Vedlegg: Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsrådentil kommunal- og forvaltningskomiteen, den 15. januar 2007
Jeg viser til brev av 29. november 2006.
Det er i brevet bedt om departementets vurdering av forslag i Dokument nr. 8:13 (2006-2007) om å innføre skjerpede krav til revisors uavhengighet i kommunal sektor.
Det er av sentral betydning at revisjonsordningen for kommunesektoren er betryggende og at man kan ha tillit til at den fungerer etter hensikten. Mitt generelle inntrykk er da også at den kommunale revisjon gjennomføres av høyt kompetente medarbeidere, og at det kontinuerlig drives et aktivt faglig utviklingsarbeid.
Bestemmelsene om kommunal revisjon finnes i kommuneloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne loven. Revisorloven gjelder ikke for kommunal revisjon.
Revisorlovens ordning er at virksomheter som har regnskapsplikt etter regnskapsloven har revisjonsplikt etter revisorloven. Kommuner og fylkeskommuner (i det følgende brukes "kommuner" som fellesbetegnelse) har ikke regnskapsplikt etter regnskapsloven, men etter kommuneloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne.
Det ble gjort vesentlige endringer i kommunelovens bestemmelser om revisjon i 2003. Endringene trådte i kraft 1. juli 2004. Den viktigste endringen innebar at det ble åpnet for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Det var tidligere ikke anledning for kommunene og fylkeskommunene til å sette revisjonsoppdraget ut til revisjonsfirmaer som opptrer i markedet.
Det ble også gjort endringer som ikke hadde direkte sammenheng med at det ble åpnet for konkurranseutsetting. Både forskriftene om revisjon i kommuner, og forskriften om kommunale kontrollutvalg ble omarbeidet. Blant annet ble det etablert en klarere rolledeling mellom revisor og kontrollutvalget. Det ble også etablert egne regler om selskapskontroll.
I forbindelse med endringene ble det også innført nye regler om revisors uavhengighet. Lovvedtaket var imidlertid basert på at kommunene skulle kunne velge om de ville beholde den revisjonsordning de hadde, eller konkurranseutsette revisjonen helt eller delvis. Kommunene kan således velge en ordning med revisjon i egen regi - enten gjennom revisorer ansatt i kommunen eller i en interkommunal revisjonsenhet - eller sette revisjonen ut til en revisor eller et revisjonsfirma i markedet.
Et fåtall kommuner har revisorer ansatt i kommunen. For det store flertallet kommuner utføres revisjonen av egne revisjonsenheter i et interkommunalt samarbeid - de fleste organisert som interkommunalt selskap (JKS). Noen kommuner har valgt private revisjonsfirma. Flere kommuner har startet en prosess med sikte på konkurranseutsetting. Det vil trolig gå noen tid før man får et bilde av hvor mange kommuner som kommer til å benytte adgangen til konkurranseutsetting.
Forholdet til revisorloven er omtalt i forarbeidene til lovendringene i 2003. I Ot. Prp. nr. 70 (2002-2003) heter det bl. a. følgende (s. 38):
"Når det i denne proposisjonen foreslås å åpne for at kommunene kan konkurranseutsette revisjonen, betyr ikke dette at det foreslås en total omlegging av regimet for kommunal revisjon. Det er ikke tale om å pålegge kommunene å konkurranseutsette revisjonen, men om å legge til rette for at de kommunene som ønsker det selv kan avgjøre om de vil konkurranseutsette revisjonen. De kommuner og fylkeskommuner som ønsker å beholde revisjonen i egen regi vil ha full anledning til det, innenfor rammen av det som følger av regelverket om offentlige anskaffelser og konkurranselovgivningen. Regelverket for kommunal revisjon vil på samme måte som i dag være forankret i kommuneloven - ikke i revisorloven. Revisorloven gjelder ikke for revisjon av kommuner. Spørsmål knyttet til revisjon av virksomheter som har revisjonsplikt etter revisorloven er ikke berørt i denne proposisjonen.
Det vil på samme måte som i dag bli gitt forskrifter om kommunal revisjon med hjemmel i kommuneloven, og innholdet i det revisjonsarbeid som skal gjøres i kommunene vil i hovedtrekk være det samme som før.
Etter departementets oppfatning vil det ikke som følge av at det åpnes for konkurranseutsetting være naturlig å skifte lovregime ved å ta inn bestemmelser om kommunal revisjon i revisorloven. Dette er imidlertid ikke til hinder for at det i en situasjon der det åpnes for konkurranseutsetting vil være naturlig å ta inn i kommuneloven, eller forskrifter gitt med hjemmel i kommuneloven, bestemmelser som har elementer fra revisorloven. Det rent faktiske utgangspunkt vil være at på det tidspunkt det åpnes for konkurranseutsetting vil kommunenes revisorer være ansatt i kommunale revisjonsenheter. Departementet vil anta at det først etter noen tid vil bli klart om et større antall kommuner vil benytte adgangen til konkurranseutsetting. Når bestemmelsen om revisjon av kommuner bygger på at det skal være anledning for kommuner til å ha egne ansatte revisorer, ville det heller ikke være i harmoni med de prinsipper som ligger til grunn for revisorloven å "flytte" reguleringen av kommunal revisjon ut av kommuneloven og over i revisorloven. Revisorloven bygger på et prinsipp om at den som reviderer en virksomhet bl.a. ikke kan ha et ansettelsesforhold til den virksomheten vedkommende reviderer. Dette har blant annet gjort at det ikke er naturlig å ta utgangspunkt i revisorlovens bestemmelse om uavhengighet, jf. drøftelsen i kapittel 6. Den mer prinsipielle diskusjon om hvorvidt den som har et ansettelsesforhold til den som revideres kan anses for å være mer eller mindre uavhengig i forhold til kommunen enn en revisor som ikke er ansatt i kommunen, ser departementet ikke grunn til å ta opp her. Det ligger til grunn for departementets lovforslag at revisorer ansatt i kommuner og fylkeskommuner anses for å ha den tilstrekkelige uavhengighet til å utføre revisjonsarbeidet, Departementet har her også lagt vekt på at det ikke synes grunn til å stille spørsmål ved om Riksrevisjonen har en uavhengig posisjon, selv om Riksrevisjonen er en del av statsapparatet. På den annen side knytter det seg også utfordringer til å sikre uavhengighet i et system der revisorer ikke kan ha ansettelsesforhold til den virksomhet som revideres. I begge disse "regimer" er det nødvendig med egne bestemmelser om uavhengighet. Departementets forslag til bestemmelse om uavhengighet er basert på en forutsetning om at den skal gjelde både de revisorer som har et ansettelsesforhold til kommunen, og andre revisorer (se nærmere om uavhengighet i kapittel 6)."
Forslagene i odelstingsproposisjonen fikk tilslutning i odelstinget. I komiteens innstilling (s. 8) fremgår at mindretallet (som representerte odelstingets flertall) "vil understreke at det i lovforslaget ikke er tale om å pålegge kommunene å konkurranseutsette revisjonen, men at det, kun legges opp til at de kommuner som selv ønsker det kan velge å konkurranseutsette hele etter deler av revisjonen."
De gjeldende bestemmelser om kommunal revisors uavhengighet er svært strenge, og regulerer hvilken tilknytning revisor og revisors nærstående kan ha til den kommune vedkommende er revisor for. Som det fremgår av lovforarbeidene er reglene imidlertid basert på at kommunene fortsatt skal ha anledning til å velge en ordning hvor revisor(ene) er ansatt i kommunen eller i en interkommunal revisjonsenhet.
Dersom revisorloven - eller dens bestemmelser om uavhengighet - skal gjelde for kommunal revisjon, vil det innebære at kommunens revisor ikke kan være ansatt i en kommune vedkommende er revisor for. Det vil også innebære at revisor ikke vil kunne være ansatt i et revisjonsforetak som kommunen eier eller er medeier i. Revisorlovens krav til revisjonsselskaper innebærer også at de interkommunale revisjonsenhetene som i dag reviderer flertallet av kommuner ikke vil kunne videreføres.
Dette vil innebære at regimet for kommunal revisjon vil måtte endres fra en adgang til konkurranseutsetting, til en ordning hvor det i praksis vil være plikt til konkurranseutsetting av revisjonen. Videre vil kommunalt eide revisjonsenheter ikke kunne delta i en slik konkurranse.
Etter min oppfatning vil det være hensiktsmessig å vinne erfaring med hvordan ordningen med kommunal revisjon fungerer etter at det ble åpnet for konkurranseutsetting, før det eventuelt vurderes endringer i regelverket.
Dessuten pågår det forskning for å evaluere ordningen med konkurranseutsetting. Et forprosjekt er gjennomført i regi av Norges Forskningsråd. Dette blir fulgt opp av et hovedprosjekt, hvor en rekke aspekter knyttet til kommunal revisjon vil være tema. I St. prp. nr. l er det foreslått å sette av midler til dette. Dette er omtalt på s. 35, hvor det heter: "Det blir foreslått en bevilgning på 11,5 mill. kr i 2007 til forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd. Midlene vil bli brukt til videreføring av DEMOSKEG-programmet og til evaluering av ordningen med konkurranseutsetting av revisjonstjenester."
Dersom erfaring eller forskning skulle vise at det knytter seg betenkelige sider til kommunal revisjon i forhold til uavhengighetsspørsmålet, vil jeg komme tilbake til temaet.