3. Behovet for strukturordninger i fremtiden
Når produktiviteten øker i samfunnet som helhet, og når lønnsnivået øker både i konkurranseutsatte næringer og i andre sektorer, må produktiviteten i fiskeriene også øke for at næringen skal beholde sin relative konkurransekraft. Alternativene til slik effektivisering er enten å kreve høyere priser for sine varer, eller at reallønnsnivået reduseres. Ingen av disse alternativene er enkle. For en eksportnæring som fiskeriene er det åpenbart vanskelig å kreve høyere priser i et konkurranseutsatt internasjonalt marked. Dersom reallønnen i fiskeriene synker, får fiskerinæringen problemer med å beholde og rekruttere arbeidskraft, spesielt i perioder der andre næringer trenger arbeidskraft og kan betale mer for den. Like ens vil en ubalanse i produktivitetsutvikling i forhold til andre næringer gjøre det vanskeligere for fiskerinæringen å trekke til seg den nødvendige kapital. Den langsiktige forutsetningen for kapitaltilgang, både egenkapital og lånekapital, er at næringen gir like god avkastning som konkurrerende næringer.
Det er lite hensiktsmessig både å regulere og måle kapasitet i forhold til tekniske kriterier ved det enkelte fartøy. Derfor har en det siste tiåret gått bort fra å detaljregulere fartøyutforming og fartøystørrelse. Det er videre ikke realistisk å ha som mål å fjerne den økonomiske overkapasiteten. Det vil heller ikke nødvendigvis være et spesielt klokt mål. På grunn av bestandssvingningene kan det være gunstig med en viss ledig kapasitet som kan settes inn dersom fangstgrunnlaget skulle øke som følge av økte kvoter.
I fiske er selve naturressursen en av de viktigste innsatsfaktorene, og den er det i utgangspunktet gratis å utnytte. En slik gratis produksjonsfaktor legger til rette for at næringen kan frembringe en ressursrente (grunnrente). Det vil si ekstra avkastning utover normal kompensasjon for arbeid, kapital og andre betalte produksjonsfaktorer. Det må vurderes politisk hvordan en slik ekstra avkastning fra en nasjonal ressurs skal benyttes. For eksempel kan ønske om størst mulig grunnrente veies opp mot distriktspolitiske hensyn, som i fiskeripolitikken.
Overkapasitet er et resultat av individuelle investeringsbeslutninger og tilpasninger fra næringsaktørene. Disse opererer innenfor et sett med økonomiske, sosiale og politiske begrensninger, og søker som oftest å tilpasse seg slik at inntekten blir tilfredsstillende. Det faktum at det i fiskerinæringen finnes en ressursrente, har gitt rom for overetableringer som for den enkelte har vært fornuftige økonomiske investeringer. For næringen samlet sett vil imidlertid disse investeringene føre til at totalproduktiviteten reduseres.
Konsekvensene av overetablering og for mange aktører i et fiskeri korrigeres i praksis ikke alene av at det innføres adgangsbegrensninger. Men adgangsbegrensningene skaper rammeverket som trengs for å iverksette tiltak som reduserer konsekvensene av en overetablering.
Ressursrenten fra fiskeriene kan på den ene side tildekke en reelt sett lavere avkastning på arbeidsinnsats og kapitalinnsats i denne næringen enn i andre næringer. På den annen side kan ressursrenten danne grunnlag for svært høy lønnsomhet for et begrenset antall aktører, dersom disse får mulighet til å organisere virksomheten optimalt. Ressursrenten kan også realiseres gjennom omsetning av fiskefartøy for fortsatt drift, og den vil da tilfalle selger av fartøyet som en salgsgevinst.
Tilstedeværelsen av en ressursrente i fiskerinæringen kan til en viss grad kompensere for det alminnelige effektiviseringskravet. Men selv om en velger å bruke ressursrenten til å ha en høyere kapasitet og sysselsetting i næringen enn det som er strengt nødvendig, må likevel produktiviteten i næringen økes for å holde følge med den alminnelige velstandsutviklingen i samfunnet.
Globalt er den samlede kapasiteten i fiskeflåten langt større enn det ressursmessig er grunnlag for. I 1997 ble det i en FAO-studie beregnet at fiskekapasiteten globalt måtte reduseres med over 50 pst. for at inntektene skal dekke de totale kostnadene.
Dagens globale overkapasitetsproblematikk føres gjerne tilbake til tiden før de 200 mils eksklusive økonomiske sonene ble innført. Med disse nye sonene ble store deler av verdens daværende kommersielt interessante fiskeressurser underlagt nasjonal kontroll. Omtrent samtidig ble det mulig å anslå størrelse og status for de viktigste fiskebestandene. Kombinasjonen av nasjonal jurisdiksjon og kunnskapsbaserte kvoteanbefalinger la grunnlaget for å fastsette bindende totalkvoter for de enkelte fiskerier, med utgangspunkt i behovet for bærekraftig ressursforvaltning. Og den nasjonale jurisdiksjon gjorde det framfor alt mulig å håndheve disse kvotene. Samtidig bygde kyststatene opp sine egne fiskeflåter for å være i stand til å høste av bestandene som nå var underlagt nasjonal kontroll. De økonomiske sonene bidro slik til en betydelig kapasitetsøkning i den globale fiskeflåten.
I global sammenheng må vi for fiske på det åpne hav skille mellom fartøy fra stater som utøver reell kontroll med fisket og fartøy som i realiteten fisker utenfor nasjonal kontroll og driver ulovlig, uregulert og urapportert fiske.
Også fiskefartøy som i realiteten er utenfor nasjonal kontroll, har en tilknytning til nasjonal strukturpolitikk, på den måten at nasjonale strukturordninger bør inneholde mekanismer som sikrer at fartøy som blir tatt ut av nasjonalt fiske, ikke settes inn i ulovlig, uregulert og urapportert fiske. I de norske strukturordningene står kravet om kondemnering av uttatte fartøy sentralt. Det kreves en streng praktisering av kondemneringskravet for å få dette til, slik at det faktisk er reell kapasitet som kondemneres gjennom nasjonale strukturordninger.
Internasjonalt samarbeid på globalt nivå skjer blant annet gjennom FAO. En internasjonal handlingsplan ble utformet i 1997. Avtalen er imidlertid ikke folkerettslig bindende. Det er ingen tvil om at overkapasitetet kan ha alvorlige konsekvenser for fiskebestandene. Det er heller ikke tvil om at overkapasitet og kontrollbehov, og dermed utgifter til kontroll, henger sammen, og at overkapasitet er en vesentlig årsak til det omfattende ulovlige, uregulerte og urapporterte fisket som foregår i nære og fjerne farvann. Dette er noe av bakgrunnen for den oppmerksomhet spørsmålet får, både nasjonalt og internasjonalt.
I en studie referert i en FAO-publikasjon fra 1996 ble den årlige fremgangen i fiskeeffektivitet vurdert til 3 pst. Teknologiutviklingen har ført til at fiskeriene har gått fra å være en arbeidsintensiv til en kapitalintensiv næring.
Utbyttet fra fiskerinæringen er avhengig ikke bare av fangstmengde og hvor effektivt det kan fiskes, men også av oppnådde priser for fangsten. Det er vanskelig å spå hvordan prisutviklingen vil bli, men tendensen synes klart å være stabile realpriser.
Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser for 2005 viser at gjennomsnittlig utbetalt arbeidsgodtgjørelse til mannskapet utgjør 33 pst. av driftsinntektene. For fartøy som driver torskefiskerier er andelen noe høyere enn for fartøy som driver sildefiskerier, henholdsvis 37 og 29 pst. Etter 1995 har den gjennomsnittlige fangsten vært høyere enn det som har vært nødvendig for å betale norsk gjennomsnittslønn, forutsatt at utbetalingen til fisker utgjør 33 pst. av fangstinntekten. Analysen referert i meldingen tyder på at det gjennomsnittlige lønnsnivået fra fiske ligger noe over den norske gjennomsnittslønnen.
Det faktum at realprisen på fisk har vært stabil gjennom hele etterkrigstiden, og at produksjonen er begrenset av naturlige årsaker, peker klart i retning av at strukturelle tilpasninger og effektivisering er fiskernes eneste alternativ for å holde følge med produktivitets- og velstandsforbedringene i samfunnet.
Det ble nødvendig med særskilte bevilgninger over statsbudsjettet til fiskerinæringen fra 1958. Dette skulle i utgangspunktet være midlertidige støttetiltak. Den såkalte hovedavtalen for fiskerinæringen ble avviklet 31. desember 2004, og hadde mot slutten kun marginal økonomisk betydning for norske fiskerier. Enkelte elementer fra Hovedavtalen er videreført som ordinære poster på statsbudsjettet.
Pristilskudd og annen driftsstøtte har sammen med ressursrenten lagt til rette for langt høyere sysselsetting og kapitalinnsats i fiskerinæringen enn hva fiskeressursene gir grunnlag for, og hva som er mulig i andre næringer. Overgangen fra å være en sterkt subsidiert næring til å bli en effektiv sektor som er i stand til å realisere ressursrente, har nødvendigvis ført til store strukturelle endringer i fiskeriene. Næringsaktørene har i stor grad selv tatt på seg omstillingskostnadene.
En kan ikke dra noen entydig konklusjon om struktureringsbehovet basert på statiske kapasitetsmålinger. Dette er også dynamiske forhold, som kan endre seg fort med bestandsstørrelsene eller med reelle teknologiske sprang.
På denne bakgrunnen er hensikten med adgangsbegrensningene å kontrollere nyetableringer, og hensikten med strukturordningene er først og fremst å redusere antall fartøy som deltar i den enkelte gruppe. Strukturordningene sikter derfor først og fremst mot den økonomiske overkapasiteten. Strukturordningenes faktiske evne til å motvirke en økonomisk overkapasitet er likevel avhengig av hvordan fiskebåteierne velger å benytte den økonomiske gevinsten de får gjennom et utvidet kvotegrunnlag. Dersom en vil kontrollere at gevinsten ikke nyttes til utskiftinger til større og nye fartøy, er det bare mulig ved å innføre eller opprettholde konkrete og trangere størrelsesbegrensninger ved utskifting av det enkelte fartøyet.
Et ønske om å redusere den tekniske fangstkapasiteten strider mot målet om kontinuerlig fornying av flåten. Det trengs ordninger som legger til rette for investeringer i nye fartøy. Adgangsbegrensninger og strukturordninger skal bidra til å skape et økonomisk fangstgrunnlag som forsvarer de nødvendige investeringene.
Dagens system for adgangsbegrensninger er differensiert, ut fra ulike forhold i de ulike fiskeriene. For samtlige fiskerier gjelder imidlertid et krav om ervervstillatelse for å drive ervervsmessig fiske. I praksis har adgangsbegrensningene redusert noe av mobiliteten i næringen. På den annen side bidrar adgangsbegrensningene til å stabilisere kvotegrunnlag og fartøystruktur. Dette gir større sikkerhet for investeringene og økt sikkerhet for finansinstitusjonene.
Samtidig er det adgangsbegrensningene som gjør at adgangen til å delta får en verdi i seg selv. Når tallet på aktører går ned og de tilgjengelige kvotene dermed fordeles på færre fartøy, øker forventningen om fremtidig lønnsomhet, og verdien på fisketillatelsen stiger. Innretningen av strukturordningene vil også påvirke verdien av fisketillatelsene. Desto gunstigere strukturordningene er, desto høyere pris kan forventes på fisketillatelsene. Dette representerer en utfordring, blant annet for nye aktører som ønsker å etablere seg innenfor fiskerier i adgangsbegrensede grupper, og kan bidra til ytterligere sementering av fartøystruktur og eierskap.
Fiskeflåten gis mulighet til å forbedre effektiviteten gjennom ulike strukturtiltak. Med dette legges grunnlag for økt lønnsomhet både i samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk forstand. Samtidig har strukturtiltak også andre virkninger som må vurderes i forbindelse med utformingen og oppfølgingen av ordningene. Færre fartøy fører til en reduksjon i de totale fangstkostnadene. Disse besparelsene kan innebære en betydelig gevinst, men næringsfinansierte ordninger kan samtidig medføre at behovet for ekstern finansiering øker. I disse tilfellene belastes de gjenværende aktører med høyere faste kapitalkostnader i en periode. Færre fartøy i fiskeflåten vil også medføre redusert sysselsetting. Dette bidrar til at fangstkostnadene går ned, samtidig som det legges til rette for forbedrede lønns- og arbeidstidsordninger for de gjenværende fiskerne. Dette er i seg selv positivt for rekrutteringen til fiskeryrket.
Fiskeflåten bidrar ikke bare med sysselsetting i flåteleddet, men skaper også lokale ringvirkninger. Reduksjoner i fiskeflåten vil dermed - i hvert fall på kort sikt - kunne gi lokale arbeidsmarkedsproblemer, og på lengre sikt kunne få betydningen for bosettingen i fiskeriavhengige samfunn. De mange bygder og fiskevær som over lang tid er fraflyttet forteller om slike endrede tilpasninger, på grunn av teknologisk og samfunnsmessig utvikling.
Myndighetene har benyttet ulike virkemidler for å begrense eller redusere fiskeflåtens størrelse, og hensynet til ressursgrunnlaget og aktørenes lønnsomhet har vært sentrale mål med de ulike ordningene.
De adgangsbegrensningene som er innført i ulike fiskerier, stenger ikke bare for nye etableringer fra aktører på utsiden, men fører også til at selve adgangen til å delta får en verdi. Det innebærer at få fartøy går ut av fiske uten å bli erstattet av et nytt, og få aktører slutter i fiskerinæringen uten å selge fartøyet for fortsatt drift. Videre vil departementet påpeke at det gjennom lang tid har vært et ønske om å legge til rette for at aktørene stilles friere i fartøyutformingen. Større og bedre fartøy vil imidlertid også som regel representere en større teknisk fangstkapasitet, og innebære en større økonomisk investering enn det som kanskje er strengt nødvendig for å fiske tildelte kvoter. Bevegelsen mot større fartøy over tid endrer flåtestrukturen og forholdstallet mellom store og små fartøy. Et mål om en differensiert flåtestruktur vil derfor også innebære en målkonflikt i forhold til målet om en friere fartøyutforming for den enkelte.
Det må tas hensyn til ulike fartøygruppers ulike betydning for bosettingsmønsteret. Dette ivaretas først og fremst av den fordeling av ressursene som skjer mellom ulike fartøygrupper. Innenfor denne rammen må det likevel foregå en nødvendig og vedvarende tilpasning. Regjeringen vil regelmessig vurdere å ta stilling til en rekke forhold, som valg av strukturvirkemiddel og valget av hvilke grupper som til enhver tid skal få tilbudt hvilket strukturvirkemiddel, vurderingen av hvilke begrensninger som skal ligge i strukturordningene for å ivareta distriktsmessige hensyn og hvilken grad av strukturering som er ønskelig. Mot denne bakgrunn legger Regjeringen til grunn at det er et behov for å videreføre strukturordninger for fiskeflåten.
Når det fra myndighetenes side har blitt lagt stor vekt på næringens eget syn på fordelingsspørsmålene, slik dette har fremkommet særlig i vedtak fra Fiskarlagets landsmøte, har det blant annet sin begrunnelse i betydningen av langsiktig stabilitet og ro omkring fordelingsspørsmålene. De fordelingsnøkler som har blitt foreslått fra Norges Fiskarlag, har derfor i stor utstrekning blitt fulgt av Fiskeri- og kystdepartementet. Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling. En stabil fordeling mellom fartøygruppene er også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt.
Komiteen legger til grunn at det er nødvendig å videreføre strukturordningene for å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten, og samtidig sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom.
Som en følge av teknologiutviklingen har deler av fiskerinæringen over tid gått fra å være en arbeidsintensiv til en kapitalintensiv næring som er avhengig av god kapitaltilgang. Langsiktige og forutsigbare rammevilkår er en forutsetning for at finansinstitusjonene fortsatt skal sikre kapitaltilgangen til fiskeriene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,har merket seg at finansnæringen fortsatt har tillit til fiskerinæringens lønnsomhet i lys av de rammebetingelsene som trekkes opp i strukturmeldingen.
Dette ble bekreftet under komitéhøringen. Under komiteens besøk på Island kom det fram at for eksempel Glitnir Bank vanligvis finansierer investeringer i både fartøy og kvoter, med en nedbetalingsperiode på 15 år.
Flertallet viser også til at ulike representanter for organisasjonene under komitéhøringen understreket betydningen av strukturordninger som legger til rette for lønnsomhet i fiskerinæringen. Flertallet viser i den forbindelse til at strukturtiltakene nettopp bidrar til en økonomisk bærekraftig fiskeflåte, som kan legge grunnlaget for langsiktige arbeidsplasser, investeringer i flåten og levende kystsamfunn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til høring i Stortinget 23. april 2007 der Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler følgende:
"Innføring av tidsbegrensning for framtidige kvoter vil ha uheldige virkninger. Det skapes usikkerhet rundt tildelingen av strukturkvoter etter 20 år. Usikkerheten forsterkes av stadige endringer i rammebetingelsene fra myndighetenes side. Denne usikkerheten bidrar til at både fiskerinæringen og finansnæringen vil være tilbakeholdne med å sette i gang nye prosjekter. Dette kan lede til at struktureringen stopper opp eller forsinkes vesentlig. Mange vil også kunne avvente kjøp i påvente av et politisk skrifte og muligheter for nye endringer i strukturkvoteordningene.
Verdiene av strukturkvotene vil falle som en konsekvens av tidsbegrensningen, og videre strukturering kan stoppe opp da det ikke lenger vil være villig selger i markedet. Dette vil innebære at bedrifts- og samfunnsøkonomisk ulønnsom overkapasitet vil bli opprettholdt og bidra til redusert bærekraft i næringen. Dette vil igjen svekke næringens framtidige troverdighet og verdiskapningspotensial.
Innføring med tilbakevirkende kraft skaper rettstvister
Finansnæringen tar særlig sterk avstand fra å innføre endringer med tilbakevirkende kraft. Investeringene i kvoten er gjort under forutsetninger om at de er evigvarende og uten endringer underveis. Endring i form av tidsbegrensning til 25 år endrer på dette. En slik endring vil etter alt å dømme utløse en rekke rettstvister som både vil være omfattende, kostnads- og ressurskrevende og ta fokus i næringen bort fra rasjonell drift og utvikling. Konsekvensene blir således på mange måter de samme som ved en evt. stans i strukturordningene.
Finansnæringen mener opprinnelig strukturordning bør videreføres."
Disse medlemmer mener disse uttalelsene synliggjør på en god måte den usikkerhet Regjeringens politikk påfører fiskerinæringen.
Komiteen viser til at adgangsbegrensningene kan være et hinder for at nye aktører kan komme inn i næringen, samtidig som strukturordningene fører til at det gradvis blir færre fiskere. Imidlertid er det få fartøy som går ut av fisket uten å bli erstattet av et nytt, og få aktører går ut av næringen uten å selge fartøyet for fortsatt drift.
Komiteen er videre opptatt av at struktureringen av fiskeflåten kan påvirke både bosetting og sysselsetting langs kysten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil understreke betydningen av at Regjeringen holder et våkent øye med utviklingen i fiskeflåten, og de distriktspolitiske virkningene av struktureringen. Flertallet ber om at Regjeringen løpende vurderer virkningene for enkeltkommuner og lokalsamfunn.
Flertallet viser for øvrig til at Regjeringen har varslet at de innen utgangen av 2009 vil evaluere hvordan tiltaket om strukturering i de minste fartøygruppene har virket.