2. Organisering av eierskapet
Størstedelen av statens forretningsmessige eierskap forvaltes i dag av Nærings- og handelsdepartementet. Statlig myndighetsutøvelse skjer normalt gjennom å utforme regelverk, ved å knytte betingelser til lovhjemlede konsesjoner, gjennom bevilgninger, ved å inngå avtaler samt ved å fatte vedtak i enkeltsaker. En beslektet form for myndighetsutøvelse er bruk av økonomiske virkemidler som kjøp av tjenester og avgiftspålegg. Målet med eierskapet, konkurranseforhold, budsjettmessige og regulatoriske forhold mv. har stor betydning for hvilket virkemiddel som er best egnet til å nå bestemte politiske mål. Ønsket om en høy grad av åpenhet rundt bruk av offentlige midler, samt Grunnloven § 75 d om Stortingets bevilgningsmyndighet setter rammer for eierstyring som virkemiddel.
Grunnloven § 3 fastslår at den utøvende makt er hos Kongen (regjeringen). Stortinget kan likevel gi generelle retningslinjer og instruere Regjeringen i enkeltsaker, i form av plenarvedtak eller lovvedtak. Som hovedregel skal forvaltningen bygges opp slik at Regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet over andre organer. Ut over rammene som følger av Grunnloven og forvaltningsretten, er det i hovedsak selskapslovgivningen, konkurranseretten og børs- og verdipapirretten som stiller krav til eierskapsutøvelsen. Andre sentrale rettslige rammer følger av EØS-regelverket.
Selskapenes ledelse består av styret og daglig leder. Ifølge aksjeloven/allmennaksjeloven § 6-12 og tilsvarende bestemmelser i de andre selskapslovene hører forvaltningen av selskapet under styret og daglig leder. Dette innebærer at den forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for denne ligger hos selskapsledelsen. Innenfor de generelle og spesielle rammer som Stortinget fastsetter for virksomheten, fremmer staten som eier sine interesser gjennom generalforsamling/foretaksmøte. Bestemmelsen i aksjeloven/allmennaksjeloven § 5-1 innebærer at statsråden gjennom generalforsamlingen står i et overordningsforhold til styret i statsaksjeselskaper, og kan gi instrukser som styret har plikt til å følge.
I deleide selskaper må det som er sagt foran modifiseres på grunn av hensynet til de andre aksjeeierne og aksjelovens likhetsprinsipp, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 5-21. Dette betyr at staten, selv om staten er flertallsaksjeeier, ikke må begunstige seg selv på bekostning av de øvrige aksjeeierne i selskapet.
Når Stortinget har bestemt at staten skal delta i en virksomhet organisert som en selvstendig juridisk enhet, har dette konsekvenser for hvordan politiske føringer og andre mål må kommuniseres, og hvordan og i hvilken grad det kan gripes inn i virksomhetens drift. Gjennom å organisere virksomhet som selvstendige rettssubjekter, som statsforetak eller aksjeselskaper, fraskriver staten seg i utgangspunktet muligheten til direkte å påvirke den løpende driften. Gjennom deltakelse i nominasjonsprosesser og valg til styrende organer, fastlegging av selskapets formål og øvrige vedtekter, og gjennom å trekke opp rammer for virksomheten på generalforsamlingen kan staten som eier likevel øve innflytelse på selskapets virksomhet. Innflytelsen vil avhenge av størrelsen på statens eierandel. I meldingen omtales hva en eier oppnår av innflytelse i et selskap med noen aktuelle eierandeler, og hvordan dette påvirker eierstyringen.
Eierdepartementenes oppgaver innebærer oppfølging av selskapenes økonomiske resultater og utvikling for øvrig. Eierdepartementene påser videre at selskapene har kompetente styrer som møter de krav som følger av selskapenes strategiske utfordringer og tjener aksjonærfellesskapets interesser. Staten har ikke egne styrerepresentanter i deleide selskaper. Det forutsettes at alle styrets medlemmer skal søke å ivareta selskapets og aksjonærenes felles interesser.
Nominasjon av styremedlemmer skjer i børsnoterte selskaper vanligvis gjennom egne valgkomiteer. Som hovedregel vil staten ønske å være representert i valgkomiteene. Valgkomiteen fremmer vanligvis også forslag om godtgjørelse. I selskaper med statlige eierandeler forutsettes godtgjørelsen å ligge på nivå med sammenlignbare private aksjeselskaper.
Alle viktige saker angående selskapene som berører forholdet mellom storting og regjering omtales fortløpende i stortingsframlegg. Dette er typisk saker som gjelder endringer i eierandel, saker som har budsjettkonsekvenser eller er av særskilt politisk interesse, herunder blant annet eierstrategi for heleide selskaper.
Nærings- og handelsdepartementet utgir to ganger i året en eierberetning som viser den økonomiske utviklingen i selskapene, viktige hendelser og oversikt over styrer mv. Flere viktige selskaper som forvaltes av andre departementer er også inkludert i rapporten. De siste årene har departementet videre arrangert en årlig eierskapskonferanse hvor personer med variert ståsted og erfaring fra norsk og utenlandsk næringsliv inviteres til en dialog om aktuelle saker.
Verdien av statens direkte eierskap i norsk næringsliv er betydelig, og staten har et langsiktig perspektiv på sine investeringer. Avkastning på investert kapital er derfor et sentralt tema i den statlige eierskapsforvaltningen. Det følger blant annet av statens økonomireglement at det skal utformes avkastningsmål til selskaper med statlig eierandel. Med avkastningsmål menes eierens forventninger til avkastning i form av utbytte og verdistigning på kapitalplasseringen. Det fastsettes ikke mål for avkastning for selskaper som ikke er basert på forretningsmessig drift, eller som er avhengig av statstilskudd til videreføring av driften. Disse selskapene følger i stedet statens bevilgningsregelverk med hensyn til bevilgninger og rapportering.
Det er viktig at staten som stor eier, på linje med andre aksjonærer uttrykker synspunkter og forventninger til selskapets utbyttepolitikk.
I selskaper som har et forretningsmessig hovedmål, er høy verdiskaping over tid et overordnet mål. Selskapets utbyttepolitikk skal støtte opp under dette målet. Statens utbytteforventninger skal reflektere hva staten som eier mener er en riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høy verdiskaping over tid. De forventninger om utbytte som staten uttrykker overfor det enkelte selskap, skal være forutsigbare og normalt ligge fast over en periode på flere år.
I tillegg til de langsiktige utbytteforventningene utarbeider departementet også forventninger til det årlige utbyttet som skal vedtas på generalforsamlingen etter forslag fra styret.
Staten som aksjonær står ikke fritt til å bestemme utbyttenivået i deleide selskaper. Ifølge aksjeloven/allmennaksjeloven kan generalforsamlingen ikke vedta et høyere utbytte enn det styret foreslår eller godtar.
Komiteen viser til dei generelle merknadene i kapittel 1.1.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre deler Regjeringens oppfatning av at statlig myndighetsutøvelse normalt må skje gjennom utforming av lovverk, konsesjoner, bevilgninger, avtaler og vedtak i enkeltsaker. Disse medlemmer vil understreke at det må være størst mulig åpenhet rundt bruken av offentlige virkemidler, og at staten må være åpen om eierstyringen siden staten er både regulator og myndighet. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at Regjeringen skiller mellom myndighetsrollen og eierskapsrollen i forvaltningen.