5. Tidsbegrensning i strukturkvoteordningen
Utgangspunktet ved innføringen av strukturkvoteordningen var at den skulle innebære en lengre tidshorisont for det enkelte rederi enn de tidligere enhetskvoteordningene. I de tidligere enhetskvoteordningene gikk kvantumet ved utløpet av tildelingsperioden tilbake til vedkommende reguleringsgruppe. Dette var i samsvar med den tverrpolitiske enigheten om stabilitet i kvotefordelingen mellom ulike reguleringsgrupper. Standpunktet om at kvotefordelingen mellom gruppene ligger fast, og at strukturgevinsten derfor tilfaller de gjenværende fartøy i samme reguleringsgruppe, legges fortsatt til grunn.
Utvalget er delt i ulike flertall og mindretall, og de ulike fraksjonene har fremmet en rekke forslag. Det vises til utredningen for en fullstendig fremstilling av disse.
Utvalget er delt også når det gjelder spørsmålet om forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen.
De to alternativene fra Strukturutvalget er følgende:
1. Flertallsforslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år, som også gjøres gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter.
2. Mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, altså uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.
Blant næringsorganisasjonene som har uttalt seg om forhåndsfastsatt tidsbegrensning, støtter Norges Kystfiskarlag flertallsforslaget om å innføre en tidsbegrensning på 15 år, som et subsidiært standpunkt i forhold til lagets primære standpunkt om at strukturkvoteordningen i kystflåten bør avvikles.
Norges Fiskarlag, Sør-Norges Trålerlag, LO, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Norske Sjømatbedrifters Landsforening støtter mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Som begrunnelse vises i hovedsak til at denne ordningen er best egnet til å gi næringen den langsiktighet og forutsigbarhet den er avhengig av.
FHL industri og eksport mener at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning minimum må tilsvare "livslengden" for et fartøy, og dermed være vesentlig lengre enn 15 år.
Norges Fiskarlag, FHL industri og eksport, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Norske Sjømatbedrifters Landsforening går sterkt imot å gjøre tidsbegrensningen gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter, hvis det iverksettes en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning i nye strukturkvoteordninger.
Blant fylkeskommunene går Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune inn for flertallsforslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år. Fylkesrådet i Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune støtter flertallsforslaget om å innføre en tidsbegrensning på 15 år, med virkning også for allerede tildelte strukturkvoter.
Møre og Romsdal fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune går inn for mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.
Lofotrådet og Vest-Finnmark regionråd støtter flertallsforslaget.
Landsdelsutvalget anbefaler også at strukturkvotene tidsbegrenses.
Av de andre høringsinstansene går Fiskeridirektoratet, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og Innovasjon Norge inn for mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning.
WWF og Norges Naturvernforbund/Barentshavkontoret går primært imot videreføring av strukturkvoteordningen, men støtter subsidiært forslaget om en tidsbegrensning på 15 år. Begge viser på ulike måter til at fiskeressursene tilhører fellesskapet som begrunnelse for standpunktet.
De to forskriftene som regulerer tildeling av strukturkvote i henholdsvis kystfiskeflåten og havfiskeflåten, har noe ulikt formulerte formålsbestemmelser. Reduksjon av antall fartøy for å styrke driftsgrunnlaget for det enkelte fartøy er imidlertid dominerende i målformuleringen.
En forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil medføre en endring av den relative kvotefordelingen mellom fartøyene innad i en reguleringsgruppe etter utløpet av den perioden en strukturkvote tildeles. Størrelsen på denne endringen vil være avhengig av graden av strukturering i gruppen og hvordan strukturkvotene er fordelt mellom fartøyene i gruppen.
Den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen har blitt sett på som symbol for samfunnets styringsrett og et uttrykk for at fiskeressursene er vår felles eiendom. I NOU 2006:16 kapittel 8.6.5 fremholder en fraksjon i strukturutvalget at "innføring av tidsuavgrensede strukturkvoter i 2003/2005 var uheldig i forhold til politiske mål om fiskeressursene som felles eiendom". "Felles eiendom" er et begrep som det kan legges ulikt innhold i, alt etter den enkeltes ståsted. Det kan også argumenteres for at andre virkemidler vil ha samme betydning dersom målet er å markere at fiskeressursene er underlagt samfunnets styringsrett og er fellesskapets eiendom. En annen fraksjon i strukturutvalget sier "(f)or å oppnå større legitimitet, kan myndighetene ilegge en ressursrenteavgift på dem som har særlige tillatelser til å høste inntekter av fellesressursen, og som har en avkastning ut over normalt".
Behovet for å markere at fiskeressursene er felles eiendom, har sin bakgrunn i en pågående diskusjon om hvorvidt strukturkvoteordningen innebærer en privatisering av ressursene. Denne diskusjonen har ulike plan, alt etter hva som legges i begrepene og hvilket utgangspunkt de ulike deltakerne i debatten har. Det er derfor behov for å gå nærmere inn i problemstillingen, slik den fremstår ut fra ulike perspektiv. I meldingen diskuteres derfor hva som ligger i "felles eiendom" i et juridisk perspektiv, et økonomisk perspektiv og et samfunnsperspektiv.
Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi.
Det er ingen motsetning mellom det at avgrensninger i deltakelsen i fiske i realiteten skaper en kvoteverdi på fartøyeiers hånd, og det at ressursene er en nasjonal fellesressurs. Avgrensninger i deltakelsen er valgt som reguleringsform for å legge til rette for en best mulig utnytting av fiskeressursene, sett fra samfunnets side.
De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy og har adgang til å delta i fisket på ulike fiskebestander, har således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.
Det økonomiske perspektivet på problemstillingen fiskeressursene som felles eiendom, er at fellesskapet er avhengig av tiltro til stabilitet i rammebetingelsene, for å sikre de nødvendige økonomiske investeringene for at vi som samfunn og fellesskap skal få nyttiggjort oss ressursene.
Et annet forhold er hvordan lovregulerte begrensninger i adgangen til å utnytte fiskeressursene til ervervsmessig fiske, fungerer i et samfunnsperspektiv. Strukturutvalget har innhentet en utredning om dette fra professor Petter Holm, som er trykt som vedlegg 7 til NOU 2006:16. Her blir det inngående gjort rede for hvordan adgangsbegrensningene i fisket og strukturordningene fungerer i dette perspektivet. Holm skriver blant annet:
"Utvikling av individuelle rettigheter oppfattes som en av de mekanismer som har blitt tatt i bruk for å realisere fellesskapets rettigheter og ansvar. En av konsekvensene av dette er selvsagt at mange som tidligere hadde adgang til allmenningen ikke lenger har det. Dette er imidlertid ikke i seg selv en indikasjon på at fellesskapets rettigheter er svekket. I den grad en slik eksklusjon er en konsekvens av at kyststaten på vegne av fellesskapet har valgt å disponere fiskeressursene på en bestemt måte, representerer dette formelt sett en styrking og tydeliggjøring av fellesskapets interesser."
Og videre:
"En effektiv felles forvaltning av bestanden er en forutsetning for å sikre de individuelle rettighetene til kvoten. Dette er særlig åpenbart når en mangelfull forvaltning fører til overbeskatning, slik at de individuelle rettighetene mister materielt innhold. Men det er samtidig, for det andre, slik at et velfungerende individuelt rettighetsregime knyttet til kvotene kan styrke fiskeressursen som felles eiendom. Dette blir særskilt tydelig når det gjelder strukturordningenes sentrale målsetting, som er å redusere overkapasitet."
Selv om vi legger til grunn et felles ståsted og innhold i begrepet "felles eiendom", er det likevel diskutabelt hvor stor vekt en skal legge på spørsmålet om tidsbegrensning eller ikke i strukturkvoteordningen for å markere fiskeressursenes status. Det er i hvert fall viktig å ha klart for seg at vi her bare diskuterer reguleringsformen for en del av kvotegrunnlaget i norsk fiskerinæring. Den andre delen tildeles som ordinær grunnkvote, på grunnlag av en tildelt konsesjon eller deltakeradgang. Denne grunnkvoten er ikke tidsbegrenset.
Den betydning en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoten måtte ha som markering av fiskeressursene som felles eiendom, er begrenset. Det er særlig kvotetaket i strukturkvoteordningen for den enkelte fartøygruppe som styrer hvor stor andel av totalkvoten som på sikt og i ytterste fall kan bli strukturkvote, i den enkelte gruppe.
Av de norske totalkvotene av noen fiskeslag ble følgende andeler i 2006 tildelt som strukturkvote:
– ca. 21 pst. av torsk nord for 62 grader nord,
– ca. 25 pst. av hyse nord for 62 grader nord,
– ca. 23 pst. av sei nord for 62 grader nord,
– ca. 14 pst. av makrell, og
– ca. 21 pst. av norsk vårgytende sild.
I et system hvor strukturkvotene tildeles med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil de etter utløpet av denne tidsbegrensningen bli omfordelt mellom fartøyene i gruppen, også til de fartøy som har hatt strukturkvote. Dette innebærer at kvotene fra de uttatte fartøyene, etter å ha vært tildelt som strukturkvote med tidsbegrensning en periode, deretter fordeles som grunnkvote uten tidsbegrensning. I dette langsiktige perspektivet ser vi at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoter først og fremst vil være en omfordelingsmekanisme og ikke en vedvarende tidsbegrensning for kvotetildeling.
Erfaringene fra enhetskvoteordningene som er referert i meldingen, gir grunnlag for å tro at stabiliteten rundt ordningene avgjorde i hvilken grad den ble brukt, i tillegg til hvilket strukturbehov det var i den enkelte gruppe. Effekten av en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil i så fall først og fremst være avhengig av struktureringsbehovet i gruppen, om tidsbegrensningen er så romslig at en får en tilstrekkelig gevinst på investeringen og hvilken tiltro det er til at rammebetingelsene vil forbli uendret.
Det er private enkeltaktører som påtar seg kostnaden ved reduksjonen i strukturkvoteordningen. Til gjengjeld kan den enkelte tildeles en strukturkvote. Ordningen blir dermed ut fra denne synsvinkelen å betrakte som en privatfinansiert kondemneringsordning. Hvis man ser strukturkvoteordningen utelukkende under denne synsvinkelen, blir spørsmålet om flertallsforslaget på 15 års strukturkvotetildeling er tilstrekkelig til å gi løpende struktureffekt.
I NOU 2006:16 er det beregnet at kvoteverdien reduseres med ca. 48 pst. ved å innføre en tidsbegrensning på 15 år, i forhold til strukturkvoter uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, alle andre forhold like. I dette ligger det at strukturkvoten bortfaller i sin helhet etter utløpet av perioden. Beregningen er opplysende på den måten at det vil være ulik betalingsvillighet for en kvote med og uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Kvoteverdien må sees som et uttrykk for hvilken fremtidig fortjeneste aktørene forventer å få. Utformingen av strukturordningen påvirker også konsesjonsprisene. Konsesjonsprisene påvirker i sin tur utfallet av de økonomiske beregningene i hvert enkelt tilfelle, og dermed hvilken strukturering som oppnås. En annen side av høyere konsesjonspriser er at struktureringen skjer til høyere kostnad, og dermed går mer kapital ut av næringen i forbindelse med bruk av strukturkvoteordningen.
De momenter som er gjennomgått foran, kombinert med erfaringene fra de tidligere enhetskvoteordningene, tilsier at en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil kunne gi en løpende struktureffekt. Hvor stor denne effekten blir, vil være avhengig av totalsituasjonen for vedkommende fartøygruppe til enhver tid. Den vedvarende effektivitetsutviklingen og behovet for å delta i den løpende velstandsutviklingen i samfunnet, tilsier at vi har strukturordninger som en permanent og ordinær del av reguleringssystemet. En eventuell tidsbegrensning må være så romslig at den ivaretar en normal investerings- og finansieringshorisont.
En strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning - noe som medfører høyere priser på konsesjoner/deltakeradganger - vil ha preg av å være en uønsket bieffekt som ikke er nødvendig for å oppnå tilstrekkelig løpende struktureffekt. En slik høyere pris innebærer da både at terskelen blir høyere enn nødvendig for å etablere seg med eget fartøy for nye deltakere, og at struktureringskostnaden blir høyere enn nødvendig.
Selv om det skulle være slik at en strukturkvoteordning uten tidsbegrensning førte raskere mot en optimalt tilpasset flåte, betyr dette likevel at ressursrenten under gjeldende ordninger i større grad overføres til de aktørene som går ut av næringen.
Det må også legges vekt på at en strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil skape større vedvarende forskjeller i kvotegrunnlaget mellom fartøyene innad i en gruppe. En slik vedvarende ulikhet kan ha selvforsterkende effekter, ved at de som først har gjennomført strukturering, og dermed disponerer et større kvotegrunnlag, kan være best posisjonert også til å foreta ytterligere oppkjøp.
Regjeringen mener etter en samlet vurdering at det er formålstjenlig å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 20 år i strukturkvoteordningen, både for kystfiskeflåten og havfiskeflåten. Regjeringen har valgt en lengre tidsperiode enn Strukturutvalgets flertall. Begrunnelsen for dette er først og fremst at tidsperioden bør være så lang at den innebærer tilstrekkelig sikkerhet og forutsigbarhet til at nødvendige og planlagte investeringer kan utløses.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at strukturkvoteordningen fungerer som en privatfinansiert kondemneringsordning der kvotene etter en forhåndsavtalt tidsperiode faller tilbake til fellesskapet i den enkelte fartøygruppen. For å få effekt av strukturordningen, uten at tilgangen til kvotene reserveres de mest kapitalsterke aktørene i markedet, er det viktig at kvoteperioden er av en slik lengde at den gir rimelig sikkerhet for investeringene og på den andre siden holder kvoteprisene på et overkommelig nivå.
Flertallet vil peke på at 20 år er en vanlig kreditperiode i næringslivet. 20 år er også en rimelig nedskrivingsperiode.
Flertallet er derfor enig i Regjeringens forslag om at strukturkvotene bør begrenses til 20 år, med unntak for dem som i dag har evigvarende strukturkvoter og som kompenseres med ytterligere 5 år ved overgang til tidsavgrensete strukturkvoter.
Flertallet vil for øvrig påpeke at omfordelingen av strukturkvoter innad i ringnotgruppen, etter utløpet av tidsbegrensningen, kan komme til å gi som resultat forholdsvis store relative forskjeller i kvotegrunnlag i en gruppe som ellers er rimelig homogen. Dette kan være uheldig, og flertallet vil derfor be Regjeringen vurdere justeringer i basiskvotene når den tid kommer. Siktemålet med en slik justering må være å jevne ut forskjellene mellom fartøyene i gruppen, i samråd med næringens organisasjoner.
Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre viser til sin fellesmerknad under kapittel 1.2 i denne innstillinga, som mellom anna seier at tidsavgrensing på framtidig strukturerte kvotar ikkje kan støttast. Desse medlemene vil gå imot at kvotar som vert strukturerte framover, skal ha tidsavgrensing. Det vil gje store svingingar i kvotegrunnlag for enkeltreiarlag med låg grunnkvote når strukturkvoten fell tilbake til gruppa. Desse medlemene vil minne om at tidsavgrensing på strukturkvotar slik Regjeringa legg opp til, med tilbakefall til gruppa, ikkje vil gje større "demokratisk kontroll", eller mindre privatisering av kvotane. Det opplegget Regjeringa legg opp til, handlar berre om korleis kvota skal vere fordelt innafor ei allereie lukka gruppe. Vert gevinsten for enkeltreiarlaga for låg ved å ta investeringa med å strukturere, så vil den stoppe opp, og struktureringa vil ikkje lenger vere eit bidrag til å få ned overkapasitet.
Desse medlemene har merka seg at det skal kompenserast med skattemessige avskrivingar på investeringar i kvotar. Det er då viktig at Regjeringa legg ordninga opp slik at tilfeller der reiarlag/familieselskap som eig for eksempel to farty og ikkje har inngangsverdi på strukturkvoten, ikkje mister "kompensasjonen" som avskrivinga skal utgjere.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen fremmer forslag om å endre varigheten på strukturkvotene. Disse medlemmer mener det er uheldig å gjøre endringer i en så sentral rammebetingelse etter at den bare har fått virke i kort tid. Mange fartøyeiere har gått inn med betydelige midler og økonomisk risiko med tiltro til at Regjeringens ordning med tidsuavhengige kvoter skulle ligge fast.
Disse medlemmer mener at det er viktig med langsiktighet for fiskerinæringen, og at stadige endringer i rammevilkårene gjør det mindre attraktivt å investere langs kysten.
Disse medlemmer mener at endringer med tilbakevirkende kraft svekker forutsigbarheten og medfører stor usikkerhet i næringen. På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer følgende:
"Stortinget ber Regjeringen videreføre dagens ordning med kvoter uten tidsbegrensning."