1.1 Innledning

Norfunds formål er å medvirke med egenkapital og annen risikokapital gjennom å yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Fondets formål skal oppnås ved å foreta lønnsomme investeringer i private virksomheter i utviklingsland og på denne måten støtte næringsutvikling som ellers ikke ville blitt igangsatt i disse landene som følge av høy risiko. Fondet skal balansere økonomiske mål og resultater i forhold til samfunnsmessige og miljømessige målsettinger. Norfund må tilpasse sin virksomhet til internasjonale, nasjonale og institusjonelle rammevilkår.

Norfund har vært operativt siden desember 1997. Norfund hadde 30 ansatte ved utgangen av 2006, og fondets egenkapital var 3 299 mill. kroner på dette tidspunktet. Fondet er opprettet og regulert ved lov av 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland. Norfund er et særlovsselskap, eiet fullt ut av staten, og statens interesser i fondet er forvaltet av Utenriksdepartementet. Loven om Norfund legger opp til at fondet drives på en selv- stendig måte. Forvaltningen av fondet hører under styret.

Norfund har, med støtte fra Stortinget og Utenriksdepartementet, etablert et sett av ordninger som skal medvirke til å bygge opp næringsliv i de minst utviklede landene. I tillegg til egenkapitalinnskudd i selskaper og fond samt lån til virksomheter og banker, har fondet også "trust fund" til faglig bistand, anbudsgarantier for lettere å få norske foretak til å delta i næringslivet i utviklingsland, lånevindu for "mykere" lån til små virksomheter i de minst utviklede landene og et opplysningssenter, Veiledningskontoret, som drives i samarbeid med Norad. Norfund ble tillagt forvaltning og eierskap av Norads låneportefølje i 2001.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse om driften og forvaltningen av Norfund er gjennomført i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Undersøkelsen omfatter følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad er Norfunds virksomhet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger?

• 2. I hvilken grad har Norfund etablert hensiktsmessig styring, oppfølging og kontroll?

• 3. I hvilken grad har Utenriksdepartementet etablert en god styring og oppfølging av Norfund?

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse, saksgjennomgang og intervjuer, både med Norfunds medarbeidere og med representanter for fondets styre. Det har også vært avholdt møter med Utenriksdepartementet. Dokumenter i forbindelse med stiftelsen av fondet, andre stortingsdokumenter vedrørende fondet, og øvrige dokumenter og prosedyrer nevnt under kapittelet om revisjonskriterier i rapporten, har vært det primære grunnlaget som Norfunds beslutninger er vurdert mot. Prosedyrer Norfund har etablert for sine investeringsbeslutninger er også gjennomgått. Korrekt forståelse og beskrivelse av fondets virksomhet har vært sikret ved at blant annet tabellene som inngår i undersøkelsen har vært forelagt Norfund for gjennomgåelse.

For å belyse om Norfund har etablert en hensiktsmessig styring, oppfølging og kontroll, er følgende forhold gjennomgått:

• – Virksomhetens organisering og systemer for intern kontroll og selskapsledelse (dokumentasjon på selskapets helhetlige rammeverk for intern kontroll og risikostyring, retningslinjer, rutiner, fullmaktsstruktur mv.).

• – Styrets rapportering gjennom årsberetning og årsregnskap.

• – Virksomhetens prosedyrer for investeringsbeslutninger (retningslinjer for saksgjennomgang, dokumentasjon, fullmaktsforhold mv.).

• – Implementering, etterlevelse og oppfølging av systemene for intern kontroll og selskapsledelse.

Dokumentet gjør nærmere rede for informasjonsinnhentingen.

1.2.1 Manglende innsats på områder prioritert av Stortinget

Undersøkelsen viser at investeringer i de minst utviklede land utgjør 24 pst. av fondets totale investeringer, noe som synes svært lavt når disse landene skulle ha vært prioritert. Undersøkelsen har også vist at 17 pst. av investeringene ved utløpet av 2006 har vært foretatt i Afrika, som fortsatt er en av verdens fattigste regioner og har vært forutsatt prioritert i mange sammenhenger, senest ved eksplisitt presisering i budsjettproposisjonene for de siste årene.

OECDs Development Aid Committee har inndelt utviklingslandene i forskjellige inntektskategorier slik som Minst utviklet land (MUL), Andre lavinntektsland, Lav middelinntektsland og Øvre middelinntektsland. Det har vært Stortingets forutsetning helt fra etableringen av Norfund å prioritere de fattigste landene. Senere har dette vært omtalt som støtte til de minst utviklede landene (MUL). Fondet skal være en integrert del av norsk bistandsvirksomhet. Undersøkelsen omfatter derfor også Norfunds engasjementer i forhold til Norges samarbeidsland.

Departementet uttaler i brev av 11. mai 2007 at kriterier for prioritering av land for bilateralt norsk utviklingssamarbeid ikke uten videre har vært enkle å forholde seg til på en konsistent måte. Det nevnes i tilknytning til dette at de "prioriterte land for langsiktig samarbeid", som ble benyttet før man innførte begrepet "samarbeidsland" i 2002, har endret seg mange ganger siden 1997.

I tilknytning til budsjettproposisjonen for 2002 ble det avsatt en særskilt bevilgning til de minst utviklede landene, og fra og med budsjettproposisjonen for 2004 har det vært framsatt som et mål at 1/3 av investeringene skulle foretas i MUL.

Departementet uttaler at når det gjelder MUL-andelen, ble denne først tatt inn som eksplisitt målsetting i budsjettproposisjonen for 2004. Det heter der at Norfund skal ha "om lag" en tredel av sine samlede investeringer i de minst utviklede landene (MUL). Fra 2005 har målet vært "minst" en tredel i MUL.

Undersøkelsen viser videre at Norges samarbeidsland har mottatt 35,8 pst. av investeringene, hvorav 12 pst. er i MUL, 18,5 pst. i land med lav og middels inntekt og 5,3 pst. i land med øvre middelinntekt. MUL som ikke er samarbeidsland, har mottatt 11,5 pst. Totalt har land som enten er MUL eller samarbeidsland, mottatt 47,3 pst., mens land som verken er samarbeidsland eller MUL, har mottatt 52,7 pst. Av den siste kategorien utgjør land med lav eller middels inntekt 38 pst. og land med øvre middelinntekt 14,7 pst.

Investeringer i de tre kategoriene av landgrupper som spesifiseres i loven om Norfund - Minst utviklede land (MUL), Andre lavinntektsland og Lav middelinntektsland - utgjør til sammen 80 pst. av investeringene. Dette betyr at 20 pst. av investeringene er foretatt i land med høyere inntekter. Av disse tilfaller 5,3 pst. Norges samarbeidsland, og av de resterende 14,7 pst. tilfaller noen av investeringene land som av Stortinget er godkjent under næringslivsordningene.

En forutsetning etter Stortingets beslutning om bruk av ordningene for næringsutvikling i noen øvre middelinntektsland, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001), er at disse landene skal tilfredsstille Verdensbankens grense for IDA-lån. Dette er land med BNP per capita inntil USD 5 295 for 2001 og 2006 samt inntil USD 5 185 for 2004 og 2005. Undersøkelsen viser at det er foretatt investeringer i 1999 og 2000 i enkelte øvre middelinntektsland før Stortinget besluttet at ordningene for næringsutvikling også skulle kunne brukes i noen øvre middelinntektsland. Undersøkelsen viser videre at det har vært foretatt investeringer, blant annet innenfor energisektoren, i land med høyere BNP per capita enn USD 5 185 i 2005.

Departementet uttaler at bevilgningene til Norfund regnes som et viktig virkemiddel for departementets støtte til næringsutvikling i de fattige land, og at alle Norfunds fondsinvesteringer i perioden 1998-2000 ble øremerket til å gå til investeringer i land med BNP per capita på under USD 2 976. Departementet uttaler videre at de øvrige investeringene har holdt seg innenfor de nevnte landbegrensningene som er foretatt av Stortinget. Departementet uttaler også at det ikke er riktig at det er foretatt investeringer utenfor landene som er omfattet av ordningene i loven om Norfund, uten at dette er behandlet i Stortinget.

Undersøkelsen omfatter både Norfunds direkte investeringer og lån samt fondsinvesteringer og andre investeringer foretatt gjennom Norfunds strategiske samarbeidspartnere. Undersøkelsen viser at de geografiske prioriteringer innfris dårligere ved fondsinvesteringer enn ved direkte investeringer. Gjennomgåelsen av noen utvalgte investeringer bekrefter dette og viser at de landene fondene investerer i, i begrenset grad er samarbeidsland eller MUL. Undersøkelsen viser at det er stor avstand mellom Norfund som investor og fondene som foretar investeringene. Norfund deltar ikke i investeringskomiteene i disse fondene, og kan derfor ikke skaffe seg innflytelse på den måten.

Også gjennom andre strategiske investeringer kan Norfunds muligheter til å påvirke geografiske prioriteringer være begrenset. Enkelte av disse, for eksempel SN Power som Norfund har etablert sammen med Statkraft, har målsettinger med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier. Dette kan vanskeliggjøre innfrielsen av Norfunds målsettinger om geografiske prioriteringer, samfunnsansvar, miljøhensyn og utviklingseffekter. Hittil er det eneste kraftverket som er i de minst utviklede landene, kraftverket i Nepal som SN Power overtok fra Statkraft. SN Powers egne investeringer har derfor vært utenfor de prioriterte områdene.

Utenriksdepartementet kommenterer i sitt brev at eierskapet i SNPI har gitt Norfund innpass i en beslutningsprosess rundt Statkrafts investeringer. Etter departementets mening har dette gitt Norfund muligheter til å få Statkraft til å investere i fattige land de ellers ikke ville investert i.

Når det gjelder hva som skal rapporteres, har Stortinget ved sin bevilgning for årene 2004, 2005 og 2006 satt mål for investeringer i MUL, og i budsjettproposisjonene for disse årene er det presisert at målet for MUL gjelder samlede investeringer, eksklusiv planlagte investeringer. Denne forutsetningen er ytterligere presisert i budsjettproposisjonen slik at: "… man nå [fra og med 2004] kun inkluderer juridisk avtalefestede investeringer i statistikken …". Riksrevisjonens undersøkelse omfatter derfor kun juridisk avtalefestede investeringer. De investeringer som blant annet inngår i beregningen av MUL-andeler, er kun investeringer som Norfund har forpliktet seg til å foreta.

I sitt brev av 11. mai 2007 uttaler departementet at det er mange måter å beregne MUL-andelen på. Departementet viser til den metoden Norfund benytter, som betyr at investeringer godkjent av Norfunds styre inngår ved beregning av MUL-andel. Departementet framholder at

"… prosjekter vedtatt etter at det i 2004 ble satt MUL-mål, var i 2004 30 pst., i 2005 42 pst. og i 2006 42 pst. … Trass i denne innsatsen siden 2004 har MULandelen for Norfunds samlede investeringer fortsatt ikke nådd 1/3. Den er nå på 28 pst. ifølge Norfunds beregninger, ifølge Riksrevisjonens beregninger (basert på en annen metode) er den 24 pst."

1.2.2 Deltakelse i Aureos Capital Ltd gir begrenset nytteverdi

Fondsforvaltningsselskapet Aureos Capital som Norfund eier 36,8 pst. av aksjene i, forvalter fond med investeringer i små og mellomstore virksomheter. Selskapet har hovedkontor i London og har forvaltningsselskaper spredt over flere land og kontinenter.

Undersøkelsen viser at til tross for at MUL skal prioriteres, har Aureos kun foretatt 15,8 pst. av sine investeringer i MUL. Aureos har følgelig foretatt 84,2 pst. av sine investeringer utenfor MUL, mens andre av Norfunds fondsforvaltere har en tilsvarende andel utenfor MUL på 95,4 pst. Selv om Aureos har en større MUL-andel enn hva andre fondsforvaltere har, er den alt vesentligste andel av Aureos’ fondsinvesteringer, på samme måte som for andre fondsforvaltere, foretatt i andre land.

Utenriksdepartementet uttaler i sine kommentarer til undersøkelsen blant annet at Aureos i stor grad er til stede der andre fondsforvaltere ikke er og at Aureos ble etablert med tanke på å gjøre investeringer i MUL og lavinntektsland. Departementet hevder at det ikke er spesielt relevant å sammenligne Aureos med andre fond som ikke arbeider i de samme vanskelige markedene, fordi det vil være vanskelig å tiltrekke privat kapital i de områdene som Aureos skal prioritere.

Undersøkelsen viser at Aureos Capital ikke har evnet å tiltrekke seg private investorer i de fondene hvor Norfund har kommittert seg, noe Norfund har som kriterium for å investere. I Aureos-fond, hvor Norfund har kommittert seg for 678 mill. kroner, deltar private investorer kun med 217 mill. kroner, mens de tilsvarende tallene for fond forvaltet av andre utgjør henholdsvis 313 mill. "Norfund-kroner" mot 2 161 mill. kroner i privat kapital. Sagt på en annen måte: for hver krone Norfund har kommittert er det investert 0,32 kroner privat kapital i Aureos fond mot 6,90 kroner i fond forvaltet av andre.

Departementet har imidlertid pekt på at Norfund gjennom sitt engasjement i Aureos Capital har bidratt til at også andre frittstående investorer har kanalisert sine investeringer gjennom Aureos.

Ut fra den verdivurderingen som Norfund selv har foretatt av sin investeringsportefølje, gis det indikasjoner på at Norfunds fondsinvesteringer gjennom Aureos-fondene har vært mindre økonomisk vellykkede enn Norfunds investeringer i fond forvaltet av andre. Undersøkelsen har også vist at medeierskapet har kostet Norfund minst 15 mill. kroner i tillegg til et rentefritt lån på 1 mill. dollar som ved utløpet av 2006 er tilbakebetalt, samt at Norfund ytterligere har påtatt seg et ansvar for å yte Aureos 2 mill. dollar i lån. Medeierskapet i Aureos kan dessuten medføre begrensninger for Norfunds deltakelse i fond forvaltet av andre, og for øvrig svekke deres uavhengige stilling som investor.

1.2.3 Svak internkontroll i Norfunds virksomhetsstyring

Undersøkelsen viser at Norfund har retningslinjer for internkontroll. Imidlertid har undersøkelsen også vist at det gjenstår en del arbeid med implementering, etterlevelse og oppfølging av rutiner og retningslinjer. Det at rutiner og retningslinjer ikke implementeres og etterleves i tilstrekkelig grad, kan skape rom for fortolkninger og usikkerhet rundt hvordan ulike prosesser skal gjennomføres. Dette kan igjen medføre at prosessene omkring investeringer mv. ikke gjennomføres på en slik måte at de sikrer måloppnåelse, ivaretakelse av god forretningskikk og korrekt rapportering.

Undersøkelsen viser at Norfund på flere viktige områder har hatt en svak måloppnåelse. Systematisk risikostyring kan blant annet identifisere forhold som kan påvirke en virksomhets måloppnåelse. I Norfund gjenstår det en del arbeid med implementering av en systematisk risikostyring.

I Norfunds styreprotokoller har kun vedtak som styret har fattet, blitt protokollført. Først i 2006 ble det innført at det blant annet skulle gå fram av protokollen om tilleggsinformasjon var gitt. Å unnlate å protokollføre slike opplysninger i styreprotokoller kan skape tvil om hva slags informasjon som har tilflytt styret. Norfund antar at det at investeringskomiteens innstilling nå inngår i styredokumentene, bedre sikrer at eventuelle faglige uenigheter synliggjøres, noe som igjen kan påvirke arbeidsmiljøet i fondet på en positiv måte.

Norfunds styre rettet fokus mot arbeids- og ledermiljøet i virksomheten etter en varsling som ble sendt til styret i desember 2005. En ordning med varsling til intern revisor og "compliance officer" ble etablert i slutten av 2005, og verneombud ble først etablert i 2006.

1.2.4 Presentasjonen i årsregnskapet belyser ikke virksomhetens aktiviteter

I et investeringsselskap som Norfund bør resultatregnskapet gjenspeile investeringsaktiviteten. Undersøkelsen viser at resultatregnskapet for årene 2002-2006 kun viser driftsinntektene som en linje i regnskapet. Regnskapet bør bedre belyse virksomhetens hovedaktiviteter og resultater, og det er derfor plass for forbedringer i regnskapspresentasjonen. Driftsinntekter bør grupperes etter hovedvirkemidlene, spesifisere utbytte fra foretatte investeringer, gevinst ved salg av egenkapitalandeler, og renter fra lån gitt til virksomheter i utviklingsland.

"Trust fund"-aktiviteten er heller ikke tilstrekkelig beskrevet i fondets årsregnskap. Det burde avlegges et resultatregnskap for denne spesielle bevilgningen, framstilt i noter til årsregnskapet, med forklaringer av hvordan disse midlene har vært brukt i regnskapsåret. Slik som framstillingen er i dag, framgår det ikke av årsregnskapet hvorvidt styret tar ansvar for bruken av midlene og om den eksterne revisjonen omfatter aktiviteten.

1.2.5 Regnskapsmessig behandling og anvendelse av tilskudd fra staten mv.

Undersøkelsen av Norfunds regnskaper har vist at Norfund har behandlet Norads låneportefølje, som ble overtatt i 2001, på en måte som gir et skjevt bilde av driften og opptjent egenkapital. Norfund har inntektsført avdragene på lånene og derved forbedret driftsresultatet med midler som ikke kan sies å være et resultat av fondets virksomhet. Ved å bokføre de utestående fordringene på den overtatte Norad-porteføljen til null slik Norfund har gjort, blir den framtidige fordelingen av egenkapital mellom innskutt og opptjent kapital ikke i tråd med den faktiske situasjonen.

Opptjent egenkapital vil øke gjennom driftsresultatet ved tilbakebetaling av lånene i Norad-porteføljen, mens den innskutte grunnfondskapital og reservekapital fra staten ikke påvirkes ved tilbakebetalingen.

Det ville ha vært mer i tråd med god regnskapsskikk å føre opp verdien av porteføljen per 1. januar 2001 verdivurdert på best mulig måte, som en utestående fordring i balansen og ført mot innskutt egenkapital. Etter hvert som lånene ble tilbakebetalt, burde avdragene ha vært ført direkte som en reduksjon av utestående fordringer i balansen og rentene inntektsført i hvert av årene.

En analyse av Norfunds regnskap viser for øvrig at Norfund i årene 2002-2006 ikke har klart å gjøre effektiv bruk av de midler staten årlig har tilført fondet. Det har vist seg at det tar lang tid fra Norfund kommitterer seg i et fond eller selskap, til det tidspunktet midlene til vedkommende fond eller selskap blir innkalt. Mellom 44 og 63 pst. av fondets midler har ved utløpet av hvert år ikke vært satt i arbeid for formålet, men vært innestående på Norfunds konto i Norges Bank.

I årsregnskapet for 2006, og i tidligere regnskaper, opplyses det at fondet har innført en valutasikringsstrategi for å sikre dollarverdien av den investerte porteføljen. Valutasikring vil alltid koste noe, og spørsmålet en må stille seg, er om Norfund som hvert år både "kjøper" dollar ved investeringer, og "selger" dollar ved enten å trekke seg ut av investeringer eller få tilbakebetalt lån, bør betale bankene for å ta denne valutarisikoen eller om Norfund kan ta denne risikoen selv. Svingninger i kursen kan like gjerne skape gevinst som tap.

1.2.6 Departementets styring og kontroll

Statens eierskap forvaltes av Utenriksdepartementet. Fondet har ikke generalforsamling, men styringsdialogen ivaretas i henhold til Instruks for styrings- og kontrollmyndighet overfor Norfund av 24. juli 2000:

• – Ved kontaktmøter som avholdes en gang hvert halvår.

• – Ved annen oppfølging.

• – Ved rapportering fra fondet hvert tertial.

• – Gjennom årsmeldingen.

Utenriksdepartementet har gjennom kontaktmøtene med Norfund etablert et system for styringsdialogen med fondet. Fra Norfunds side har det i kontaktmøtene vært gitt generelle orienteringer om utviklingen i fondets drift, og departementet har kunnet gi fondet sine vurderinger.

Fondets styre og daglige leder skal i enkeltsaker ha forretningsmessig frihet. Utenriksdepartementet utøver ikke styring over fondet når det gjelder behandlingen av enkeltstående prosjekter, med mindre det foreligger særlige forhold. Departementet gir veiledning om fondets virksomhet gjennom de årlige budsjettproposisjonene, som sammen med de øvrige elementene i eierstyringen gir oppdaterte målsettinger for fondet og relevant rapportering om fondets drift.

Ved gjennomføring av undersøkelsen ble særlig dialogen med Norfund om tiltak som kan bidra til oppfyllelse av kravet om at minst en tredel av fondets investeringer skal finne sted i MUL, framhevet, og at denne målsettingen gjentatte ganger har vært tatt opp av departementet. Utenriksdepartementet uttaler i sine kommentarer til undersøkelsen at det har hatt en regelmessig og kontinuerlig dialog med Norfund om oppnåelse av de målene som er fastlagt av Stortinget, og at informasjonsflyten om dette har vært god.

I budsjettproposisjonene for 2006 og 2007 rapporteres for driftsårene 2004 og 2005 at Norfund har et målesystem med indikatorer for utviklingseffekter av fondets investeringer.

Under Riksrevisjonens gjennomføring av undersøkelsen av Norfunds drift og forvaltning, rettet Riksrevisjonen henvendelse til Norfund om det varslede systemet med åtte indikatorer for måling av utviklingseffekter i fondets porteføljesystem.

I forbindelse med utarbeidelse av Riksrevisjonens rapport vedrørende undersøkelsen ble det av Norfund 13. april i år verifisert at systemet fortsatt er i en utviklingsfase. Ved Riksrevisjonens gjennomgåelse av saksmapper i mars i år, forelå det ingen dokumentasjon av opplysninger om utviklingseffekter for de prosjektene som ble gjennomgått. Riksrevisjonen rettet også spørsmål til departementet som i møte 19. februar 2007 opplyste om at systemet ennå er for nytt til å ha gitt resultater, men at resultatene forventes fra og med 2007 med 2006 som første hele rapporteringsår.

Departementet uttaler i sitt brev av 11. mai 2007 at indikatorer for utviklingseffektmåling fra prosjekter ble integrert i Norfunds porteføljestyringssystem i 2005 og for første gang brukt ved utløpet av 2005, og at det dekker alle prosjekttyper. Dette gjelder først og fremst på prosjektnivå, og det kan derfor ikke bekreftes andre aggregerte utviklingseffekter enn de som framgår av budsjettproposisjonene vedrørende antall arbeidsplasser samt effekter av utbygging og god drift av fornybar vannkraft. Det uttales videre at systemet er operativt, at framdrift er i henhold til plan og at systemet leverer informasjon om enkeltprosjektenes utviklingsmessige effekter, men at det ikke er ment å skulle aggregere data fra prosjektnivå.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

De landene Norfund skal investere i, er spesifisert i formålsparagrafen i loven om Norfund. I tillegg kan det foretas investeringer i Norges samarbeidsland og i noen øvre middelinntektsland som Stortinget har godkjent at er omfattet av næringsutviklingsordningene.

Undersøkelsen viser at selv om det har vært Stortingets forutsetning helt fra etableringen av Norfund å prioritere de fattigste landene, og at det fra 2002 har vært særlig fokusert på prioritering av MUL som tidligere ble betegnet som de fattigste landene, er mindre enn en firedel av investeringene foretatt i de minst utviklede landene. Siden departementet i sin uttalelse framhever at det har vært en aktiv dialog med Norfund om nødvendigheten av å etterleve denne målsettingen fra Stortinget, og at informasjonsflyten om dette har vært god, finner Riksrevisjonen grunn til å stille spørsmål om på hvilket grunnlag departementet har søkt å styre og følge opp Norfunds investeringer for å oppnå en bedre måloppnåelse.

Riksrevisjonen finner grunn til å stille spørsmål ved om departementet aksepterer Norfunds måte å beregne MUL-andelen på, dvs. å benytte styrets beslutninger om investeringer som utgangspunkt for beregningen. Videre er det uklart for Riksrevisjonen hvordan departementet har tenkt å rapportere kansellerte, tidligere styregodkjente investeringer i de påfølgende årene. Det er lite trolig at alle styregodkjente investeringer kommer til kommittering, og rapporteringen må på et eller annet tidspunkt korrigeres.

Norfund har anledning til å investere i alle regioner, men det er direkte uttalt i budsjettproposisjonene for de siste årene at Afrika skal prioriteres. I flere andre sammenhenger er det lagt vekt på prioriteringer av de minst utviklede landene som er sterkt konsentrert i Afrika. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved den store andelen av investeringer både i Asia og Stillehavsregionen og i Sør- og Mellom-Amerika, mens Afrika kun har mottatt 17 pst. av investeringene.

Undersøkelsen viser at Norfund har foretatt investeringer i øvre middelinntektsland som etter Riksrevisjonens vurdering ikke faller innenfor næringsutviklingsordningene. Undersøkelsen viser også at det er foretatt investeringer i noen øvre middelinntektsland i årene 1998-2000 som var før Stortinget godkjente at disse kunne omfattes. Med bakgrunn i de foretatte investeringer som er nevnt ovenfor, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved departementets uttalelse om at det ikke medfører riktighet, slik det framgår av Riksrevisjonens rapport, at det er foretatt investeringer utenfor landene som er omfattet av ordningene i loven om Norfund, uten at dette er behandlet i Stortinget.

Undersøkelsen viser at Aureos-fondene ikke i tilstrekkelig grad prioriterer de politiske føringene som skal legges til grunn for Norfunds investeringer. Riksrevisjonen antar at Norfund ville ha hatt bedre innflytelse på hvilke fondsinvesteringer som skal foretas ved å delta i beslutninger som tas i investeringskomiteene. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Norfund gjennom sine strategiske investeringer i blant annet Aureos, har gitt fra seg en for stor del av styringen.

Norfunds deltakelse på eiersiden i Aureos Capital har flere ulemper. Den begrenser Norfunds frihet til å foreta investeringer i fond med andre forvaltere, det er store kostnader knyttet til medeierskapet, fondene har ikke oppnådd nevneverdig tiltrekking av privat kapital og har trolig heller ikke funnet fram til lønnsomme investeringer. Riksrevisjonen finner derfor grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt verdien av investeringen i og samarbeidet med Aureos Capital og investeringene gjennom Aureosfondene har vært så gode som tidligere antatt.

Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende investeringer gjennom SN Power viser at mens Norfund ikke har målsetting med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier, har SN Power slike målsettinger, og dette kan vanskeliggjøre innfrielsen av Norfunds formål. Etter Riksrevisjonens vurdering har Norfunds investeringer gjennom SN Power blitt foretatt i land som verken er spesifisert i loven om Norfund eller på annen måte faller inn under de land som Norfund skal engasjere seg i.

Når det gjelder Norfunds virksomhetsstyring, viser undersøkelsen at selv om Norfund har retningslinjer for internkontroll, har disse ikke vært implementert i tilstrekkelig grad. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om dette kan være en av årsakene til at Norfund på flere viktige områder har hatt en svak måloppnåelse.

Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at styret i Norfund rettet fokus mot arbeids- og ledermiljøet i virksomheten etter varslingen som ble sendt til styret i desember 2005, men finner grunn til å stille spørsmål ved at styret ikke på et tidligere tidspunkt fikk indikasjoner på den situasjonen som hadde oppstått i fondet. Riksrevisjonen stiller videre spørsmål ved at styret ikke sørget for at det ble opprettet en ordning med verneombud i Norfund på et tidligere tidspunkt.

I forhold til regnskapsmessig behandling og anvendelse av de statlige tilskuddene, bør det etter Riksrevisjonens mening legges til rette for at mesteparten av de tilgjengelige midlene blir satt i arbeid for formålet på et tidligere tidspunkt. Det bør unngås at en stor andel av kapitalen blir stående ubenyttet på fondets bankkonto istedenfor å være i bruk til oppbygging av næringsliv i utviklingsland. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om tilnærmingen til investeringene bør endres.

Når det gjelder forholdene rundt Norfunds målesystem for utviklingseffekter av fondets investeringer, har Riksrevisjonen merket seg at departementet i sine kommentarer til undersøkelsen hevder at påstanden om at utviklingseffekter av Norfunds virksomhet ikke er påvist/bekreftet, er å gå for langt i forhold til hva som kan forventes.

Riksrevisjonen viser imidlertid til at det fram til gjennomføringen av undersøkelsen ble avsluttet, ikke ble forelagt Riksrevisjonen noen dokumentasjon på disse målingene, med unntak av antall arbeidsplasser i de bedrifter hvor Norfund har foretatt investeringer.

1.4 Departementets svar

Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet, og statsråden har i brev av 11. juni 2007 til Riksrevisjonen svart:

"…..

1. Manglende innsats på områder prioritert av Stortinget

Riksrevisjonen påpeker at Norfund bare i varierende grad har lykkes med de pålagte målsetningene om sterke og varige investeringer i de minst utviklede landene (MUL) og i Afrika sør for Sahara generelt. Dette har vært en stadig tilbakevendende utfordring så vel i departementets styringsdialog med Norfund som i utformingen av Stortingets prioriteringer. Dette vises best ved de endringer i prioriteringer som er gjort opp gjennom årene, hvor Norfunds rolle som et av Regjeringens redskap i fattigdomsbekjempelsen er søkt stadig klarere definert.

Målsetningen for Norfund er å medvirke til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Virkeområdet var opprinnelig begrenset til land som av OECD er klassifisert som lavere middelinntektsland og land med lavere inntekt pr. innbygger enn disse, men det ble i loven også åpnet for investeringer i andre land som Stortinget beslutter kan motta bistand over næringslivsordningene. Dette har blant annet blitt gjort for å åpne opp for Norfunds investeringer på Balkan. I tilknytning til budsjettproposisjonen for 2001 besluttet Stortinget dessuten at ordningene for næringsutvikling også skulle kunne brukes i noen øvre mellominntektsland for å bringe norske regler à jour med Verdensbanken og andre lands investeringsfond. Grensen for hvilke øvre mellominntektsland som det kan investeres i, er gjenstand for løpende revisjon av Verdensbanken. Den var i 2001 USD 5295 i BNP per capita.

Riksrevisjonen påpeker at det i 2005 ble foretatt investeringer i energisektoren i land med BNP per capita som oversteg dollargrensen satt for det året. Dette gjelder en investering i kraftproduksjon i Chile. Chile var blant de land som ble eksplisitt nevnt ved utvidelsen av investeringsområdet i 2001. Chile var i 2005, og er fortsatt, i gruppen av land som rangeres under Verdensbankens grenseverdi. Grunnen til det forhold Riksrevisjonen nå påpeker er at denne grenseverdien ikke ble oppjustert i budsjettproposisjonene, noe den normalt skulle ha vært for å reflektere Verdensbankens revisjon. Det er følgelig min oppfatning at investeringen i Chile 2005 var i tråd med Stortingets forutsetninger for hvilke land Norfund kunne investere i.

Riksrevisjonen påpeker at det i perioden 1998-2000 ble foretatt investeringer i enkelte øvre middelinntektsland, altså før Stortinget besluttet at ordningene for næringsutvikling også kunne brukes overfor slike land i 2001. Dette omfattet investeringer via tre regionale fond, og det berørte Gabon, Mauritius, Sør-Afrika, Costa Rica og Kroatia. Costa Rica var da fortsatt et lavinntektsland mens Mauritius, Sør-Afrika og Kroatia tilhørte gruppen samarbeidsland og spesielt tilgodesette land. Norfund hevder at de ved investering i fond som også omfattet enkelte mellominntektsland, øremerket sine investeringer til godkjente land. Dette forhindrer likevel ikke at kontrollen med hvor de regionale fondsmidlene ble investert i denne fasen kan ha vært mangelfull.

Riksrevisjonen påpeker at andelen investeringer i MUL og i Afrika sør for Sahara er henholdsvis 24 pst. og 17 pst. Norfund hevder at MUL-andelen er 28 pst. og at dette gjenspeiler de enorme utfordringene ved å drive næringsutvikling i de aller fattigste landene, hvor kapitaltilgangen er dårligst og hvor det er vanskelig for Norfund å finne gode partnere å investere sammen med. MUL-andelen er uansett beregningsmåte lavere enn målet satt av Stortinget. I departementets kontakt med Norfunds ledelse er det blitt understreket at Stortingets MUL-målsetning må overholdes. Det viser seg da også at MUL-andelen for prosjekter vedtatt etter at det i 2004 ble satt klare MUL-mål har steget fra 30 pst. i 2004 til 42 pst. i 2005 og 42 pst. i 2006. Dette har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til å trekke den samlede andelen for Norfunds investeringer opp til målet. Investeringer i energi, som er kostnadstunge prosjekt, vil slå uforholdsmessig tungt ut på statistikken for de årene hvor slike investeringer gjøres. Jeg ønsker at Norfund i fremtiden sikres adgang til å være en betydelig og voksende aktør innen produksjon av ren energi i utviklingsland, samtidig som dette vil skje innenfor de til enhver tid gjeldende retningslinjer gitt av Stortinget.

2. Deltakelse i Aureos Capital Ltd gir begrenset nytteverdi

Undersøkelsen viser til at de geografiske prioriteringene innfris dårligere ved fondsinvesteringer enn ved direkte investeringer, og at MULandelen for Aureos’ vedkommende kun er 15,8 pst. Dette er likevel en høyere MUL-andel enn for sammenlignbare fondsforvaltningsselskap.

Riksrevisjonen påpeker at fondene ikke har oppnådd nevneverdig tiltrekking av privat kapital. Den internasjonale fondsbransjen har få forvaltningsmiljøer rettet mot de minst utviklede land, og Aureos Capital er bare seks år gammelt. Som regel vil et fond måtte kunne vise til flere års vellykket forvaltning før kommersielle investorer vil vurdere investeringer i det. For fond som investerer i nystartet virksomhet, vil "prøvetiden" som regel være enda lenger. Fordi fondene investerer i mindre utviklede markeder, er deres mulighet til å tre raskt inn i og ut av enkeltinvesteringer mindre enn det som kjennetegner fondsforvaltere som opererer i industrialiserte land. Også løpende verdivurderinger er mer komplisert.

Departementet antar at det fortsatt kan ta tid før Aureos Capital opparbeider en forvaltningshistorikk som kan trekke ytterligere privat kapital til fondene. Aureos bringer britisk og norsk bistandskompetanse og kapital sammen. Sam arbeidet har hatt så positive effekter at det nederlandske statlige bistandsfinansierte investeringsfondet nå har gått inn på eiersiden i Aureos og har forpliktet betydelige midler til investering i Aureos-forvaltede fond.

Riksrevisjonen antar videre at Norfund ville hatt bedre innflytelse på hvilke fondsinvesteringer som skal foretas ved å delta i beslutninger som tas i investeringskomiteene. Norfunds hovedbegrunnelse for å bygge opp Aureos og mer generelt for å investere i fond, har vært at det ikke er hensiktsmessig å gjøre investeringer i enkeltstående små, lokalt eide bedrifter i utviklingsland fra en administrasjon i Oslo. Dette er dyrt, og kompetansen og informasjonen som kreves er vanskelig tilgjengelig. Denne kunnskapen og det nødvendige nettverket har lokale fondsforvaltere.

Det er investeringskomiteene i Aureos sine fond som tar alle investeringsbeslutninger. Tre av medlemmene av investeringskomiteen blir utpekt av forvaltningsselskapet og to av investorene. I tillegg har alle investorene møterett, og de har derigjennom tilgang til all relevant informasjon om den enkelte investering. Investorene, herunder Norfund, sitter dessuten i rådgivningskomiteer, som påser at de avtalte investeringskriterier følges. Denne strukturen er i henhold til internasjonal standard.

Fondsinvesteringer representerer en mobilisering av forvaltningskompetansen i et miljø uten for Norfund selv. Fordelen er at de gir en mulighet til å samle midler fra flere aktører, både offentlige og private, og dermed oppnå en større kritisk masse bak investeringene. I oppbyggingen av velfungerende finansmarkeder i utviklingsland vil fondsforvaltere spille en viktig rolle som formidlere av risikokapital. Ulempene sett fra Norfunds side er bl.a. mindre direkte innflytelse på den enkelte investering, en potensielt lengre løpetid fra kapitalen forpliktes til den er fullt plassert, og av og til høyere forvaltningskostnader.

Innflytelsen i investeringene i Aureos-fond er bedre enn i fond forvaltet av andre, i og med at Norfund eier en betydelig del av morselskapet i Aureos og har avgjørende innflytelse på hvor og hvordan nye fond settes opp. Jeg vurderer Norfunds engasjement i Aureos som et konstruktivt forsøk på å etablere et miljø som kan mobilisere mer kapital og kompetanse rettet mot denne sektoren, og jeg mener at det er for tidlig å vurdere de fulle utviklingseffektene av Aureos’ investeringer etter en så vidt kort funksjonstid.

3. Regnskapsmessig behandling og anvendelse av tilskudd fra staten mv.

Jeg tar til etterretning konklusjonene om internkontrollen i Norfunds virksomhetsstyring og ønskemålet om at resultatregnskapet bedre skal gjenspeile investeringsaktiviteten.

Hva angår påpekningen av at Norfund ikke klarer å gjøre effektiv bruk av de midlene staten årlig har tilført fondet, deler jeg Riksrevisjonens oppfatning av at det faktum at det tar lang tid fra Norfund forplikter seg til å delta i et prosjekt og til kapitalen blir utbetalt ikke nødvendigvis betinger at hele eller deler av kapitalen i mellom tiden ikke også på annen måte kan sysselsettes til utviklingsfremmende formål. Departementet har tatt spørsmålet opp med Finansdepartementet med sikte på en endring av praksis på dette området.

4. Departementets styring og kontroll

Riksrevisjonen spør om på hvilket grunnlag departementet har søkt å styre og følge opp Norfunds investeringer for å oppnå en bedre måloppnåelse. Departementet har via de halvårlige kontaktmøtene og i annen, løpende dialog med Norfund holdt seg oppdatert og formidlet sine forventninger til Norfunds virksomhet. Det vises ellers til hva som tidligere er sagt om MUL-målsetningen.

5. Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens sammenfattende bemerkninger berører følgende seks områder: MUL-målsetningen, engasjementet i Aureos, deltagelsen i SN Power, arbeids- og ledermiljøet i virksomheten, regnskapsmessig behandling og anvendelse av de statlige tilskudd og Norfunds målesystem for utviklingseffekter. Av disse områdene er MULmålsetningen, deltagelsen i Aureos og regnskapsmessig behandling og anvendelse av de statlige tilskudd kommentert ovenfor.

Hva SN Power angår, hevder Riksrevisjonen at mens Norfund ikke har målsetting med fokus på økonomiske og markedsmessige kriterier, har SN Power slike målsettinger, og dette kan vanskeliggjøre innfrielsen av Norfunds formål. Norfund har økonomiske målsettinger, men har i tillegg også geografiske mål. De komplementære målsettingene til Norfund og SN Power bidrar til en positiv utviklingseffekt og til en innsats i det globale klimabildet. Jeg er overbevist om at samarbeidet mellom Norfund og Statkraft i SN Power har medført større kompetanse og mer kapital til utvikling av ren energi i utviklingsland enn hva de to selskapene ville ha kunnet realisere hver for seg.

Jeg tar til etterretning de spørsmål Riksrevisjonen stiller til styrets håndtering av arbeidsog ledermiljøet i virksomheten. Det nye styret har allerede iverksatt tillitsbyggende tiltak med sikte på en varig forbedring av arbeidsmiljøet.

Hva angår utviklingseffekten av de investeringene Norfund har gjort, er det en utfordring å skaffe til veie presis informasjon om resultater. Riksrevisjonen godtar de oppgaver som årlig gis over antall arbeidsplasser i virksomheter som Norfund har foretatt investeringer i, enten direkte eller via fond. Det fremgår ikke hvor mange av disse arbeidsplassene som direkte kan knyttes opp til Norfunds investeringer, samtidig som investeringene som foretas også vil ha en positiv sysselsettingseffekt for underliggende prosjekt og for underleverandører og andre næringer med tilknytning til prosjektene. Det som kan sies, er at investeringene har hatt en betydelig positiv sysselsettingseffekt. I tillegg har Norfunds engasjement for ren energi en klar utviklingseffekt, enten denne nå måles i produksjonskapasitet, i sysselsettingseffekt for omliggende industri eller i sosial og miljømessig standardheving i de områdene som kan nyte godt av denne energien. Norfunds introduksjon av indikatorer for utviklingseffektmåling på prosjektnivå har på samme måte økt bevisstheten om sosiale, miljømessige og likestillingsmessige sider av utviklingsarbeidet. Jeg mener således at investeringene i all hovedsak har de positive utviklingseffektene som Riksrevisjonen etterlyser dokumentasjon for. Utfordringen er å fremstille disse effektene i målbare størrelser og vise endringer over tid.

6. Avslutning

Jeg vil avslutningsvis understreke at Riksrevisjonens undersøkelse har vært en nyttig tilbakemelding på Norfunds virksomhet frem til i dag. Den viser at Norfund i det store og hele har fungert i tråd med intensjonen for selskapet, og at Norfund altså har medvirket til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Det stilles samtidig berettigede spørsmål ved valg av virkemidler og ved hvorvidt investeringene i tilstrekkelig grad har kommet de minst utviklede landene til gode.

Norfund er ennå et ungt selskap i investeringssammenheng. Riksrevisjonen undersøkelse har gitt verdifulle korrektiv og tilrådninger til videreføring og forbedring av selskapet. Dette vil bli lagt til grunn for departementets arbeid med å videreutvikle styrings- og kontrollsystemet for Norfund."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen konstaterer at undersøkelsen etter Utenriksdepartementets vurdering har gitt verdifulle korrektiv og tilrådinger til videreføring og forbedring av selskapet. Undersøkelsen har gitt en nyttig tilbakemelding på Norfunds virksomhet fram til i dag, og den vil bli lagt til grunn for departements arbeid med videreutvikling av styrings- og kontrollsystemet for Norfund.

Undersøkelsen viser at fondet ikke har lykkes i å innfri de geografiske prioriteringer Stortinget har lagt til grunn for bevilgningene til Norfund; å investere og gi lån i de fattigste og minst utviklede landene eller i land som Stortinget har valgt som Norges primære samarbeidsland. I tillegg har Afrika, til tross for sin fattigdom, kun vært mottaker av 17 pst. av fondets engasjementer for næringsutvikling. Departementet gir mange forklaringer på vanskelighetene knyttet til deltakelse i næringslivet i de prioriterte landene, men Riksrevisjonens konklusjon er at Norfund ikke har hatt tilstrekkelig fokus på de geografiske prioriteringer ved deltakelse i investerings- eller låneprosjekter.

Riksrevisjonen mener at selv om Stortinget i 2001 utvidet rammen for kvalifiserte mottakerland opp til Verdensbankens inntektsgrense, bør det fortsatt være fokus i departementet og i Norfund på de minst utviklede landene, jf. at Stortinget gir en særlig bevilgning som hvert år øremerkes til disse landene.

Riksrevisjonen ser grunn til å understreke at når resultatet av investeringer og lån skal vurderes opp mot målsettingen om andel investeringer og lån til de minst utviklede landene, må fondet og departementet bruke de forutsetningene som er lagt til grunn i budsjettproposisjonene. Målet om at en tredel av de samlede investeringer skal være i de minst utviklede land, gjelder juridisk avtalefestede investeringer, eksklusiv planlagte investeringer.

Utenriksdepartementet uttaler at det er for tidlig å bedømme samarbeidet med Aureos ved fondsinvesteringer. Riksrevisjonen deler denne oppfatningen når det gjelder avkastning på kapitalen, men finner grunn til å understreke at samarbeidet med Aureos er en avgjørende faktor for å realisere Stortingets geografiske målsettinger. De seks årene samarbeidet har vart, har klart vist at de geografiske prioriteringer i Aureos’ fondsinvesteringer ikke har vært i samsvar med de prioriteringene Stortinget har forutsatt. Dessuten har Riksrevisjonens undersøkelse dokumentert at Aureos-fondene i liten grad har oppnådd å trekke til seg privat kapital.

Riksrevisjonen mener at samarbeidet med SN Power har vært vellykket i forhold til utvidet bruk av fornybar energi. Derimot har Stortingets geografiske prioriteringer heller ikke i energisektoren blitt tilstrekkelig fulgt opp. Den eneste investeringen i de minst utviklede landene er en investering overført fra Statkraft. SN Powers egne investeringer har vært utenfor de prioriterte områdene. Etter Riksrevisjonens vurdering bør departementet følge disse investeringene nøye, siden selskapets formål ikke legger opp til den samme fokus på geografiske prioriteringer som forutsatt for Norfunds virksomhet.

Riksrevisjonen har merket seg departementets forklaringer på at det fortsatt er mange uløste problemer forbundet med å skaffe pålitelige opplysninger om utviklingseffekt av fondets virksomhet. Departementet opplyser at Norfunds investeringer har hatt en positiv sysselsettingseffekt og en klar utviklingseffekt, men det er en utfordring å framstille disse effektene i målbare størrelser og vise endringer over tid. Etter Riksrevisjonens vurdering, er det viktig å framskaffe for Stortinget opplysninger om utviklingseffekter av Norfunds investeringer, basert på den integrerte måling av utviklingseffekter i fondets porteføljesystem.

Det er Riksrevisjonens vurdering at interne rutiner, kontroll og styring ikke har vært implementert i tilstrekkelig grad i Norfund, og dette kan påvirke Norfunds måloppnåelse. Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet tar til etterretning konklusjonene i undersøkelsen om internkontrollen, og at selskapet vil sørge for bl.a. at resultatregnskapet bedre gjenspeiler aktiviteten.