6. Forholdet til allerede tildelte strukturkvoter
Den politiske forutsetningen var at den nye strukturkvoteordningen skulle innebære en lengre tidshorisont for den enkelte enn de tidligere enhetskvoteordningene. En slik politisk forutsetning er imidlertid vesensforskjellig fra en rettslig garanti for det samme.
En redusert konsesjons-/deltakeradgangverdi ved omsetning av fartøy for fortsatt drift, vil fra et overordnet samfunnsperspektiv være å betrakte som en fordel. Dette vil gjøre det enklere å etablere seg som fisker med eget fartøy, med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier. Det vil også på sikt redusere den samlede kapital som bindes opp i kvoteverdier, hos den enkelte og i fiskeflåten totalt sett, og dermed øke overskuddet fra fiske.
For den enkelte som har investert i en strukturkvote, vil en redusert kvoteverdi likevel fremstå som negativt. Reduksjonen vil inntre både som en redusert verdi av foretakets aktiva, og i form av redusert fremtidig kvoteandel og dermed inntekt. Spørsmålet er hvilken reell betydning dette har.
For det første må det presiseres at den reduserte kvoteandel ikke er en endring som vil inntreffe umiddelbart. Denne endringen vil først inntreffe etter utløpet av tildelingsperioden, hvilket innebærer at den enkelte har lang tid på å innrette sin virksomhet i henhold til de nye rammebetingelsene. En antagelse om kvotestørrelsene langt frem i tid vil uansett være høyst usikker.
For det andre må det presiseres at det ikke vil bli slik at det samlede kvotegrunnlaget for den som blir tildelt strukturkvote, vil falle bort etter utløpet av den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen. Grunnkvoten består. Grunnkvoten vil faktisk også øke - alle andre forhold like - som følge av refordelingen i gruppen av den samlede strukturkvoteandelen etter utløpet av tildelingsperioden.
For det tredje må det tas i betraktning at en får adgang til skattemessig avskriving av investeringen i strukturkvote, dersom det innføres en reell tidsbegrensning for strukturkvoten. På den annen side vil den enkelte kunne komme i den situasjon at kvoteverdien er redusert i forhold til kjøpesummen, dersom en ønsker å selge fartøyet videre for fortsatt drift. Et eventuelt tap i denne sammenheng vil være fradragsberettiget, men skattereduksjonen vil likevel ikke motsvare hele det finansielle tapet.
Konsekvensene for den enkelte ved en slik reduksjon av kvoteverdien bør for det fjerde sees i sammenheng med den vanlige løpetiden for ekstern finansiering av investering i strukturkvoter.
For det femte må det tas i betraktning at i havfiskeflåten er en stor andel av dagens strukturkvoter opprinnelig tildelt som enhetskvote med forhåndsfastsatt tidsbegrensning. I forhold til disse vil gjeninnføring av en forhåndsfastsatt tidsbegrensning bare innebære at de vender tilbake til situasjonen som den var, før innføringen av strukturkvoteordningen. For disse vil det imidlertid oppstå et særlig spørsmål, idet enhetskvoten ble avkortet med 7 pst. for hvert år det var tildelt enhetskvote til og med 2003, eller 5 pst. for den som oppfylte vilkårene for å bli tildelt enhetskvote i inntil 18 år.
Deltakerlovens hovedregel er at fiskefartøy skal være eid av aktive fiskere. Det er gitt en del dispensasjoner fra lovens hovedregel til fordel for fiskeforedlingsbedrifter, som er gitt adgang til å eie egne torsketrålfartøy. Formålet med dispensasjonene er at de industrieide fartøyene skal sikre et løpende råstoffgrunnlag for bedriftenes produksjon. Som et vilkår for dispensasjonen fra deltakerlovens hovedregel, blir det derfor også satt konsesjonsvilkår om levering av fangsten.
De industrieide torsketrålerne utgjør om lag halvparten av torsketrålgruppen, med 27 av 63 tillatelser. Disse tildeles nå 48,8 pst. av det samlede kvotegrunnlaget av torsk i gruppen, inkludert strukturkvoter.
Diskusjonen om forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke i strukturordningen, var delvis foranlediget av at en strukturordning med tidsbegrensning vil medføre en reduksjon av de industrieide trålernes relative andel av gruppekvoten, dersom ikke resten av rederiene i torsketrålgruppen fulgte opp med like stor strukturering. Dersom det nå gjeninnføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturordningen med virkning for allerede tildelte strukturkvoter, herunder for torsketrålgruppen, vil denne problemstillingen igjen bli aktuell.
Som det fremgår i meldingen, er det en forholdsvis beskjeden forskyvning som vil oppstå i disfavør av de industrieide torsketrålerne. Den umiddelbare effekten når det gjelder fordelingen av samlede kvoter med og uten leveringsvilkår, går i favør av kvoter med leveringsvilkår. Den fremtidige utviklingen totalt sett vil imidlertid her være usikker. Regjeringen legger til grunn at leveringsplikten ikke skal svekkes. Det vil derfor bli ført en politikk som sikrer at omfanget av råstoff underlagt leveringsplikt, ikke blir redusert etter at strukturering er gjennomført.
Grunnloven § 97 har følgende ordlyd:
"Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft."
Dette såkalte tilbakevirkningsforbudet omfatter etter sin ordlyd bare formell lov, men det er sikker rett at det også omfatter andre typer rettsregler. Forskriftsbestemmelser, som det her er tale om, er således også omfattet av tilbakevirkningsforbudet.
Grunnlovens betydning som skranke for regelverket vil være størst når det gjelder bestemmelser til vern om enkeltmenneskers personlige frihet eller sikkerhet, og minst når det gjelder grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmaktenes arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse. Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter, som det her er tale om, har av Høyesterett blitt plassert i en mellomstilling mellom de to nevnte gruppene. Det kreves således en nærmere vurdering av helheten i situasjonen, for å ta stilling til spørsmålet om flertallsforslaget fra strukturutvalget er i strid med Grunnloven § 97.
Fiskeressursene som utnyttes, er underlagt det offentliges råderett. Dette trekker i retning av at det skal særlig mye til før Grunnloven § 97 er til hinder for slike regelendringer som diskuteres her, hvor den enkeltes posisjon uansett er skapt av, og er avhengig av, tillatelser tildelt av det offentlige og myndighetsbeslutninger ellers. Det må også fremheves at forventningen om vern av posisjoner som bygger på offentlige tillatelser, er gitt en svak rettsbeskyttelse mot senere regelendringer. Det vil derfor ha betydning for grunnlovsvurderingen at den enkeltes mulighet for å utnytte fiskeressursene avhenger av en lang rekke andre faktorer, der endringer utvilsomt må tåles uten at det kan bli spørsmål om beskyttelse av skuffede forventninger. At det er foretatt investeringer i tillit til at eksisterende reguleringer i næringen ville bli videreført uendret, er heller ikke i seg selv tilstrekkelig til at det foreligger beskyttelse etter Grunnloven § 97.
Som påpekt i meldingen er det videre slik at den endringen som her vil inntreffe, ligger langt frem i tid.
For helhetsvurderingen av forholdet til grunnlovsbestemmelsen er det imidlertid også av betydning hvilke hensyn som tilsier en slik regelendring.
Det har i den forbindelse blitt anført at dersom det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for nye tildelinger av strukturkvote, uten å gjøre dette gjeldende også for dem som allerede har fått strukturkvote første gang under 2003-/2005-reglene, vil dette skape et A- og B-lag i fiskeflåten. En ordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning som markering av fiskeressursene som fellesskapets eiendom, vil videre utvilsomt være mer kraftfull dersom dette gjøres gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter. Selv om dette gjelder en begrenset del av de totale norske kvotene, er dette bildet annerledes innad i enkelte fartøygrupper. I grupper hvor andelene av strukturkvoter allerede er så vidt høye, er det åpenbart at fellesskapets styringsmuligheter i forhold til fiskeripolitiske mål, i siste omgang slik dette kommer til uttrykk ved Stortingets beslutninger, blir vesentlig forbedret dersom hele kvotegrunnlaget er underlagt de samme overordnede rammebetingelser. Dette er et forhold som må tillegges betydelig vekt.
Endelig bør det også tillegges vekt at det å gjøre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter, kan virke dempende på prisene når fartøy omsettes for fortsatt drift.
På bakgrunn av at det må anses som et inngrep med forholdsvis begrensede konsekvenser for den enkelte dersom en forhåndsfastsatt tidsbegrensning gjøres gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter, og de momenter og hensyn det for øvrig er gjort rede for i meldingen, mener Regjeringen at den beste løsningen er at forhåndsfastsatt tidsbegrensning gjøres gjeldende også for disse strukturkvotene.
Under henvisning til den drøftelsen av de forfatningsrettslige spørsmål som er foretatt av Justisdepartementets lovavdeling, jf vedlegg 4, og de momenter og mål som det er vist til, legger Regjeringen til grunn at dette ikke vil være i strid med Grunnloven § 97.
Regjeringen foreslår å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 25 år for strukturkvoter som ble tildelt i henhold til 2003-/2005-reglene. For å stille alle disse likt bør det tildeles strukturkvote i inntil 25 år fra og med kvoteåret 2008, uavhengig av om den enkelte fikk tildelt strukturkvote første gang i 2004, 2005 eller 2006.
Regjeringen vil altså gi de allerede tildelte strukturkvotene en tidsbegrensning med lengre varighet enn det som foreslås for nye strukturkvoter. Bakgrunnen for dette er hensynet til de disposisjoner som enkeltrederier har gjort.
Når det særlig gjelder forholdet til konverterte enhetskvoter, vil det som påpekt foran oppstå en problemstilling om en skal ta i betraktning det antall år det allerede var tildelt enhetskvote, og om avkortingen som ble gjort i forbindelse med konverteringen dermed skal tilbakeføres. Regjeringen ser det slik at den mest hensiktsmessige løsningen er at den nåværende strukturkvoten blir videreført i inntil 25 år fra og med kvoteåret 2008.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag om å innføre en tidsbegrensning på 25 år for allerede tildelte strukturkvoter. Med dette gis allerede tildelte strukturkvoter lengre varighet enn det som foreslås av nye strukturkvoter. Flertallet er opptatt av at myndighetene på denne måten ivaretar hensynet til de disposisjoner som allerede er foretatt av rederiene. Samtidig gir en så lang kvoteperiode tilstrekkelig sikkerhet for foretatte investeringer. Dette kompenseres ytterligere ved at tidsavgrensete strukturkvoter kan avskrives. Flertallet er videre enig i at tidsperioden på 25 år skal gjelde fra og med kvoteåret 2008.
Flertallet viser til de vurderinger som er gjort av Regjeringen i forhold til Grunnlovens bestemmelser, og viser til at det i den forbindelse er konkludert med at denne form for tilbakevirking ikke er grunnlovsstridig.
Flertallet er enig i Regjeringens vurderinger og konklusjon.
Flertallet er opptatt av at både markedet og industrien sikres jevne og stabile leveranser av fisk. Det må derfor sikres at omfanget av råstoff som er underlagt leveringsplikt, ikke blir redusert etter at strukturering er gjennomført.
Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre viser til sin felles merknad under kapittel 1.2 i denne innstillinga som mellom anna seier at tilbakeverkande kraft med tilbakefall til gruppa på allereie strukturerte kvotar ikkje kan støttast. Desse medlemene vil gå imot Regjeringa sine forslag om tidsavgrensing på allereie strukturerte kvotar fordi det mellom anna bryt med kravet til stabile rammer over tid, og det vil påføre enkeltaktørar økonomisk tap på investeringar gjort i god tru. Desse medlemene registrerer at Regjeringa føler seg på trygg juridisk grunn i forhold til tilbakeverkande kraft i Grunnlova. Desse medlemene meiner at vedtak som endrar politikken med tilbakeverkande kraft, ikkje fyrst og fremst skal handle om juss, men om det er riktig å føre innbyggjarane bak lyset ved å gjere om på politikken undervegs med tilbakeverkande kraft. Desse medlemene vil på denne bakgrunn fremme følgjande forslag:
"Stortinget bed Regjeringa ikkje innføre tilbakeverkande kraft på lengda på allereie strukturerte kvotar."