2.1 Utviklingstrekk i samfunnsøkonomi, arbeidsmarked og arbeidsliv

Under dette punktet blir det i meldingen redegjort nærmere for blant annet:

• – Samfunnsøkonomiske utviklingstrekk og langsiktige utfordringer, herunder nærmere om betydningen av arbeidstilbudet for bærekraften i offentlige finanser.

• – Utviklingstrekk i arbeidsmarkedet, herunder mange deltar i arbeidslivet, arbeidstiden er redusert samt høykonjunktur.

• – Store bevegelser i arbeidsmarkedet.

• – Arbeid og fordeling.

• – Samfunnsmessige utviklingstrekk, herunder om globalisering og økt omstilling samt teknologisk utvikling og ny arbeidsorganisering.

• – Kunnskap og kompetanse i arbeidslivet, herunder om økt utdanningsnivå i befolkningen, utdanning og yrkesdeltakelse, ungdom med risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet, kompetansekrav i arbeids­livet og opplæring i arbeidslivet.

• – Arbeidsliv og familieliv, herunder om nye familie- og samlivsformer.

• – Nærmere om innvandring og arbeidsinnvandring, herunder om arbeidsmarkedssituasjonen for førstegenerasjonsinnvandrere og for etterkommere.

I sin oppsummering uttaler Regjeringen blant annet at arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og en god utnyttelse av arbeidskraften er den beste garantien for at velferdssamfunnet kan videreutvikles og forbedres.

Ytre rammevilkår som globalisering med økt konkurranse og teknologisk utvikling bidrar til endrede rammevilkår for bedrifter og arbeidsplasser. Dette gir forskyvninger i næringsstruktur, arbeidsorganisering og virksomhetenes kunnskapsbehov. Økt omstillingstakt på arbeidsplassene medfører økende grad av jobbskifter. De aller fleste som melder seg arbeidsledige er i ny jobb kort tid etterpå. Enkelte har imidlertid problemer med å komme i ny jobb etter en ufrivillig avgang. Økt omstilling i arbeidslivet er ofte belastende for den enkelte. Dette kan føre til langtidsfravær og varig utstøting til ulike trygdeytelser.

Økende sysselsetting og deltakelse i arbeidslivet har gått sammen med økende sykefravær og en økende andel av personer i yrkesaktiv alder på trygd. Endringer i befolkningsstrukturen med stadig flere eldre og personer med opparbeidede rettigheter kan forklare deler av økningen av antall personer på trygdeytelser, men også en rekke strukturelle forhold kan bidra til å forklare disse utviklingstrekkene. Potensialet for økt yrkesdeltakelse ligger særlig hos eldre, innvandrere og uføretrygdede.

Utdanningsnivået i befolkningen har økt, men behovet for kontinuerlig etter- og videreutdanning vokser i takt med endringen i arbeidslivet. For enkelte vil mang­lende eller utdatert kompetanse i forhold til hva som etterspørres i arbeidsmarkedet bidra til at de har problemer med å få eller beholde en tilknytning til arbeids­livet. Disse er viktige målgrupper for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Arbeidstilbudet har stor betydning for offentlige inntekter, og for det offentlige velferdstilbudet. En høy yrkesdeltakelse innebærer at en stor del av befolkningen i yrkesaktiv alder har inntekt av eget arbeid og opptjener trygderettigheter. Personer som faller ut av arbeidslivet på grunn av sykdom eller andre grunner har derfor fortsatt økonomisk trygghet og slipper å leve på privat forsørgelse.

Aldringen av befolkningen betyr at det i fremtiden vil bli et økende behov for å yte tjenester og omsorg for den delen av befolkningen som ikke deltar i arbeids­livet. Det kan gi knapphet på arbeidskraft i årene fremover. En politikk som bidrar til at marginale og utsatte personer kommer i jobb vil bidra til å fremme samfunnsmessige velferdsmål og tilfredsstille mange personers ønsker og ambisjoner om delta i ordinær sysselsetting.

Yrkesdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn er lavere enn i befolkningen ellers. Innvandrerne utgjør en underutnyttet ressurs i arbeidsmarkedet. God integrering av innvandrerbefolkningen i arbeidsmarkedet er viktig både for den enkelte og for samfunnet.

2.2 Personer i utkanten av arbeidsmarkedet

Om lag 700 000 personer i yrkesaktiv alder er til enhver tid borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale forhold.

Det blir i meldingen redegjort nærmere for blant annet:

• – Arbeidsledighet - utvikling i antall mottakere av dagpenger.

• – Mottakere av økonomisk sosialhjelp, herunder langtidsmottakere av sosialhjelp samt ungdom, arbeidsløshet og marginalisering.

• – Mottakere av helserelaterte stønader, herunder sykefravær, rehabiliteringspenger og attføringspenger, samt uføreytelser. Sistnevnte redegjør for varighet på andre helserelaterte stønader før innvilgelse av en uføreytelse og overganger fra helse­relaterte ytelser.

• – Lange og sammensatte stønadsforløp, herunder analyser av forløp som starter med arbeidsledighet, helseproblemer eller et sosialt problem, sykepenger, arbeidsledighet, sosialhjelp. I tillegg kommer attføring og overgang til arbeid.

• – Generelle trekk ved de helserelaterte ordningene, herunder sykefravær og uførepensjonering fordelt på alder, vekst i andel yngre mennesker på helse­relaterte ytelser, kjønnsforskjeller i sykefravær og uførepensjonering, diagnoser og sykefravær/uførepensjonering (muskel- og skjelettlidelser, psykiske lidelser samt sykefravær og rusmiddelproblematikk), sykefravær og uførepensjonering - næringsvise variasjoner og geografiske variasjoner (innvandrere og uførepensjonering) samt sosial ulikhet og helse.

• – Hvilke forhold kan forklare utviklingen i sykefravær og uførepensjonering, herunder alderssammensetningen, helseforhold/helsetilstand, betydningen av arbeidsmiljø og arbeidsvilkår, ned-bemanning, omstillinger og sykefravær/uførepensjonering, arbeidsledighet og sykefravær/uførepensjonering, regelendringer mv. og uføretilgang samt normer og holdninger til trygd og arbeid.

• – Familieytelser, herunder ytelser til enslige forsørgere og mottakere av fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger).

• – Forekomst av og utvikling i lavinntekt.

I sin oppsummering uttaler Regjeringen blant annet at et betydelig antall personer i yrkesaktiv alder til enhver tid er borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale forhold. Det meste av ve­ksten har skjedd i form av økt sykefravær og uførepensjonering. Særlig alvorlig er det store omfanget av uførepensjonering, ikke minst i yngre aldersgrupper, fordi det stiller personer varig utenfor arbeidslivet.

Arbeidsledigheten har gått ned den senere tiden, og de aller fleste som blir ledige kommer relativt raskt tilbake i arbeid. Samtidig har andelen langtidsledige med en sammenhengende ledighetsperiode på over et halvt år gått litt opp. Undersøkelser viser at personer med svært langvarig ledighet oftere har helsemessige og/eller sosiale problemer.

I de senere årene har antall sosialhjelpsmottakere ligget stabilt. Om lag halvparten var i 2005 langtidsmottakere med en sammenhengende stønadsperiode på over 1/2 år. I underkant av halvparten av langtidsmottakerne hadde sosialhjelp som hovedinntekt. Arbeidslivstilknytningen for denne gruppen er lav. Mange langtidsmottakere av sosialhjelp har relativt omfattende helseproblemer, særlig psykiske plager. Personer som mottar sosialhjelp i ung alder har større problemer på arbeidsmarkedet senere i livet enn andre grupper.

Antallet som mottar ulike helserelaterte ytelser har økt betydelig over lengre tid. Sykefraværet ser nå ut til å øke igjen. Også varigheten av fraværene ser ut til å øke. Den relative veksten i helserelaterte ytelser har vært særlig høy i de yngste aldersgruppene, men gjør seg gjeldende i alle aldersgrupper, bortsett fra de eldste yrkesaktive, som i økende grad går over på AFP.

Mange av de som uførepensjoneres har en lang stønadshistorie bak seg. Det er en sterk sammenheng mellom lengden på den passive stønadsperioden og varig arbeidslivstilknytning. Det er et betydelig problem at mange mottar midlertidige sykdomsrelaterte stønader eller økonomisk sosialhjelp i lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn. En del har svært sammensatte stønadsforløp, ofte med tilbakefall og flere stønadsperioder på samme ytelse. Oppfølging og attføring synes i mange tilfeller å bli satt i verk for sent i prosessen og er for lite koordinert.

De som starter et stønadsforløp som følge av et sosialt problem (økonomisk sosialhjelp) synes å ha større problemer med å komme i arbeid sammenlignet med de som kommer inn i stønadssystemet på grunn av arbeidsledighet (dagpenger) eller et helseproblem (sykepenger). De som starter et stønadsforløp med sosialhjelp er gjennomgående yngre og har mindre yrkeserfaring enn de som i utgangspunktet har et ledighets- eller et helseproblem

Det er betydelig grad av usikkerhet knyttet til videre forløp etter iverksetting av attføring. Mange går tilbake til nye utredninger eller nye runder med midlertidige stønader. I tillegg til sen iverksetting av tiltak er dette en viktig forklaring på langvarige stønadsforløp.

Forbruket av livsoppholdsytelser varierer etter individuelle kjennetegn og sosial status mv. Kvinner har høyere sykefravær enn menn, også ved kontroll for svangerskapsrelatert sykdom. Det er klare kjønnsforskjeller i bruk av attføringstiltak.

Langtids sosialhjelpsmottakere skiller seg fra befolkningen for øvrig ved at yngre aldersgrupper og ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert, de har et lavere utdanningsnivå, og det er en overvekt av menn.

Sannsynligheten for å bli uførepensjonert er større for kvinner enn for menn, den øker med stigende alder og er høyere blant innvandrere fra Nord-Afrika og Midt-Østen enn blant andre innvandrergrupper og etniske nordmenn. Sannsynligheten for uførepensjonering er også høyere blant de med lav utdanning, og er spesielt høy i enkelte tjenesteytende yrker.

Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser er de hyppigst forekommende diagnosegruppene innenfor de helserelaterte ordningene. Psykiske problemer sammen med problemer knyttet til rusmiddelmisbruk ligger ofte til grunn for behovet for økonomisk sosialhjelp. Det har vært en markant vekst i andelen sykefraværstilfeller med en psykisk diagnose de senere årene. Det er grunn til å tro at rusmiddelmisbruk er en årsak til sykefravær og uførhet som i mange tilfeller skjules bak mer sosialt akseptable diagnoser.

Det finnes ingen entydig forklaring på den betydelige veksten i helserelaterte ytelser. Men også kontrollert for alder har uførhet og sykefravær økt betraktelig. Økningen har kommet på tross av at det ikke er tegn som tyder på noen klar svekkelse i befolkningens helsetilstand.

Regelendringer, skjerpede krav både til leger, arbeidsgiverne og den enkelte stønadsmottaker, mer bruk av aktive tiltak og attføring mv. har påvirket forbruket av livsoppholdsytelser i ulik grad. Samtidig kan en se en tendens til forflytning av problemer fra ett område til et annet dersom det ikke skjer en koordinert og samtidig innsats på flere områder.

Forholdet mellom helse og trygdeforbruk er også avhengig av hva som skjer i arbeidslivet. Det er grunn til å anta at økt omstillingstakt i økonomi og arbeidsliv har medført helsemessige og andre belastninger for flere arbeidstakere og trolig har bidratt til økt uførepensjonering. Arbeidsmiljøfaktorer, både fysiske og psykososiale faktorer, synes i hovedtrekk å ha endret seg relativt lite. Også endringer i familiemønstre med økning i antall samlivsbrudd kan ha hatt en viss betydning for vekst i sykefravær og uførepensjonering.

Veksten i antallet personer med livsoppholdsytelser kan dermed reflektere grunnleggende verdi- og holdningsmessige endringer i samfunnet og synes å ha sammenheng med utviklingstrekk både i arbeidsliv, i familiemønstre, i organisering og innretning av det samlete velferdstilbudet. Det kan tyde på at det samlede velferdstilbudet ikke er godt nok innrettet i forhold til behovet for bistand blant enkelte grupper, og at det ikke i tilstrekkelig grad ivaretar og fremmer målet om arbeid.

2.3 Nærmere om situasjonen for innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne

Nærmere om situasjonen for innvandrere

Når det gjelder innvandrerbefolkningen i Norge, så utgjorde den ved inngangen til 2006 ca. 387 000 personer, dvs. 8,3 pst. av befolkningen. Det er relativt mange unge voksne sammenlignet med resten av befolkningen. En stor del av innvandringen til Norge består av flyktninger, 117 000 dvs. 2,5 pst. av den totale folkemengden. Mange innvandrere har kort botid i landet. Ca. 100 000 personer har innvandret mellom 2001 og 2005.

Det redegjøres i meldingen nærmere for blant annet:

• – Status i dag når det gjelder: sysselsetting, arbeidsledighet, personer utenfor arbeidsstyrken, innvandrebefolkningen og økonomisk utsatthet.

• – Eksisterende ordninger og tiltak blir redegjort for, herunder introduksjonsordningen for nyankomne, opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, forsøket Ny sjanse, arbeids- og velferdsetatens tiltak, grunnskoleopplæring for voksne samt innvandrere og attføring, samt diskrimineringsloven.

• – Utfordringer, herunder lav utdanning og svake grunnleggende ferdigheter, godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, yrkesprøving for de med kompetanse på videregående skoles nivå, rekruttering og diskriminering i arbeidslivet, etablering av egne arbeidsplasser, økt likestilling: Flere innvandrerkvinner i arbeid samt å unngå at dårlige levekår videreføres til neste generasjon.

Arbeidsmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne

Personer med nedsatt funksjonsevne er en viktig ressurs for arbeidsmarkedet. De har kompetanse og ressurser som det er viktig å få nyttiggjort og tatt i bruk i arbeidslivet. Samtidig er det store individuelle forskjeller i den enkeltes kompetanse, ressurser og konkrete livssituasjon. Langt fra alle har redusert funksjonsnivå og bistandsbehov i forhold til arbeidslivet.

I meldingen redegjøres det nærmere for blant annet:

• – Situasjonen på arbeidsmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne, de som ønsker arbeid samt utdanningsnivå.

• – Nærmere om iverksatte strategier og ordninger, herunder en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, tilgjengelighet og likestilling, lovgivning om vern mot diskriminering, Syse-utvalget, tilrettelegging i arbeidslivet, opptrappingsplanen for psykisk helse, tiltaksplan for å rekruttere personer med nedsatt funksjonsevne til staten samt strategiplan for familier med barn med nedsatt funksjonsevne.

• – Utfordringer.

• – Spekteret av virkemidler.

I sin oppsummering uttaler Regjeringen blant annet at Norge står foran en betydelig omlegging av arbeids- og velferdspolitikken med implementeringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er behov for å vurdere å forsterke eksisterende virkemidler og ta i bruk nye virkemidler og strategier på enkelte områder for å støtte opp om reformens mål om å få flere i arbeid. Det legges til grunn at det hovedsakelig skal være en felles arbeidsmarkedspolitikk og felles virkemiddelmeny som skal kunne tas i bruk for alle gjennom mest mulig universelle løsninger. Det er behov for et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak og tjenester. Hvilke virkemidler som skal nyttes overfor den enkelte må ta utgangspunkt i individuelle behov. De omfattende endringer i virkemidlene som foreslås kommer også innvandrerbefolkningen og personer med nedsatt funksjonsevne til gode. Det knytter seg imidlertid særskilte utfordringer til innvandrerbefolkningen og personer med nedsatt funksjonsevne som på hvert av områdene krever særskilte tiltak for å støtte opp om reformens formål om å få flere i arbeid.

Det er svært viktig å øke yrkesdeltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere. Lav kompetanse og svake grunnleggende ferdigheter i forhold til arbeidsmarkedets krav er en viktig utfordring, og tilsier at mange vil kunne ha behov for tilpasset opplæring og særskilt bistand for å komme over i varige arbeidsforhold. Forskjellige former for diskriminering på arbeidsmarkedet hindrer en god bruk av innvandrerbefolkningens ressurser og tilsier større fokus på en bevisst og aktiv rekrutteringspolitikk blant alle arbeidsgivere. Godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning er et viktig element for arbeidslivets bruk av innvandrernes kompetanse. Økt deltakelse i arbeidslivet blant kvinner er viktig både for å bidra til økt likestilling og for å bekjempe dårlige levekår blant ikke-vestlige innvandrere.

Sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne er betydelig lavere enn i befolkningen sett under ett. Hittil har man i stor grad vektlagt utdanningsrelaterte virkemidler, mens virkemidler rettet mot arbeidsgiver for å lette inngangen til arbeidslivet har vært brukt i noe mindre grad. Å sikre unge med nedsatt funksjonsevne innpass i arbeidslivet bidrar til å hindre at enkelte unødig ender opp på uføreytelser. En styrket rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne bidrar også til å sikre økt tilgang på arbeidskraft i årene som kommer.

2.4 Organisatoriske rammer og samhandling

Meldingen omtaler her prinsipper for og hovedtrekk ved organiseringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Den beskriver roller, oppgaver og utfordringer knyttet til samarbeid med myndigheter på andre samfunnssektorer som i særlig grad berører arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaveløsning og måloppnåelse. Det gjelder samarbeid med arbeidsmiljømyndighetene, helsetjenesten - både den kommunale helsetjenesten og spesialisthelsetjenesten med særlig vekt på legens rolle som premissleverandør ved tildeling av trygdeytelser - samt utdanningsmyndighetene og kriminalomsorgen.

I sin oppsummering uttaler Regjeringen blant annet at etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning er et av hovedgrepene i arbeidet med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. En reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen er samtidig en viktig forutsetning for å oppnå en bedre og mer effektiv virkemiddelbruk i tråd med de endringer og forslag som fremmes i meldingen.

Målet om å få flere i arbeid og færre på passive stønader kan imidlertid ikke nås uten et løpende samvirke mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og det arbeidet som utføres av arbeidsgivere og arbeidstakere, partene i arbeidslivet og andre myndigheter.

Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten har funksjoner og oppgaver knyttet til å hindre at personer som er i arbeid blir syke og støtes ut av arbeidslivet. Begge etater forvalter lovregler på området, men har ulike hovedvirkemidler. For å sikre en mest mulig samordnet innsats for å forebygge sykefravær og utstøting har departementet etablert et prosjekt for å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom etatene og mellom etatene og virksomhetene.

Helse- og sosialtjenesten skal samarbeide med arbeids- og velferdsforvaltningen, blant annet i behandlings- og rehabiliteringsprosesser hvor brukeren har arbeid som mål. Styrket kvalitet, kompetanse og kapasitet i helsetjenestens rehabiliteringsarbeid kan bidra til at flere blir i stand til å mestre deltakelse i arbeidslivet.

Legen har en nøkkelrolle som premissleverandør for Arbeids- og velferdsetatens vedtak om tildeling av trygdeytelser til enkeltpersoner. Sikring av god medisinsk dokumentasjon og gode faglige vurderinger som grunnlag for de vedtak som fattes er viktig. Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse og Helse- og omsorgsdepartementets forslag i 2007-budsjettet til en strategiplan for arbeid og psykisk helse, vil mennesker med psykiske lidelser få bedre muligheter til å utnytte egen arbeidsevne.

Utdanning har stor betydning for enkeltpersoners yrkesaktivitet og inntekt, og sannsynligheten for å være sysselsatt øker sterkt med økende utdanningsnivå. Det er en betydelig andel som mangler viktig kompetanse eller som ikke makter å gjennomføre en ordinær videregående opplæring. Samspillet mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene kan være av vesentlig betydning når det gjelder å gjennomføre tiltak mot utsatte grupper. Å nå målgruppene i risikosonene for langvarige ledighetsperioder og varig utstøting, kan gi betydelige gevinst for både den enkelte og for samfunnet generelt.

Et tett samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, den enkelte kommune og Kriminalomsorgen, er viktig for at domfelte og varetektsinnsatte skal sikres tilgang og rettigheter til det samlede tjenestespekter og derved styrke sin tilknytning til arbeidsmarkedet.

2.5 Arbeidsrettede tjenester og tiltak

Under dette punktet gjennomgås hovedtrekk ved dagens arbeidsrettede tjenester og tiltak for å hjelpe personer som har behov for bistand for å komme inn i eller fortsatt kunne delta i arbeidslivet. De viktigste tjenestene og tiltakene som Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten i kommunene har ansvaret for beskrives. Tiltakene er tallrike og varierte, og drives ofte i samarbeid mellom de nevnte etatene, utdanningsetatene, helsetjenestene, arbeidsgivere med flere. NAV-reformen vil gi organisatoriske rammer for mer effektive arbeidsmåter, og bedre koordinering av tjenester og tiltak tilpasset behovene til den enkelte.

Regjeringen viser i sin oppsummering til at muligheten for ulike typer tiltak og tjenester i praksis har vært knyttet til rettigheter til bestemte ytelser. Dette har i enkelte tilfeller begrenset tilgangen på hensiktsmessige tiltak. Dessuten har det ført til at hvilken type livsoppholdsytelse en har og lengden på den, i stor grad har vært styrende på servicen til brukerne. Det finnes allerede i dag samarbeidsrutiner for å komme rundt noen av disse begrensningene, og samarbeidet mellom etatene har vært omfattende.

En ytelse fra folketrygden åpner muligheter for andre tiltak enn det økonomisk sosialhjelp gjør, der sosialhjelpsmottakeren er avhengig av at akkurat den kommunen har relevante tiltak å tilby. Men også mellom de ulike områdene i folketrygdloven finner en slike forskjeller. Rehabiliteringspenger forutsetter andre tiltak enn det for eksempel attføring og sykepenger gjør, selv om utfordringene som brukerne har, kan være nokså like. Men kanskje viktigere er den styrende funksjonen de enkelte ytelsene har på arbeidet i etatene. Ønsket om tidligere intervensjon og regelmessig oppfølging kan ha vært hemmet av krav til å være kvalifisert for ulike ytelser.

Dette punktet i meldingen har også sammenfattet evalueringer og erfaringer med tiltaksnivået, utformingen av tiltak og tjenester og tilpasning av dem. Evalueringer har en sentral plass i utviklingen av gode tiltak og tjenester og i utvikling av kunnskap om hvordan tiltak best kan tilpasses individuelle behov og forutsetninger.

2.6 Inntektssikringssystemet

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap, fødsel og adopsjon, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Folketrygden er i utgangspunktet en sosialforsikring ved at retten til ytelsene er knyttet til tidligere inntekt og opptjente pensjonspoeng, men det gis også ytelser til personer som ikke har vært i arbeid. Folketrygdens forvaltere skal ikke være passive utbetalere av ytelser, men bidra til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. For flere av ytelsene har det derfor vært viktig at ytelsen utformes slik at den sikrer at den enkelte stønadsmottaker stimuleres til å søke arbeid. Det er blitt lagt større vekt på arbeidsrettet aktivitet, samtidig som det har vært et sterkere fokus på overgang fra passive til aktive trygdeytelser.

I meldingen blir det redegjort nærmere for:

• – Helserelaterte ytelser, herunder sykepenger, rehabiliteringspenger, ytelser under yrkesrettet attføring, tidsbegrenset uførestønad samt uførepensjon.

• – Arbeidsrelaterte ytelser, herunder dagpenger under arbeidsløshet, stønad til livsopphold mv. til tiltaksdeltaker (individstønad), stønad til helt ledige som har avsluttet lang dagpengeperiode (ventestønad), ventelønn samt vartpenger.

• – Andre midlertidige ytelser, herunder stønad til enslig mor eller far (overgangsstønad), ytelser til gjenlevende ektefelle, ytelser til tidligere familiepleier, introduksjonsstønad samt økonomisk sosialhjelp.

• – Aktivitetskrav.

• – Forholdet til tjenestepensjon.

• – Behovsprøvde stønader, herunder bostøtte og behovsprøvd forsørgingstillegg.

• – Nærmere om skatteregler for de ulike ytelsene, herunder skattebegrensningsregelen, særfradrag for uførhet samt særskilte regler for enslige forsørgere.

• – Viktige endringer som er gjennomført i inntekts­sikringsordningene, herunder endringer i inngangsvilkårene i de helserelaterte ytelsene, endringer i varigheten, styrkede aktivitetskrav i ytelsene og arbeidsretting av ytelsene.

I sin oppsummering viser Regjeringen til blant annet at det i dag finnes en rekke ytelser som dekker midlertidig tap i inntekt som skyldes helseproblemer, arbeidsløshet eller omsorg for små barn. Hovedformålet om å sikre midlertidig inntektsbortfall løses i hovedsak på en god måte innenfor de ulike ordningene.

De mange inntektssikringsordningene er både komplekse og ressurskrevende å administrere og de inneholder i tillegg en del utilsiktede stønadsfeller. Det er nødvendig å se nærmere på inntektssikringsordningene for å legge til rette for økt overgang til arbeid, en mer effektiv forvaltning, og for å kunne bruke mer av de administrative ressursene på bedre oppfølging av den enkelte mottaker.

I dag finnes det en rekke ytelser som i mange tilfeller vil avløse hverandre i tid. Selv om en del av ulikhetene i livsoppholdsytelsene er velbegrunnet, er andre mer utilsiktet. Ulikheter har oppstått ved at det er gjort endringer i enkeltytelser uten at det samtidig er tatt stilling til om tilsvarende endringer burde gjøres i de andre ytelsene. Andre har oppstått som følge av at ytelsene har vært administrert av ulike etater som har hatt ulike administrative rutiner.

Mange ulike strategier og tiltak har vært prøvd for å begrense tilstrømningen til uførepensjon uten å ha gitt ønskede og varige resultater. Det er gjort en rekke endringer for å arbeidsrette folketrygdens midlertidige livsoppholdsytelser. Dette har likevel ikke gjort noe med de mer grunnleggende utfordringene i dagens regelverk. Regelverket er fortsatt splittet i mange ytelser som hver tar fatt i en begrenset del av de problemene stønadsmottakerne har med å komme i eller tilbake til arbeid. Dagens helserelaterte ytelser fokuserer sterkt på brukerens begrensninger, og ikke på mulighetene.

Med få unntak, er ikke regelverket for ytelsene til hinder for at det settes i gang nødvendig oppfølging og tiltak uavhengig av hvilken ytelse personen mottar. Dagens oppdeling av inntektssikringssystemet i mange ulike ytelser som hver for seg har en klar tidsbegrensning, har imidlertid ført til at oppfølging og tiltak i praksis har blitt nært koblet mot livsoppholdsytelsen, fremfor mot stønadsmottakers behov. Dette er blitt forsterket ved at ulike etater har hatt ansvaret for de ulike ytelsene. Alt dette bidrar til å forsinke arbeidet med å få stønadsmottaker i stand til å forsørge seg selv ved arbeid, eller klare seg best mulig i dagliglivet, og vil kunne føre til at stønadsforløpene blir så lange at dette i seg selv vil kunne bidra til å redusere stønadsmot­takers muligheter for å komme seg tilbake i arbeid.

I forbindelse med overganger mellom ulike trygdeytelser vil det også kunne oppstå unødige passive perioder ved at oppmerksomheten blir dreid mot vedtaksadministrasjon og bort fra aktivitet og oppfølging. Mens søknaden behandles, pågår det normalt lite oppfølging og aktivitet. Satsingen på tidlig inngripen i sykdomsløp og parallell bistand til behandling og arbeidsrettede aktiviteter, innebærer at man oftere vil kunne få perioder med sykdom under attføringsløpet. Dagens regelverk gjør det i slike tilfeller nødvendig å stanse attføringsløpet, vurdere om det skal innvilges rehabiliteringspenger eller andre livsoppholdsytelser, for så å behandle nytt krav om attføring på et litt senere tidspunkt. Når det er konkret utsikt til at man vil kunne gjenoppta attføring, fremstår dagens regelverk som klart uhensiktsmessig. Det svekker stønadsmottakers fokus og motivasjon, er samfunnsøkonomisk ulønnsomt og administrativt ressurskrevende.

Agderforskning påpeker at forvaltningen bør se på enkeltindividet mer helhetlig, og ikke i forhold til ulike inntektssikringsordninger i folketrygdloven. De mener at medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring bør ses mer i sammenheng. Ifølge Agderforskning kommer det et mentalt skille for brukeren ved overgangen til tidsbegrenset uførestønad. Det å gjennomgå medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring signaliserer fortsatt et håp om å komme tilbake til arbeidslivet, mens innvilging av uføreytelse tolkes som at det ikke lenger er håp om å komme tilbake til arbeidslivet. Agderforskning finner at stønadsmottakerne i høy grad likestiller tidsbegrenset uførestønad med en varig uf­ørepensjon. Dersom målet med tidsbegrenset uføre­stønad er å få flest mulig tilbake i arbeid, men riktignok gi dem mer tid til å nå dette målet, anbefales det at tidsbegrenset uførestønad i større grad må skille seg ut fra varig uførepensjon, både i navn og i saksbehandling.

Dagens helserelaterte ytelser har absolutte og relativt strenge medisinske inngangsvilkår. Stønadsmottakere som beveger seg mellom de ulike helserelaterte folketrygdytelser må dermed gjentatte ganger dokumentere sine helseproblemer, og begrunne at det er disse som er årsaken til den reduserte inntekts- eller arbeidsevnen. Søkelyset rettes da mot stønadsmottakers begrensninger og det som ikke fungerer, fremfor at fokus rettes mot den enkeltes ressurser, potensial, og hva som skal til for å kunne komme i arbeid.

OECD har påpekt at fastlegene spiller en mer sentral rolle ved tildeling av uførepensjon enn hva som er tilfellet i de fleste andre land. Det er grunn til å tro at dette også kan gjelde mer generelt, i og med at medisinskfaglige vurderinger også er sentrale inngangsvilkår for å kunne få innvilget sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger.

De absolutte medisinske inngangsvilkårene for de helserelaterte folketrygdytelsene, innebærer at en del personer som har en betydelig redusert arbeidsevne ikke vil fylle vilkårene for rett til ytelse og dermed ikke ha rett til yrkesrettet attføring. Dersom disse personene har behov for bistand for å komme tilbake til eller inn i arbeidslivet, vil de imidlertid kunne få tilbud om ulike tiltak av Arbeids- og velferdsetaten. Mens de deltar på tiltak, vil de motta stønad til livsopphold til tiltaksdeltaker (individstønad). Dette innebærer at Arbeids- og velferdsetaten i dag administrerer to parallelle systemer for yrkeshemmede arbeidssøkere.

2.7 Økonomiske insentiver i inntektssikrings­systemet

I tillegg til helse og arbeidsledighet, kan blant annet økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet være ett av flere elementer som påvirker den enkeltes motivasjon til å stå i arbeid.

Det blir i meldingen vist hvordan ulike forhold kan påvirke strømmene inn og ut av ulike trygdeytelser. Det ses på hvordan økonomiske insentiver i enkelte av de midlertidige inntektssikringsordningene isolert sett kan fremstå. Beregningene viser hva den enkelte maksimalt kan motta av ytelser, og tar ikke hensyn til at mottak av en ytelse kan medføre at rettighetene til en annen ytelse faller bort.

Det er stor usikkerhet knyttet til i hvor stor grad økonomiske insentiver påvirker de faktiske strømmene inn og ut av ulike ordninger. Økonomiske insentiver har trolig størst effekt i de tilfellene hvor en kombinasjon av ulike ytelser innbærer at stønadsmottakere tjener svært lite eller til og med taper på å arbeide, det vil si såkalte stønadsfeller. I tillegg kan det som oppfattes som økonomiske tilpasninger, bidra til å redusere legitimiteten til ytelsessystemet samlet sett. I en del andre land har fokuset blitt rettet mot avkortingsreglene for ytelsene i forhold til arbeidsinntekt. Det skal lønne seg å arbeide og på den måten motvirke at personer av økonomiske grunner blir svært lenge eller varig utenfor arbeidslivet.

I meldingen redegjøres det nærmere for følgende:

• – Arbeidsgivernes insentiver, herunder forholdet mellom arbeidsgiveres kostnader og de samfunnsøkonomiske kostnadene, ulike veier fra arbeid til trygd, samt fra trygd til arbeid.

• – Insentiver for den enkelte, herunder nærmere om økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet, insentivstrukturens virkning på den enkeltes atferd, veier fra arbeid til trygd, betydningen av tjenestepensjonsordninger, fordeling av populasjonen på de ulike typeeksemplene blir grafisk fremstilt, virkningen av bostøtte, attføringsstønader, samt insentivene til å øke arbeidsinnsatsen.

Regjeringen uttaler i sin oppsummering blant annet at ytelsene skal sikre inntekt og kompensere for merutgifter når arbeidsinntekten faller bort. Samtidig er det viktig at ordningene ikke utformes slik at de reduserer arbeidstakeres og trygdemottakeres motivasjon til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Ytelsen skal balansere disse to hensynene. Hensynet til "riktige" økonomiske insentiver tilsier at de ulike ytelsene i kombinasjon med skattesystemet, bør utformes slik at det alltid lønner seg for den enkelte å være i inntektsgivende arbeid framfor å motta ulike former for offentlige velferdsytelser.

Når en vurderer hvordan ytelsene påvirker insentivene til å arbeide, er det ikke bare hovedytelsen fra folketrygden som har betydning. Ulike tilleggsytelser, friinntektsordninger, skattefordeler, tjenestepensjonsytelser og uføreforsikringer påvirker også hvor stor økonomisk betydning det har for den enkelte å gå fra arbeid til trygd. Gjennomgangen har vist at når en tar hensyn til samspillet mellom livsoppholdsytelser, tilleggsytelser og skattesystem på kort sikt, kan den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta trygd isolert sett være liten, spesielt for personer med lav og middels inntekt. Dette vil kunne gi opphav til såkalte stønadsfeller, det vil si at uheldige økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå også på lengre sikt, selv om de har potensial til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Det er også viktig å ta hensyn til hvor lenge den enkelte kan motta ytelsen. De økonomiske insentivene vil spille en mindre rolle i korte, avgrensede stønadsløp.

Det er viktig å understreke at økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet bare er ett av flere elementer som påvirker mulighetene og motivasjonen til å stå i arbeid. Helsesituasjon, personlig økonomi, preferanser i forhold til fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og forhold på arbeidsplassen er noen av de andre forholdene som er med på å påvirke den enkeltes valg.

Arbeidsgivernes behov for arbeidskraft og villighet til å beholde eller ansette personer som mottar trygd er viktig. Deres mulighet til å støte ut enkelte arbeidstakere og dermed velte kostnader over på staten, arbeids- og velferdsmyndighetenes evne til å gi relevante tilbud og stille krav til deltakelse, samt legens/helsevesenets utøvelse av rollene som behandler og portvakt til trygdesystemet, er videre viktige forhold som påvirker den enkeltes muligheter.

2.8 Aktuelle utviklingstrekk og reformer i andre land

Under dette punktet blir det i meldingen redegjort nærmere for blant annet:

• – Sysselsetting, arbeidsledighet og yrkespassivitet.

• – Årsaker til yrkespassivitet.

• – Arbeidsmarkedspolitikk.

• – Systemer for midlertidig inntektssikring, herunder sykepenger og medisinsk rehabilitering og yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering.

• – Sosiale overføringer i et fordelingsperspektiv.

• – Ordninger og reformer i enkeltland, herunder sysselsettingsstrategier i EU og OECD-området, Sverige: Sykepengeordningen og aktiv arbeidsmarkedspolitikk (reformer i sykepengeordningen og uføreordningen samt aktivitetsgarantien), Danmark: Det rommelige arbeidsmarked (uføre), Ne­derland: Reformer i stønadssystemet (organiseringen av arbeids- og sosialområdet samt stønadssystemet), Storbritannia: Arbeids- og aktivitetsplikt, Tyskland: Hartz-reformen samt Finland: Nasjonale program for et inkluderende arbeidsmarked.

I sin oppsummering viser Regjeringen blant annet til at utformingen av arbeids- og velferdstjeneste i Norge følger de samme utviklingstrekk som våre naboland ved at arbeids- og velferdstjenestene forenkles og samordnes. I den "nordiske modellen" som kjennetegner Norge og Sverige, står det statlige ansvar fortsatt sterkt. I den "kontinentale" og "anglo-saksiske" modellen står kommunene i større grad ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene, ofte med bruk av private tjenesteleveranser.

Formålet med disse reformene har vært et ønske om å rette mer av innsatsen overfor stønadsmottakerne i retning av aktivitet og jobb. Enkelte land har også endret noen av stønadsordningene i forbindelse med de organisatoriske reformene. Finland, Storbritannia og Tyskland har redusert skillet mellom personer med og uten opparbeidede rettigheter gjennom en egen stønad med tilknyttede aktivitetskrav for personer uten rettigheter til dagpenger. Aktivitetsgarantien i Sverige inneholder også tilsvarende ytelser med aktiviseringskrav overfor utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Da reformene og endringer tilknyttet stønadsordningene er av ganske ny dato, er det få evalueringer som kan vise til effekter av tiltakene.

Det er en klar dreining mot vektlegging av aktive tiltak og større bruk av arbeidsevnevurdering og balanseringen mellom rettigheter og plikter for den enkelte stønadsmottaker er kommet sterkere i fokus i flere land. Utgangssituasjonen for de arbeids- og velferdspolitiske reformene varierer mellom de ulike land. Norge var relativt tidlig ute med en aktiv politikk overfor yrkeshemmede, og internasjonalt er det i tilelgg en utvikling mot økt innsats på aktive tiltak også for andre grupper enn arbeidsledige.

2.9 Komiteens merknader

Komiteen viser til Regjeringens analyse av utvik­lingstrekkene i samfunnsøkonomi, arbeidsmarked og arbeidsliv. Der vises det til at økende sysselsetting og deltakelse i arbeidslivet har gått sammen med økende sykefravær og en økende andel av personer i yrkesaktiv alder på trygd. Potensialet for økt yrkesdeltakelse framover ligger særlig hos eldre, innvandrere, uføretrygdede og deltidsarbeidende.

Komiteen viser til reforhandlet avtale om inkluderende arbeidsliv, der partenes ambisjon om redusert sykefravær og økt inkludering i arbeidslivet skal realiseres parallelt. Komiteen vil likevel påpeke at når man etter hvert lykkes med å inkludere stadig flere i arbeidslivet, helt eller delvis, så kan det også tenkes å kunne slå ut i en viss økning av sykefraværet. Komiteen viser til at man med dagens statistikk over sykefravær vil ha problemer med å synliggjøre slike effekter. Komiteen ber Regjeringen vurdere mulige forbedringer i statistikkgrunnlaget i tilknytning til den varslede økningen i forskningsinnsatsen på årsaker til sykefravær, slik at resultater av reformene lar seg dokumentere på en god måte.

Regjeringen viser til utviklingen i de ulike stønadsordningene, der ledigheten går ned, antall sosialhjelpsmottakere holder seg stabilt, mens antallet som mottar ulike helserelaterte ytelser øker betydelig, herunder sykepenger og uførepensjonering. Komiteen deler Regjeringens bekymring for denne veksten, spesielt at den relativt sett øker mest i de yngste aldersgruppene. Lange perioder med passiv stønad øker sjansen for varig utstøting. Komiteen understreker derfor behovet for at NAV-kontorene prioriterer innsatsen for disse gruppene. Systemer for måling og rapportering av resultater og måloppnåelse i den nye arbeids- og velferdsetaten må legges opp på en slik måte at slik innsats synliggjøres på en positiv måte. Komiteen støtter samtidig Regjeringens understreking av behovet for tidlig inngripen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspatiet, støtter Regjeringens syn på at det hovedsakelig skal være en felles og universell arbeidsmarkedspolitikk med tilhørende virkemidler, men støtter at det iverksettes særlige tiltak for grupper som har særskilt behov for kvalifisering for å få arbeid, eller som utsettes for diskriminering i arbeidslivet, herunder innvandrere og funksjonshemmede. Dette er grupper som med en kombinasjon av aktive virkemidler og holdningsendringer vil bli en viktig og nødvendig del av arbeidsstyrken framover.

Komiteen viser til NAV-reformens hovedmål - flere i arbeid, aktivitet og færre på stønad, enklere for brukerne og tilpasset deres behov, en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Komiteen viser til at omfattende beløp brukes over statsbudsjettet til stønader hvert år og understreker betydningen av at mest mulig av midlene brukes til tiltak som har arbeid som mål, minst mulig til passive stønader og administrasjon. Komiteen understreker samtidig viktigheten av at gode styrings- og rapporteringsrutiner utvikles, slik at en kan måle i hvilken grad aktive tiltak faktisk gir resultater i form av flere i arbeid. Komiteen ber i den forbindelse Regjeringen gjennomgå hensiktsmessigheten i måten Stortinget i dag bevilger ressurser til arbeidsmarkedstiltak på. Spørsmålet er om vedtak om et på forhånd fastsatt antall tiltaksplasser gjennom året, gir for lite fleksibilitet i tiltakene. Spesielt gjelder dette for brukere med sammensatte behov som trenger et lengre attføringsløp for at resultatet skal bli etter hensikten. Komiteen mener det er viktig å få en oversikt over hvor mange som etter formidling og attføring, kommer i arbeid, og også beholder arbeid, i for eksempel ett, to, tre år etter formidling. Komiteen understreker betydningen av at en fortsetter å prioritere brukere med behov for varig tilrettelagt arbeid (VTA) og arbeid med bistand (AB). Dette vil ofte være brukere med behov for ekstra tilrettelegging og fleksibilitet, både når det gjelder tiltakenes innhold og varighet. Komiteen viser til Regjeringens understrekning av behovet for ny kompetanse, nye samarbeidsformer og styringsprinsipper og nye arbeidsmetoder og understreker at avlæring og ny læring når det gjelder arbeidsmetoder er en nøkkelfaktor for at reformen skal bli en suksess. Arbeidsmetodene må utvikles slik at de utgjør et fleksibelt arbeidsverktøy i den nye etaten.

Komiteen viser til svar fra Arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen på spørsmål nr. 556, hvor det siteres fra tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten:

"Arbeids- og velferdsforvaltningen skal sette brukernes behov i sentrum. Det handler bl.a. om service, respekt, informasjon, tilgjengelighet, kompetanse og et godt tilpasset tjenestetilbud. Gjennom opplæring av ansatte skal det legges vekt på å sikre likeverdige offentlige tjenester (LOFT) i NAV-kontoret som tar hensyn til brukernes bakgrunn. Dette perspektivet skal være forankret i etatens ledelse."

Komiteen viser til det pågående arbeidet med intern organisering av den nye Arbeids- og velferdsetaten, og ber om at behovet for beslutningsmyndighet i førstelinjen og behovet for god kompetanse i møtet med brukeren gis høyeste prioritet. Etter komiteens mening er dette avgjørende for en vellykket reform. Komiteen viser til den brede politiske enigheten om hva som er formålet med NAV-reformen, en førstelinje som er god på individuell veiledning og oppfølging. Komiteen understreker at det å samle visse forvaltningsoppgaver i spesialenheter, skal bygge opp under målene med NAV-reformen, ved å frigjøre administrative ressurser til oppfølging av brukerne i førstelinjen. Gjennom en god samhandling mellom spesialenhet og NAV-kontor, skal NAV-kontoret fremstå med nødvendig nøkkelkompetanse for å realisere intensjonen i reformen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti legger til grunn at opprettelsen av spesialenheter innenfor NAV, som Regjeringen har varslet, har som formål å styrke førstelinjetjenesten ved de lokale NAV-kontorene gjennom mer effektiv drift og bedre service til brukerne. Disse medlemmer legger videre til grunn at Regjeringen følger etableringen av disse spesialenhetene nøye, og kommer tilbake til Stortinget dersom det skulle vise seg at disse etableringene fører til en dårligere service for brukerne.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre frykter imidlertid en sentralisering i Arbeids- og velferdsetaten som innebærer at særlig små kommuner ikke vil ha igjen den nøkkelkompetanse som en mer skjønnsbasert reform vil kreve. Disse medlemmer er bekymret for at den kompetanse som kreves for gjennomføring av velferdsreformen ikke vil komme brukerne til gode, fordi førstelinjetjenesten blir tappet for ressurser ved en sentralisering. Hvis dette skjer, blir poenget med en dør inn i NAV-systemet borte. Det blir en dør inn og deretter en ny rekke av dører hvor brukerne blir stående i kø. Flere urovekkende tilbakemeldinger fra ansatte ved NAV-kontorer og fra små kommuner melder om at hele staben ikke blir med når NAV-kontorene blir opprettet, staben fra de ulike enhetene blir redusert og resten blir plassert i spesialenheter utenfor kommunene. Hele intensjonen med NAV-reformen fra Stortingets side var at førstelinjetjenesten skulle ta beslutninger sammen med brukeren.

Komiteen er positiv til at Regjeringen har etablert et prosjekt som skal tydeliggjøre forholdet mellom ulike etater som arbeider mot samme målgrupper, spesielt når det gjelder forebygging av sykefravær og utstøting. Komiteen viser til betydningen av at den nye arbeids- og velferdsetaten bygger nettverk med andre instanser både i offentlig, privat og frivillig sektor. Regjeringen viser særlig til samarbeidet med helse- og sosialtjenesten, primærhelsetjenesten og utdanningssystemet. Komiteen slutter seg til dette, men vil også vise til betydningen av nettverk med arbeidsgivere i privat og offentlig sektor. Komiteen forutsetter videre at kontakt med utdanningssystemet også omfatter voksenopplæringen. Regjeringen peker også på viktigheten av samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunesektoren, spesielt når det gjelder grupper som står i fare for langvarige ledighetsperioder og utstøting. Spesielt nevnes grupper med mangelfull utdanning og innsatte som skal tilbake til arbeidslivet etter soning, med behov for sammensatte tiltak og tjenester. Komiteen slutter seg til betydningen av ekstra oppmerksomhet og tilpasning i tjenestene overfor spesielt utsatte grupper og viser til behovet for fleksibilitet i tjenestetilbudet, både når det gjelder sammensetning og varighet. Komiteen viser til de tidsmessige begrensningene som er foreslått for mottak av ny midlertidig inntektssikring og nytt kvalifiseringsprogram, og støtter at det må innføres visse begrensninger i varigheten av programmene og settes mål for gjennomføring av en individuell plan. Komiteen viser imidlertid til at det i noen tilfeller, etter en individuell vurdering, kan være riktig å forlenge perioden med aktive tiltak, særlig for personer med sammensatte behov, for eksempel der behandling for rusmisbruk og psykiske problemer er en del av den individuelle planen. Det samme gjelder der utdanning anses som et sentralt ledd i overføring til arbeid, enten det gjelder personer uten fullført grunnutdanning eller videregående skole, eller personer som er aktuelle for høyere utdanning.

Komiteen viser til Regjeringens redegjørelse for de viktigste tjenestene og tiltakene som Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten i kommunene disponerer over. Komiteen viser til at det er helt vesentlig å få til en bedre koordinering i bruken av ulike tiltak og tjenester når individuelle planer skal skreddersys rundt den enkelte bruker. Komiteen merker seg at Regjeringen vektlegger nye arbeidsmetoder i førstelinjetjenesten og understreker at myndighet til å ta beslutninger sammen med brukeren er en nødvendig forutsetning for at nye og målrettede arbeidsmetoder kan utvikles og tas i bruk. Komiteen mener at forslagene om å fjerne de tette koblingene mellom bestemte ytelser og ulike typer av tiltak og tjenester er en av de viktigste nyskapningene i den nye reformen. Her ligger nøkkelen til fleksibilitet i det nye systemet. Brukeren får tilgang til de tjenestene som passer best til egne behov, uavhengig av hvilken ytelse vedkommende er på. Dette representerer, etter komiteens mening, et viktig skritt i retning av et mer fleksibelt tiltaks- og stønadssystem, mindre byråkrati og sterkere brukerfokus i en forvaltning som tradisjonelt har vært svært regelstyrt i sine beslutninger og arbeidsmetoder. Det åpner for en sterkere vektlegging av skjønnsbaserte beslutninger i samråd med brukeren selv. Komiteen viser til hvordan det gjeldende regleverket kan ha virket hemmende for godt sosialfaglig arbeid, gode beslutninger og god resultatoppnåelse.

Komiteen viser til evalueringer av tidligere forsøk og understreker betydningen av at arbeid som har gitt gode resultater, får fortsette. Komiteen vil spesielt peke på erfaringene som viser at for sterkt arbeidsfokus i en tidlig fase for brukere med sammensatte behov, gir svak måloppnåelse på sikt. Komiteen vil peke på behovet for en gjennomgang av begrepet arbeid, slik det brukes i forhold til arbeidslinja, spesielt når målet er realisering av restarbeidsevne hos disse brukerne. Komiteen viser til at enkelte tiltaksarrangører i høringene i Stortinget påpekte at St.meld. nr. 9 (2006-2007) legger for stor vekt på den tradisjonelle definisjonen av arbeid som et forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Komiteen viser til at det i det nye systemet ikke er noe som hindrer utradisjonelle måter å realisere restarbeidsevne på. Komiteen viser også til at det finnes gode eksempler på at flere arbeidstakere kan dele en stilling eller et oppdrag. For eksempel organiserer flere arbeidsmarkedsbedrifter med ansvar for tiltakene varig tilrettelagt arbeid (VTA) og arbeid med bistand (AB) såkalte utestyrker, som påtar seg oppdrag i det ordinære arbeidsmarkedet både i offentlig og privat sektor. Komiteen viser til at lignende tiltak også har vært organisert av dagsentre i offentlig eller privat regi, for eksempel psykiatrisk dagsenter i Holmestrand, Fontenehusene og Kirkens Bymisjon.

Komiteen viser også til erfaringene med at tidlig intervenering i syke- og rehabiliteringsfasen er mer effektivt i forhold til å hindre framtidig utstøting, enn forsøk på å tilbakeføre dem som allerede er blitt uførepensjonister. Komiteen er enig i en slik prioritering av innsatsen på individnivå, men understreker at dette ikke må føre til at etaten prioriterer grupper med enklere behov framfor brukergrupper med sammensatte behov.

Komiteen viser til Regjeringens gjennomgang av dagens ulike typer av ytelser ved midlertidig tap av inntekt (sykepenger, attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførepensjon) og støtter vurderingen av at det er behov for en gjennomgang av et stønadssystem som etter hvert bærer preg av mange og ukoordinerte regelendringer, administrert av ulike etater og med innebygde stønadsfeller og til dels uforklarlige forskjeller i ytelsesnivå som resultat. Komiteen har merket seg at manglende koordinering mellom etatene vurderes som hovedårsaken til at brukere er blitt gående uten oppfølging, ofte fra den ene stønaden til den andre. Komiteen har også merket seg at de helserelaterte ytelsenes strenge medisinske inngangsvilkår oppfattes å være en viktig hindring når det gjelder å se den enkeltes muligheter, fordi oppmerksomheten hele tiden rettes mot de begrensningene som kvalifiserer til stønaden. Komiteen viser til at dette gir en arbeidsmetodikk som er helt motsatt av den som legges til grunn i den nye reformen av stønadssystemet, og som har som hovedmål å utløse brukernes restarbeidsevne. Komiteen har også merket seg at de mange ulike ordningene har gjort det uklart og ressurskrevende å bestemme hvilke personer som hører hjemme på hvilken ytelse. Komiteen legger til grunn at den nye, sammenslåtte midlertidige inntektssikringen i folketrygden vil bidra til nødvendig forenkling.

Komiteen viser til gjennomgangen av reformer i andre land og har merket seg at tendensen gjennomgående er forenkling og samordning av arbeids- og velferdstjenestene, som i Norge. Landene skiller seg fra hverandre i valget mellom statlig eller kommunal tjenesteyting. Aktivitetsplikt som motytelse for økte stønader er også et gjennomgående trekk ved ordningene i flere land.