg til den konkrete satsingen på klimaforskning vil den brede satsingen på blant annet forskerrekruttering, utstyr og infrastruktur ved universitetene og høyskolene bidra til å styrke den klimarelevante forskningen i Norge.

Regjeringen vil vurdere å etablere et forum for strategisk samarbeid for klima- og miljøforskning etter modell av strategiprosessene OG21 og Energi21, og vil involvere aktører innen klima- og miljøforskning. Her vil både forskningsmiljøer, miljøorganisasjoner, offentlige etater og næringsliv samarbeide.

Det vises for øvrig til at klimakonvensjonen omfatter krav til industrilandene om forskning og overvåking. Partsmøtet i Nairobi i 2006 oppfordret industrilandene til å øke omfanget av klimaovervåkingen.

Når det gjelder klimarelatert overvåking skal Norge være i front internasjonalt mht. utvikling av kunnskap om, for og i nordområdene (jf. nordområdestrategien). Norge har et spesielt ansvar for overvåking av klimaprosesser og effekter av disse på natur, menneske og samfunn i Arktis. En økt satsing på forskning og overvåking i nordområdene vil gi oss en unik innsikt i pågående klimaendringer og de forsterkende effekter klimaprosessene i området har på den globale oppvarmingen og virkninger for natur og samfunn.