Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Riksrevisjonen besluttet 14. februar 2006 å gjennomføre en undersøkelse av Entra Eiendom AS.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleie­bygg AS, vedtok Stortinget at den konkurranseutsatte delen av Statsbyggs eiendomsforvaltning skulle skilles ut og organiseres i et statsaksjeselskap. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999-2000), samtykket Stortinget i etableringen av statsaksjeselskapet Statens utleiebygg AS (senere Entra Eiendom AS) med etterfølgende overføring av personell og eiendom fra Statsbygg 1. juli 2000. Videre ble Kongen i statsråd gitt fullmakt til å fastsette endelige bevilgninger vedrørende eiendeler, egenkapital og lån i tråd med forutsetningene i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999-2000). 1. juli 2000 ble det overført eiendommer til en verdi av 3,2 mrd. kroner, og selskapets egenkapital ble fastsatt til 1,4 mrd. kroner.

Selskapet skal drives i et åpent og konkurransebasert marked og utøve alle funksjoner som er aktuelle for et eiendomsselskap; kjøp og salg av eiendommer, eiendomsutvikling, forvaltning, drift og vedlikehold. Selskapet skal underlegges samme krav til forretningsmessig drift som andre aktører. I Stortingets behandling understreket flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen betydningen av at selskapet ble gitt rammebetingelser på linje med private aktører. Videre la komiteen til grunn at selskapet i konkurranse med private skal tilby lokaler for statlig virksomhet. Komiteen forutsatte at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om driften og forvaltningen av Entra Eiendom AS er gjennomført i samsvar med Stortingets forutsetninger for selskapet. Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:

  • 1. I hvilken grad gjennomføres driften av Entra Eiendom AS, herunder selskapets forvaltning, kjøp og utvikling av eiendommer, i samsvar med selskapets formål?

  • 2. I hvilken grad gjennomføres driften av Entra Eiendom AS, herunder selskapets forvaltning, kjøp, utvikling og salg av eiendommer, i samsvar med kravene til forretningsmessig drift?

  • 3. I hvilken grad er eierdepartementets forvaltning av statens interesser i selskapet i samsvar med prinsipper for god eierstyring?

Undersøkelsen er basert på informasjon fra dokumenter (stortingsdokumenter, selskapets årsrapporter, strategidokumenter, styreprotokoller, styreframlegg, brev, dokumentasjon av gjennomførte markedsverdivurderinger, etc.), elektroniske opplysninger fra selskapets administrative systemer, samt møter og intervjuer med selskapet, Nærings- og handels-departementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Informasjonen er bearbeidet gjennom blant annet sammenstilling, aggregering, ulike fordelinger og regneoperasjoner og sammenligning over tid.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999) la familie-, kultur- og administrasjonskomiteen til grunn at hovedformålet til Entra Eiendom AS er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet. Videre forutsatte komiteen at spørsmålet om salg eller utleie av lokalene til andre enn staten skal være et rent forretningsmessig spørsmål dersom det ikke foreligger et statlig behov for eiendommen etter at en statlig virksomhet har fraflyttet en eiendom. Komiteens flertall viste til at selskapet ikke vil ha som formål å engasjere seg i nye eiendomsprosjekter for å tiltrekke seg private leietakere. Videre ble det forutsatt at Stortinget ville bli orientert hvis selskapets styre og generalforsamling på et senere tidspunkt skulle komme til at en endring i hovedstrategien vil være hensiktsmessig. Flertallet i komiteen forutsatte at en slik orientering blir gitt på en slik måte at Stortinget gis anledning til å drøfte forholdet, all den tid det eventuelt vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen.

Styret i Entra Eiendom AS fastsatte i desember 2000 selskapets forretningsidé og strategi. Selskapets forretningsidé og strategi innebar at selskapets hovedkundegruppe ble utvidet fra å omfatte statlige virksomheter til å omfatte offentlige kunder. Videre ble tilnærmingen til private kunder utvidet fra å være aktuell dersom det ikke lenger forelå noe statlig behov til å være aktuell "der dette er naturlig", med et strategisk mål om å øke andelen private leietakere til 20 pst. innen utgangen av 2004. Dette målet ble i styremøtet 5. desember 2001 justert til 10 pst. private leietakere innen utgangen av 2003. Dette utgjør vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen, og slike endringer av hovedstrategien skulle etter forutsetningene behandles av generalforsamlingen og Stortinget før de kunne iverksettes.

I perioden fram til utgangen av 2005 har andelen private leietakere økt fra 2 pst. til 14 pst. Undersøkelsen viser at selskapet har brukt over 1,3 mrd. kroner på kjøp og utvikling av nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere. Av dette er nærmere 150 mill. kroner brukt til forretningslokaler og boliger. I disse tilfellene må det brukes betydelige beløp for å tilpasse eiendommene til et eventuelt framtidig statlig behov.

Ved opprettelsen var, ifølge selskapet, ca. 6 pst. av det utleide arealet leid av fylkeskommunale og kommunale aktører. I selskapets rapportering skilles det ikke mellom statlige og andre offentlige leietakere, og det er således ikke dokumentert i undersøkelsen hvor stor andel av arealet som senere er leid ut til andre offentlige aktører. Undersøkelsen viser imidlertid at selskapets engasjement overfor fylkeskommuner og kommuner innebærer at selskapet ved utgangen av 2005 blant annet har inngått OPS-avtale med Bærum kommune om å bygge og drive skolebygget til Vøyenenga skole, bygget boliger etter ønske fra Oslo kommune, gått inn i samarbeidsselskaper med henholdsvis Kristiansand kommune og Drammen kommune om utvikling av kunnskapsparker, og gjennom sitt eierskap i UP Entra AS deltatt i utbygging og utleie av en bussgarasje til busselskapet Hedmark Trafikk FKF. I generalforsamlingen 18. juni 2001 ble det under henvisning til selskapets formål gitt signaler om at selskapet ikke skulle involvere seg i byggingen av nytt rådhus i Tromsø. Protokoll fra styremøte 21. juni 2001 viser imidlertid at styret vedtok å fortsette samtalene med Tromsø kommune om dette prosjektet.

Undersøkelsen viser at selskapet har gjennomført omfattende verdiøkende tiltak i perioden fra opprettelsen i 2000 til utgangen av 2005. Dette omfatter økte leie­inntekter (som følge av både økt kontraktsareal og økte leieinntekter per kvadratmeter), reduserte eierkostnader, økt gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel kontraktsstandard. Selskapets egne EVA-beregninger viser at virksomheten har generert merverdier utover forventningene fra eier og långivere på 2 mrd. kroner i perioden fra juli 2000 til desember 2005. Videre viser opplysninger fra selskapet at den verdijusterte egenkapitalen i samme periode har økt med ca. 400 pst. fra 1 422 mill. kroner til 7 170 mill. kroner.

EVA-beregningene, beregningene av verdijustert egenkapital og andre beregninger som er gjennomført for å belyse hvilke verdier som er skapt i selskapet, bygger i vesentlig grad på de gjennomførte verdivurderingene av selskapets eiendomsportefølje. Markedsverdivurderingen av selskapets eiendomsportefølje har økt med 364,1 pst. fra 3 222,9 mill. kroner per 1. juli 2000 til 14 956,0 mill. kroner ved utgangen av 2005. Markedsverdivurderingen av den opprinnelige eiendomsporteføljen økte i denne perioden med 145,1 pst. til 7 898,3 mill. kroner. Den resterende verdiøkningen er relatert til nye eiendommer i selskapets portefølje.

I undersøkelsen er faktorer som forklarer endringene i de ovennevnte markedsverdivurderingene, gjennomgått ved bruk av nåverdimodellen. Disse faktorene omfatter endringer i forutsetningene om nettoleienivå (herunder leienivå og eierkostnader) og kapitaliseringsrente (herunder langsiktig rentenivå, markedsaktørenes marginer og en rekke ulike risikofaktorer). Undersøkelsen viser at disse endringene i svært stor grad forklarer endringene i de gjennomførte markedsverdivurderingene. For øvrig ble Statsbyggs forslag til selskapets åpningsbalanse fastsatt etter prinsippene i nåverdimodellen, og de senere endringene i åpningsbalansen er også behandlet i samsvar med disse prinsippene.

Undersøkelsen viser at det på flere punkter er grunn til å stille spørsmål ved om de verdiøkningene som framkommer av de ovennevnte markedsverdivurderingene fullt ut er relevante for å belyse verdiskapingen i selskapet etter opprettelsen i juli 2000. For det første var kontraktsleienivået per 1. juli 2000 høyere enn opprinnelig forutsatt, slik at den reelle økningen i leieinntekter i perioden juli 2000–desember 2005 har vært mindre enn det som er lagt til grunn i de gjennomførte verdivurderingene. Videre har også den reelle reduksjonen i eierkostnader i perioden vært mindre enn det som implisitt er forutsatt ved beregningene av verdiøkningen. Opplysninger om de gjennomførte eiendomssalgene underbygger også spørsmålene rundt de rapporterte verdiøkningene i selskapet. De 28 solgte eiendommene som var selvstendig identifisert i åpningsbalansen, ble totalt sett solgt for priser per kv­adratmeter som var 100 pst. høyere enn eiendommenes verdi i åpningsbalansen og 33 pst. høyere enn de siste foreliggende markedsverdivurderingene før salgene. Undersøkelsen viser at denne gevinsten i begrenset grad er knyttet til endrede markedsforhold, redusert risiko eller verdiøkning som følge av økte leieinntekter og reduserte eierkostnader. Det er således et spørsmål om de verdiene som disse eiendommene ble ført inn i selskapet med, representerte reelle markedsverdier på overføringstidspunktet.

Videre er det i undersøkelsen foretatt illustrerende beregninger som viser at en vesentlig del av verdiskapingen er knyttet til at de langsiktige rentene har blitt redusert fra ca. 6 pst. ved utgangen av 2002 til ca. 4 pst. ved utgangen av 2005. Dette innebærer at den verdiskapingen som blant annet framkommer av EVA-beregningene ikke gir et korrekt bilde av resultatbidraget fra selskapets egen virksomhet. Den beregnede effekten på markedsverdivurderingene av rentereduksjonen er så stor at det i undersøkelsen er stilt spørsmål ved om selskapets egen virksomhet, i en slik grad som det framgår av selskapets årsrapporter, har bidratt til å skape merverdier utover eierens forventninger.

Selskapet har i perioden fra 2000 til 2005 kjøpt over 30 nye eiendommer. Undersøkelsen viser at markedsverdien av disse nye eiendommene ved utgangen av 2005 var vurdert til i overkant av 7 mrd. kroner, mens selskapet gjennom kjøp og utvikling har investert omtrent 5,5 mrd. kroner i eiendommene. Samtidig har selskapet videresolgt eiendommer fra den nye porteføljen og foretatt avskrivninger på eiendommene for til sammen nærmere 500 mill. kroner. Dette innebærer at markedsverdivurderingene av disse eiendommene overstiger investeringene i eiendommene med i overkant av 2 mrd. kroner. Gjennomgangen av enkelteiendommer viser at denne merverdien er knyttet til Biskop Gunnerus gate 14, Nasjonalbiblioteket, Instituttveien 24 og Munchkvartalet. For de øvrige nye eiendommene er dermed verdivurderingene samlet sett like store som summen av selskapets investeringer. Mange av de nye eiendommene var ved utgangen av 2005 fortsatt under utvikling, og Nærings- og handelsdepartementet har påpekt at arealer som er under utvikling, kan ha svært lav verdiansettelse.

God forretningsskikk, selskapsledelse, risikostyring og internkontroll er viktige forutsetninger for at selskapet skal oppnå gode forretningsmessige resultater. De aktuelle standardene er innrettet på at oppdragsgivernes og samfunnets interesser skal ivaretas, og standardene retter seg mot etisk klanderverdige handlinger. God forretningsskikk skal blant annet bidra til å forhindre at noen oppnår en urimelig fordel på selskapets bekostning. For å kunne drive effektivt og mest mulig forretningsmessig er selskapet avhengig av tillit og godt omdømme i sine omgivelser. Dette medfører at selskapet må innrette virksomheten slik at det ikke oppstår tvil om selskapets troverdighet, etiske atferd og lojalitet til eierens interesser.

Selskapet har på flere områder gjennomført tiltak som reduserer den risikoen som selskapet er eksponert for. Dette gjelder, som beskrevet ovenfor, økt gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel kontraktsstandard. Undersøkelsen viser også at selskapet har etablert en finansiell styring, som innebærer at selskapet i begrenset grad påtar seg finansiell risiko.

Undersøkelsen viser videre at selskapet har etablert rutiner for HMS, intern kontroll og risikostyring for å minimere forvaltnings- og eiendomsrisikoen. I tillegg har selskapet etablert en revisjonskomité som skal gi styret ytterligere kontroll med forhold som regnskapsrapportering, internkontroll og risikostyring.

Samtidig som selskapet har gjennomført risikoreduserende tiltak, er det også forhold som bidrar til økt risiko. Entra Eiendom AS har gjennomgått en vesentlig ekspansjon, blant annet gjennom et økende antall da­tterselskaper, private samarbeidspartnere og store utvik­lingsprosjekter. Dette bidrar til økt kompleksitet og økte styringsutfordringer både for selskapets styre og eier.

Selskapets måle- og belønningssystem er ansett som et sentralt virkemiddel for å nå selskapets mål og for å tiltrekke seg og beholde nødvendig kompetanse. Således er måle- og belønningssystemet en viktig brikke i selskapsledelsen og internkontrollen. Belønningssystemet omfatter alle ansatte i selskapet, og systemet omfatter mål på selskaps-, avdelings- og individnivå. På selskapsnivå og avdelingsnivå er målene knyttet til henholdsvis selskapets verdiutvikling (EVA) og kundetilfredshet. De individuelle målene fastsettes i medarbeidersamtalene med de ansatte. Det gis en utbetaling på 2 pst. av årslønnen for måloppnåelse på individnivå og 2 pst. av årslønnen for måloppnåelse på avdelingsnivå. Maksimal utbetaling for positiv verdiutvikling på selskapsnivå er én månedslønn. Belønningen fra verdiutviklingen settes i en "bank" og betales ut med 1/3 av saldoen hvert år. Undersøkelsen viser at de merverdiene som beregnes gjennom EVA-systemet og som de ansatte belønnes for, ikke nødvendigvis reflekterer resultatbidraget fra selskapets egen virksomhet. Dette bryter med intensjonen for systemet og kan skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier. For at denne typen ordninger ikke skal kunne få uheldige effekter, er det en nødvendig forutsetning at grunnlaget for resultatbasert belønning er relatert til selskapets eget bidrag til den oppnådde verdiskapingen. Selskapets samlede bonuspraksis har spesielt medført premiering av selskapets administrerende direktør, som for 2004 og 2005 har mottatt en ekstra bonus for oppnådde resultater, i tillegg til en utbetaling gjennom den ordinære bonusordningen. Videre har han siden opprettelsen hatt en gjennomsnittlig årlig økning i ordinær lønn på 11,5 pst. og fått innvilget en livrenteordning som er verd ca. 800 000 kroner årlig. I 2005 var samlet godtgjørelse til administrerende direktør på 3,2 mill. kroner, mens godtgjørelsen i 2001 var på 1,4 mill. kroner.

Selskapets fullmaktsstruktur innebærer at de aller fleste eiendomssalgene har blitt gjennomført innenfor administrerende direktørs fullmakter. Undersøkelsen viser at Entra Eiendom AS i begrenset grad har dokumentert prosessene og beslutningene rundt de gjennomførte eiendomssalgene. For de eiendomssalgene som er gjennomført uten åpen utlysning, har Entra Eiendom AS brukt de årlige gjennomførte verdivurderingene sammen med den kjennskap som megler og selskapet selv besitter, til å vurdere om salgene skjer til markedsmessige vilkår. Det er imidlertid lagt til grunn at markedsverdivurderingene skal gi et forsiktig anslag på eiendommenes verdi, og undersøkelsen viser at disse vurderingene gjennomgående underestimerer omsetningsverdiene i betydelig grad. Dette innebærer at vurderingene av om betingelsene er markedsmessige i realiteten kun bygger på skjønnet til meglere og ansatte i selskapet. I undersøkelsen er det stilt spørsmål ved om en slik praksis for dokumentasjon av eiendomssalgenes forretningsmessighet er i samsvar med den ønskede risikoprofilen for selskapet. Den mangelfulle dokumentasjonen av eiendomssalgenes forretningsmessighet utgjør også en risiko for at selskapet ikke har oppnådd reelle markedsmessige betingelser ved disse salgene. Videre viser undersøkelsen, som tidligere beskrevet, at de merverdier som framkommer ved salg av eiendommer ikke nødvendigvis reflekterer verdiøkende arbeid i selskapet. Sammen med en fullmaktsstruktur som gir betydelig myndighet til én enkelt person, utgjør begrenset dokumentasjon av prosesser og beslutninger og svakheter i målingen av de merverdier som skapes gjennom salgsarbeidet, en betydelig forvaltningsmessig risiko.

Det er ikke dokumentert at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår som innebærer at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Dette gjelder også for salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12. I undersøkelsen er det imidlertid stilt spørsmål ved lønnsomheten ved tilbakekjøpet av Fritzners gate 12, siden selskapets samlede kostnader ved å kjøpe eiendommen tilbake og sette den i stand for den indonesiske ambassade, overstiger eiendommens antatte markedsverdi ved utgangen av 2005. Entra Eiendom AS har gitt uttrykk for at selskapet var bundet av den salgsavtalen som var inngått i august 2004, da det i oktober 2004 likevel viste seg å være ønskelig å beholde Fritzners gate 12 for utleie til den indonesiske ambassade. Undersøkelsen viser imidlertid at salgsavtalen inneholdt en finansieringsklausul og at finansieringen ikke forelå innen den fastsatte fristen. Selskapet fikk derfor undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere. I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål ved om Entra Eiendom AS var bundet av den aktuelle avtalen. På bakgrunn av at kjøperen opprinnelig kun var interessert i Cort Adelers gate 33, og at selskapet, før det i november 2004 ble oppnådd enighet om at det forelå bud og aksept, var kjent med den indonesiske ambassades interesse for å leie Fritzners gate 12, er det uklart hvorfor selskapet gjennomførte salget for deretter å kjøpe Fritzners gate 12 tilbake. Av hensyn til selskapets omdømme er det svært viktig at det i ettertid kan gis troverdige forklaringer på selskapets beslutninger om kjøp og salg og til de tilhørende prosesser. De ovennevnte eiendomstransaksjonene er ikke tinglyst.

Statens eierskap ble fra opprettelsen i 2000 og fram til 1. juli 2002 forvaltet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. 1. juli 2002 ble forvaltningen av eierskapet overført til Nærings- og handelsdepartementet.

Stortingets forutsetninger om formålet med selskapet framkommer av Innst. S. nr. 81 (1999-2000) og St.prp. nr. 84 (1998-1999), jf. kapittel 1 og 2.1 ovenfor. Selskapets forretningsidé og strategi ble vedtatt av selskapets styre i desember 2000. Forretningsideen og strategien har ikke blitt behandlet i selskapets generalforsamling. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) ble det etter spørsmål fra Riksrevisjonen gitt en orientering til Stortinget om selskapets formål, strategi og virksomhet. Ettersom strategien på dette tidspunktet hadde vært implementert i over fire år, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om Stortinget fikk anledning til å drøfte disse forholdene i samsvar med komitéflertallets intensjon.

Når det gjelder selskapets engasjement overfor fylkeskommunale og kommunale aktører, har Nærings- og handelsdepartementet pekt på en økende grad av samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene, og på den bakgrunn gitt uttrykk for at selskapets strategi med hovedfokus å stille til rådighet lokaler for å dekke offentlige behov, bør ligge fast. Samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene har vært et ønsket forvaltningspolitisk tiltak i over ti år, og det er naturlig at utleie til fylkeskommunale og kommunale aktører i denne tilknytning faller innenfor formålet. I undersøkelsen er det imidlertid stilt spørsmål ved om dette også gjelder for selskapets engasjement innen skolebygging, byutvikling og fylkeskommunal infrastruktur for samferdsel. Videre er det stilt spørsmål ved om det ligger innenfor selskapets formål å delta som privat aktør i Offentlig-privat samarbeid (OPS). Historisk har formålet med OPS vært å få privat sektor til å forskuttere kapitalkostnadene ved investeringer, å dele risikoen ved usikre investeringer eller å stimulere private til å investere på steder med stor arbeidsledighet.

Nærings- og handelsdepartementet har videre påpekt at det ved etableringen av selskapet ikke ble fastsatt noen bestemt grense for omfanget av utleie til private, og at selskapets hovedformål ikke utelukker en viss andel private leietakere. Da Nærings- og handelsdepartementet overtok forvaltningen av statens interesser i Entra Eiendom AS, la departementet imidlertid til grunn at en andel av private leietakere på mer enn 10 pst. innebar en vesentlig nok endring i virksomhetens innretning i forhold til premissene for opprettelsen av selskapet, at det ville være naturlig å gi en orientering for Stortinget. Helt siden selskapets strategi ble vedtatt i desember 2000, har det for selskapets ledelse vært et strategisk mål å oppnå eller gå ut over dette nivået av private leietakere.

For at selskapet best skal fylle sin rolle, er det, ifølge Nærings- og handelsdepartementet, viktig at selskapet erverver nye eiendommer (ferdigstilte og under utvikling) med sikte på senere utleie, for å ha ledig kapasitet til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler til et voksende behov i offentlig sektor. Departementet legger videre til grunn at dette må kunne skje ut fra en allmenn markedsvurdering uten at det på oppstarttidspunktet foreligger avtaler om utleie til offentlige leietakere. Undersøkelsen viser at over en tredjedel av det nye eiendomsarealet er leid ut til private leietakere, slik at andelen private leietakere har økt fra 2 pst. ved opprettelsen i 2000 til 14 pst. ved utgangen av 2005. Videre viser undersøkelsen at gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid for private leietakere i de nye eiendommene er ca. 6 år. Dette innebærer at det kan ta lang tid før en betydelig andel av selskapets arealer kan bidra til å dekke framtidige behov for selskapets kjernekunder.

Reglement for økonomistyring i staten § 10 innebærer at Nærings- og handelsdepartementet skal følge opp at de fastsatte målene for selskapet oppnås. I denne sammenheng har departementet fastsatt avkastningskrav og utbyttepolitikk.

Det fastsatte avkastningskravet innebærer at selskapets resultat vurderes ut fra selskapets verdijusterte egenkapital. I tråd med anbefalingene i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Gul bok er avkastningskravet stilt i forhold til selskapets avkastning etter skatt på den verdijusterte egenkapitalen. Det fastsatte avkastningskravet er et hensiktsmessig resultatmål i et langsiktig perspektiv. Departementet påpeker at avkastningen for det enkelte år er følsom for utviklingen i renter og eiendomspriser, slik at det er behov for å vurdere avkastningen over konjunktursykler. På grunn av at selskapets avkastning de siste årene i sterk grad har blitt påvirket av reduksjoner i markedsrenten, har ikke avkastningskravet gitt et godt grunnlag for å vurdere de konkrete effektene av selskapets egen virksomhet. Som et supplement til avkastningsberegningene, følger departementet også resultatene fra målingene til Investment Property Databank (IPD). Også disse målingene er i vesentlig grad bygget på de markedsverdivurderingene som er gjort av selskapets eiendomsportefølje. I de aktuelle årene har selskapets kapitalbase økt betydelig, blant annet som følge av kjøp og utvikling av eiendommer. I den perioden Entra Eiendom AS har vært en del av IPD-indeksen, har markedsverdivurderingene av selskapets eiendommer økt med 7,9 mrd. kroner fra 7,0 mrd. kroner til 14,9 mrd. kroner. Av dette er en økning på 5,7 mrd. kroner knyttet til kjøp og utvikling av nye eiendommer. Ved utgangen av 2005 hadde Entra Eiendom AS 28 pst. av eiendomsverdiene bundet opp i prosjekteiendommer, mens tilsvarende tall for IPD-indeksen som helhet var 9 pst.. På bakgrunn av selskapets sterke ekspansjon og utvikling, er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om det gir relevant styringsinformasjon for Nærings- og handelsdepartementet å sammenlikne Entra Eiendom AS med de øvrige deltakerne i IPD-indeksen for disse årene. Videre er det ut fra en samlet vurdering av departementets oppfølging, stilt spørsmål ved om Nærings- og handelsdepartementet har hatt tilstrekkelig grunnlag til å følge opp selskapets resultater.

Undersøkelsen viser at selskapet har betalt utbytte på til sammen 610 mill. kroner i perioden 2000-2005. Ut fra det beregnede verdijusterte resultatet etter skatt, som i samme periode utgjør 6,4 mrd. kroner, har utbytteandelen vært på 9,6 pst. av verdijustert resultat etter skatt. I samme periode har selskapet hatt regnskapsførte skattekostnader på 125,6 mill. kroner. Dette innebærer at verdiøkningen i selskapet i svært stor grad er ført tilbake til selskapet. Samtidig har selskapet begrenset med fri egenkapital. I denne sammenheng har Nærings- og handelsdepartementet pekt på behovet for å øke selskapets utbyttekapasitet. Etter opprettelsen i 2000 har selskapet gjennomgått en betydelig ekspansjon, og gjennom selskapets forretningsidé legges det opp til at selskapet skal være ledende i de prioriterte markedene. Selskapets strategi legger fortsatt opp til vekst i de prioriterte markedene. Dersom Entra Eiendom AS oppnår en dominerende posisjon i de markeder som selskapet opererer i, kan dette medføre at den forretningsførsel som er mest lønnsom for selskapet, gjennom oppnådd markedsmakt, ikke nødvendigvis samsvarer med det som er effektivt for staten.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har i brev av 13. september 2006 gitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport.

Departementet gir på generelt grunnlag uttrykk for at rapporten ikke i tilstrekkelig grad reflekterer Stortingets forutsetninger om at selskapet skulle ha rammebetingelser og stilles overfor avkastningskrav som private eiendomsbedrifter. Departementet mener at Riksrevisjonen i større grad burde sammenligne Entra Eiendoms resultater og drift med tilsvarende private virksomheter. Departementet påpeker spesielt at Entra Eiendoms fullmaktsstruktur, kontrollsystemer og opplegg for kjøp og salg av eiendommer ikke er vurdert i forhold til andre aktører i bransjen.

NHD gir uttrykk for at Riksrevisjonen har lagt til grunn en snevrere forståelsesramme av Stortingets grunnlag for etableringen av Entra Eiendom og av hvilke begrensninger hovedformålet setter på selskapets forretningsmessige virksomhet, enn det departementet la til grunn i St.prp. nr. 65 (2004-2005). Det er NHDs oppfatning at den aktivitet Entra Eiendom har hatt så langt, har ligget innenfor de rammebetingelser som er trukket opp.

Departementet påpeker spesielt at det er ulike oppfatninger mellom NHD og Riksrevisjonen når det gjelder betydningen av endringen i private leietakere. Departementet gir uttrykk for at det i Riksrevisjonens undersøkelse ikke sondres klart mellom forretningsmessige delstrategier og selskapets hovedstrategi, og at Riks­revisjonen legger stor betydning i delstrategien om å øke andelen private leietakere. Etter NHDs oppfatning innebærer denne strategien ikke endring av hovedstrategi for selskapet.

Departementet påpeker videre at undersøkelsen ikke har noen grundig drøfting av hvilke virkninger endringene i andelen private leietakere har på muligheten av å levere godt i forhold til hovedformålet. Når Entra Eiendom i tråd med formålet effektiviserer statens bruk av kontorlokaler, enten gjennom rehabilitering av eksisterende eiendommer eller ved kjøp og utvikling av nye eiendommer, medfører dette at store arealer kan frigjøres til utleie til andre. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at hoveddelen av tilveksten i eiendomsmasse (ca. 2/3) er leid ut til offentlige leietakere. Departementets oppfatning er at selskapets reelle hovedstrategi har vært, og er, å skaffe egnede lokaler til offentlige leietakere og i denne sammenheng bidra til en effektiv bruk av lokaler.

Departementet henviser også til Riksrevisjonens påpekning av at 1,3 mrd. kroner - eller om lag 20 pst. av selskapets samlede kjøps- og utviklingskostnader, har gått til lokaler som i dag i hovedsak leies av private. Av dette igjen er 150 mill. kroner, mindre enn 3 pst. av selskapets samlede kjøps- og utviklingskostnader, benyttet til forretningslokaler og boliger. Departementet viser spesielt til at Riksrevisjonen påpeker at det må benyttes betydelige midler for å tilbakestille disse til et eventuelt statlig behov. NHD kan ikke se at mulighet for tilbakestilling var et premiss som ble diskutert ved etableringen av Entra Eiendom.

Departementet viser videre til at Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om det ligger innenfor selskapets formål å delta som aktør i Offentlig-privat samarbeid (OPS). Departementet kan ikke se noen begrensninger her så lenge de aktuelle kontraktene ligger innenfor selskapets virksomhetsområde. Tvert om må det være i statens og andre offentlige aktørers interesse at konkurransen om slike kontrakter er god, når man velger å bruke denne metoden til å dekke behov for lokaler. Departementet gir videre uttrykk for at det på mange måter er selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering for å stille lokaler til rådighet for offentlige leietakere.

Departementet viser til undersøkelsens beregninger og analyser knyttet til markedsverdivurderingene av selskapets eiendomsportefølje. Departementet gir uttrykk for at beregningene er gjennomført etter en modell som bare benytter renteutviklingen som forklaringsparameter, og at dette ikke gir en dekkende beskrivelse av de forhold som påvirker verdiutviklingen for selskapet. Det framkommer av brevet at NHD er meget usikker på om modellen gir stor forklaringskraft. Dette får ifølge departementet konsekvenser for vurderingene av NHDs oppfølging av selskapets resultater. Ifølge departementet er det på denne bakgrunn heller ikke godtgjort at bruken av EVA-beregningene i vesentlig grad bryter med intensjonen for resultatlønnssystemet og kan skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier.

Videre påpekes det i brevet at undersøkelsens beskrivelse av IPDs norske benchmarkstudier er svært begrenset og ikke gir et dekkende bilde av disse studiene. Departementet påpeker at disse studiene bygger på en metodikk som er utviklet over mange år, som brukes i mange land og er en undersøkelse som markedsaktørene benytter seg av. Etter departementets vurdering er slike benchmarkstudier meget interessante i vurdering av selskapets prestasjoner. Departementet viser til at IPD-studiene for samtlige år viser at Entra Eiendom har oppnådd bedre avkastning enn departementets avkastningsmål, og at Entra Eiendoms resultater framstår blant de beste i bransjen i hele den perioden (2002-2005) hvor selskapet har deltatt.

NHD viser til at avkastningskravet og utbyttepolitikken for selskapet er fastsatt i samsvar med de forutsetninger som lå til grunn for etablering av Entra Eiendom AS. Utover dette legger departementet stor vekt på å sette sammen et styre med riktig erfaring og kompetanse. Dette er i samsvar med de reglene som har vært formulert for statens eierstyring. Departementet har videre lagt stor vekt på at Entra Eiendom utvikler en offentlig rapportering som gir en god oversikt over virksomheten, og er av den oppfatning at selskapet her holder en god standard. Med basis i denne offentlige rapporteringen følger departementet flere parametere i sin eierdialog med Entra Eiendom. Dette gjelder både regnskapsmessige størrelser og forhold vedrørende utviklingen i eiendomsporteføljen.

Departementet viser til at selskapet har hatt betydelig vekst i eiendomsmasse og sterk økning av ekstern gjeld. Departementet påpeker imidlertid at det er etab­lert en finansiell styring som innebærer at selskapet i begrenset grad påtar seg finansiell risiko.

NHD opplyser videre at departementet vil følge opp spørsmålet om innretning av selskapets resultatlønnssystem i dialog med selskapet.

Departementet viser til at undersøkelsen avdekker svakheter i oppbyggingen av Entra Eiendoms system for å dokumentere prosesser og beslutninger i forbindelse med kjøp og salg. Det er departementets inntrykk at selskapet foretar vesentlige endringer i sine dokumentasjons- og arkivrutiner med bakgrunn i dette. Departementet gir uttrykk for at det er særdeles viktig i en virksomhet hvor det gjennomføres betydelige transaksjoner basert på forhandlinger, at grunnlag og beslutninger er godt dokumentert. Departementet påpeker at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget for å være grunnlag for salgsprosesser. De skal gi en forsiktig vurdering av den samlede verdien av eiendomsmassen på vurderingstidspunktet. Departementet gir uttrykk for at dette, sammen med utviklingen i perioden etter verdivurderingene, kan forklare positive avvik mellom markedsverdivurderingen og oppnådd salgspris. Departementet påpeker videre at Entra Eiendom gjennomfører egne beregninger og benytter vurderinger fra uavhengige meglere som grunnlag for de konkrete salgsprosessene.

Departementet fastslår at det er uenighet mellom selskapet og Riksrevisjonen om det forelå en klar rettslig binding når det gjaldt salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12. I brevet påpekes det at Entra Eiendom ikke var varslet om at kjøper gjorde sitt forbehold om finansiering gjeldende. Selskapets klare oppfatning var således at det forelå en forpliktende situasjon med bud og aksept. NHD kan således ikke se at det er grunnlag i undersøkelsen til å antyde at Entra Eiendom her har handlet uten at det forelå rettslige forpliktelser. Departementet påpeker at en hovedbegrunnelse for tilbakekjøpet var knyttet til å kunne dekke lokale behov for kjernesegmentet.

Departementet viser til påpekningen i rapporten av at en stor del av verdiøkningen er ført tilbake til selskapet. NHD peker på at store deler av gevinsten er knyttet til verdistigning på eiendom, og ikke er realiserte gevinster som gir grunnlag for å ta utbytte. Det er ifølge departementet heller ikke i premissene for Entra Eiendoms virksomhet gitt føringer om omfattende realiseringer av verdistigning gjennom salg.

Departementet viser også til påpekningen av risikoen for at selskapet prioriterer den forretningsførsel som er mest lønnsom for Entra Eiendom, gjennom oppnådd markedsmakt foran det som er effektivt for staten. Ifølge departementet er det selvsagt en underliggende risiko for ulike interesser og mål mellom eier og administrasjon, knyttet til statens eierskap i Entra Eiendom. Undersøkelsen avdekker imidlertid etter departementets oppfatning ikke at dette har gitt spesielle negative utslag når det gjelder Entra Eiendom. Departementet viser i denne sammenheng til bransjetall som tyder på at selskapet er veldrevet, slik at veksten ikke har gått på bekostning av resultatene.

Riksrevisjonen viser til at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet. I undersøkelsen framkommer det at selskapets hovedkundegruppe i henhold til selskapets forretningsidé omfatter alle typer offentlige kunder, herunder statseide selskaper, fylkeskommunale aktører og kommunale aktører. Etter Riksrevisjonens vurderinger innebærer dette en endring i hovedstrategien for selskapet. Videre viser undersøkelsen at selskapets strategi overfor private kunder er svært tett knyttet til selskapets forretningsidé. Ved fastsettelsen av forretningsidé og strategier ble tilnærmingen til private kunder utvidet fra å være aktuell dersom det ikke lenger forelå noe statlig behov, til å være aktuell "der dette er naturlig", med et strategisk mål om å øke andelen private leietakere til 20 pst. innen utgangen av 2004. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer disse endringene samlet sett vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen. Slike endringer skulle etter Stortingets forutsetninger behandles av generalforsamlingen og Stortinget før de kunne iverksettes. Ettersom forretningsideen ble implementert uten denne behandlingen, kan det etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål ved både selskapets og eierdepartementenes handlemåte.

Riksrevisjonen er enig i at selskapet ble stilt fritt til, ut fra kommersielle vurderinger, å selge eller leie ut til andre de lokaler som var fristilt fra leieavtaler med statlige leietakere. Ut fra tilsvarende vurderinger må selskapet også kunne utvikle disse eiendommene med tanke på utleie til private. Riksrevisjonen er også enig i at dette er en vesentlig forutsetning for at selskapet skal kunne bidra til å effektivisere statens bruk av kontor­lokaler. Det er imidlertid, etter Riksrevisjonens vurdering, forutsatt at kjøp og utvikling av nye eiendommer skal rettes mot statlige virksomheter. Riksrevisjonen påpeker derfor at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner til å kjøpe og utvikle nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere. Undersøkelsen viser også at eiendommer som er leid ut til private, på grunn av lange kontrakter, i liten grad kan stilles tilgjengelig til å dekke framtidige behov for selskapets kjernekunder.

Etter Riksrevisjonens vurdering faller kjøp og utvikling av nye eiendommer direkte rettet mot fylkeskommunale og kommunale aktører utenfor Stortingets forutsetninger for selskapet.

Entra Eiendom AS har inngått en OPS-avtale med Bærum kommune om å bygge og drive skolebygget til Vøyenenga skole. Historisk har formålet med OPS vært å få privat sektor til å forskuttere kapitalkostnadene ved investeringer, å dele risikoen ved usikre investeringer eller å stimulere private til å investere på steder med stor arbeidsledighet. Riksrevisjonen har merket seg at det ifølge departementet på mange måter er selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering for å stille lokaler til rådighet for offentlige leie­takere. Riksrevisjonen stiller imidlertid spørsmål ved om selskapets deltakelse i OPS-avtaler reelt sett innebærer en privat finansiering, og at risiko blir overført til private aktører.

Riksrevisjonen har merket seg departementets oppfatning om undersøkelsens bruk av nåverdimodellen i analyse av markedsverdivurderingene. Riksrevisjonen bemerker at denne modellen omfatter både endringer i leieinntekter, eierkostnader, langsiktig rentenivå og flere ulike risikofaktorer som forklaringsfaktorer for endringene i markedsverdivurderingene. Undersøkelsen viser at modellen har stor forklaringskraft, og Riksrevisjonen viser til at nåverdimodellen også ble brukt som et sentralt rammeverk ved fastsettelsen av selskapets åpningsbalanse.

Riksrevisjonen bemerker at både utviklingen i verdijustert egenkapital, avkastningsberegninger, IPD-målinger og selskapets egne EVA-målinger viser særdeles gode resultater for selskapet. Undersøkelsen viser imidlertid at deler av den påviste verdiøkningen er knyttet til økninger i selskapets leieinntekter som ble besluttet før selskapet kom i drift 1. juli 2000. Videre bygger de rapporterte resultatene på forutsetninger om reduksjoner i eierkostnadene som er større enn det som faktisk er dokumentert. Det er videre klart at deler av verdiskapingen er knyttet til markedsendringer som blant annet er drevet av reduksjonen i langsiktige renter. Undersøkelsen viser således at selskapets bidrag til verdiøkningen har vært vesentlig lavere enn det de ovennevnte målingene gir uttrykk for.

Etter Riksrevisjonens vurdering har derfor ikke avkastningsmålinger gitt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere selskapets resultater i forhold til det fastsatte avkastningskravet. Ettersom Entra Eiendom AS har hatt en betydelig ekspansjon gjennom kjøp av eiendommer og en mye høyere utviklingsandel enn de øvrige selskapene i IPD-indeksen, påpeker Riksrevisjonen også usikkerheten ved om IPD-målingene gir en sammenligning som er relevant for departementets oppfølging. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om NHD har hatt tilstrekkelig grunnlag til å følge opp selskapets resultater.

På bakgrunn av at deler av verdiøkningen relateres til forhold som selskapet ikke påvirker, vil selskapets bruk av EVA-målinger kunne skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål og strategier. Dette bryter med forutsetningene for resultatlønnssystemet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp spørsmålet om innretning av selskapets resultatlønnssystem i dialog med selskapet.

Riksrevisjonen har merket seg at bransjetall, ifølge departementet, tyder på at selskapets vekst ikke har gått på bekostning av resultatene. Undersøkelsen viser at de oppnådde merverdiene utover selskapets investeringer i store trekk er knyttet til fire store eiendommer. For de øvrige eiendommene er de samlede markedsverdiene omtrent like store som selskapets investeringer i disse eiendommene. På denne bakgrunn påpeker Riksrevisjonen risikoen for at selskapets ekspansjon kan gå på bekostning av verdiskapingen i selskapet.

Riksrevisjonen konstaterer at det har vært svakheter i selskapets dokumentasjon av prosesser og beslutninger i forbindelse med kjøp og salg av eiendommer. Det er også enighet om at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget for å være grunnlag for salgsprosesser. Riksrevisjonen påpeker at markedsverdivurderingene likevel har blitt brukt som grunnlag ved beslutninger om salg av eiendom. Videre synes det å være enighet om at skjønnet til innleide meglere og selskapets egne ansatte er det eneste relevante grunnlaget for vurderingen av om betingelsene er markedsmessige. Riksrevisjonen har merket seg departementets påpekning av at opplegget for kjøp og salg av eiendommer ikke er vurdert i forhold til andre aktører i bransjen. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning med bransjepraksis tilstrekkelig sikkerhet for at eiendommene selges til markedsmessige vilkår og at selskapets omdømme ivaretas. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mest relevant å vurdere praksis opp mot anerkjente standarder for risikohåndtering. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved om den beskrevne praksisen er i samsvar med den ønskede risikoprofilen for selskapet.

Riksrevisjonen merker seg at det etter selskapets oppfatning forelå en rettslig bindende avtale om salg av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 på det tidspunktet (oktober 2004) da selskapet ble kjent med at den indonesiske ambassaden var interessert i å leie Fritzners gate 12. Riksrevisjonen påpeker imidlertid at selskapet på tross av dette fikk undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere. Videre viser undersøkelsen at det først i midten av november 2004 var oppnådd enighet om at det forelå bud og aksept for salg/kjøp av eiendommene. Riksrevisjonen mener at det fortsatt ikke er gitt en troverdig forklaring på selskapets handlemåte knyttet til salget og tilbakekjøpet av Fritzners gate 12.

Saken har vært forelagt Nærings- og handelsdepartementet, og statsråden uttaler i brev av 27. oktober 2006:

" …

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har forelagt dokument nr. 3:x fra Riksrevisjonen for Entra Eiendom AS, som har gitt departementet sine merknader i brev datert 10. oktober 2006. Brevet fra selskapet er nokså teknisk orientert, og noen av de faktiske forhold er avklart i dialog mellom departementet, Riksrevisjonen og Entra. Enkelte andre deler er kommentert i foreliggende svar fra NHD.

1. Hovedkonklusjon

Undersøkelsen har etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning, ikke avdekket forhold som skulle tilsi at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår som innebærer at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning.

Undersøkelsen viser også at selskapet har hatt en stabil sammensetning av sine lokaler med hovedvekt på kontorlokaler og til en viss grad undervisningslokaler. Andre lokaler utgjør en beskjeden del av eiendomsmassen. Virksomheten har i stor grad vært rettet mot hovedformålet å tilby lokaler for å dekke statlige behov. Andelen private leietagere har økt, slik det ble redegjort for i St.prp. nr. 65 (2004-2005). Hoveddelen av tilveksten i eiendomsmassen, om lag to tredjedeler, er imidlertid leid ut til offentlige leietagere.

Sammenligninger med andre eiendomsselskaper for perioden 2002-2005 viser at Entra Eiendom har hatt en bedre resultatutvikling enn gjennomsnittet av deltagerne i sammenligningen. Dette gjelder både for utvik­lingsporteføljen og for stående investeringer. Den vurderte markedsverdien av selskapets egenkapital har vokst betydelig.

2. Merknad til oppsummeringen

Departementet har tidligere gitt omfattende merknader til hovedanalyserapporten jf. brev fra NHD 13. september 2006. Merknadene er delvis oppsummert i dokument 3:x. I forhold til hovedanalyserapporten er det i redegjørelsen for undersøkelsen i dokument 3:x gjort endringer i formuleringer, og departementet finner det rett å kommentere noen punkter.

På side 5 skriver Riksrevisjonen:

"I generalforsamlingen 18. juni 2001 ble det under henvisning til selskapets formål gitt signaler om at selskapet ikke skulle involvere seg i byggingen av nytt rådhus i Tromsø. Protokollen fra styremøte 21. juni 2001 viser imidlertid at styret vedtok å fortsette samtalene med Tromsø kommune om dette prosjektet"

Når en tidligere forvaltningsvirksomhet skilles ut som selvstendig rettssubjekt, stiller det krav til håndtering av rolledeling og ansvar mellom eier og styrer. Eier/generalforsamling skal holde seg til overordnede retningslinjer for virksomheten, mens styret har ansvar for forvaltningen. Dersom eieren skal gi mer spesifikke styringssignaler må det skje i en formell form, gjennom vedtak på generalforsamling eller gjennom skriftlige instrukser.

I brev fra Statsministerens kontor til departementene av 28. oktober 1998 (Vedr. forholdet mellom statsråden og selskapsledelsen i statens selskaper) sies det om dette:

"... at det gjennom generalforsamlingsformen skapes notoritet om hva som har skjedd, … sikrer en bred belysning av saken og generalforsamlingsformen gir grunnlag for konstitusjonell kontroll, ..... Ved uformell kontakt kan det i ettertid tenkes å oppstå tvil om hva som har skjedd, hva slags informasjon som er gitt og hva slags tilbakemelding som er gitt fra departementets side. Dette kan ha betydning dersom statsråden i ettertid ønsker å rette kritikk mot selskapets styre for den informasjon eller manglende informasjon som er gitt, eventuelt mot manglende oppfølging av departementets signaler."

Riksrevisjonens undersøkelse viser, at både AAD og NHD har satt krav til skriftlighet i sine instrukser for forvaltningen av statlig eierskap. Når Riksrevisjonen i tilknytning til Entra Eiendoms eventuelle deltagelse i bygging av rådhus i Tromsø henviser til signaler gitt på generalforsamlingen i 2001, er dette signaler som ikke er protokollført eller på noen annen måte gitt notoritet. Det er på denne bakgrunn vanskelig å konkludere at Entra Eiendom her har opptrådt illojalt overfor sin eier.

Riksrevisjonen skriver på side 6:

"Det er således et spørsmål om de verdiene som disse eiendommene ble ført inn i selskapets med, representerte reelle markedsverdier på overføringstidspunktet".

Dette er en slutning som det etter NHDs mening ikke finnes faglig grunnlag for i hovedanalyserapporten eller på bakgrunn av de beregninger Riksrevisjonen viser til der, og som er innrettet mot andre forhold. Departementet antar at dette er en misvisende formulering og at Riksrevisjonen her ikke har ment at det hefter feil ved grunnlaget for den åpningsbalansen som AAD fastsatte i 2000.

Loven stiller krav om at tingsinnskudd i forbindelse med stiftelse av selskaper gjøres til reelle verdier og at dette bekreftes av revisor. Departementet vil vise til at overføringsverdiene ble fastlagt etter en omfattende prosess. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)benyttet ekstern ekspertise og en egen revisjonsrådgiver i denne prosessen. Ved vurdering av statsstøtteproblematikk står også verdien av tingsinnskudd sentralt; slike innskudd skal representere verdier som en privat investor ville satt. I forbindelse med at EFTAs overvåkningsorgan ESA i 2002 reiste spørsmål vedrørende åpningsbalansen til Entra Eiendom, gikk NHD grundig igjennom det arbeidet og de vurderingene som var gjort i AAD og førte en dialog med ESA om dette. Det ble konkludert med at det ikke var behov for å gjennomføre nærmere undersøkelser om riktigheten av åpningsbalansen. Hele dette materialet har vært stilt til rådighet for Riksrevisjonen.

3. Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen synes å mene at strategien til Entra Eiendom og tilhørende drift ikke har vært i samsvar med de forutsetninger som Stortinget ga ved behandlingen av St.prp. nr. 84 for 1998-1999. Spesielt vises det til at styret for Entra Eiendom satte strategiske mål for andelen av arealer utleid til private leietagere.

NHD vil vise til at ved å skille Entra Eiendom ut i et eget aksjeselskap avgrenset staten sitt eieransvar. Selskapets styre er etter aksjeloven gitt et omfattende ansvar for å forvalte selskapets verdier. Utarbeidelse av forretningsmessig strategier er et viktig element i dette. Det var ikke gitt noen føringer om den private leieandelen i stortingsdokumentene forut for etableringen av Entra. Etter at styret hadde presentert sine første strategier ble det, slik det framgår av rapporten, gitt muntlige signaler fra AAD som stilte spørsmål ved målsettingene om andel private leietagere. Dette ble fulgt opp med vedtak om en dialog mellom AAD og selskapet om selskapets strategier på Generalforsamlingen 2001. Administrasjonen i Entra laget i september 2001 forslag til justeringer i strategiformuleringene, blant annet når det gjaldt ambisjonen om statlige leietagere. Selskapet tok høsten 2001 initiativ til en dialog med AAD. Det ble likevel ikke holdt noe møte før i februar 2002, hvor også NHD som skulle ta over forvaltningen av eierskapet i Entra, deltok. Styret hadde i mellomtiden, desember 2001, justert de konkrete målene for privat leieandel. Etter at NHD overtok ansvaret for eierforvaltningen i 2002, og fram til departementets redegjørelse i St.prp.nr. 65 for 2004-2005 var det i eierdialogen aldri framme noen strategi om å øke den private eierandelen til 20 pst.

Til forståelse av selskapets strategi og det konkrete målet om 10 prosents andel, som etter NHDs vurdering ikke innebar en vesentlig endring av hovedstrategi eller brudd med primærformålet, er det viktig også å se på styrets motivasjon for en slik målsetting, slik det går fram av strategidokumentet:

"Det vil gi Entra Eiendom økt forståelse og evne til å håndtere kunders krav og forventninger, noe som vil bidra ytterligere å profesjonalisere tilbudet overfor Entra Eiendoms øvrige kunder"

NHD har vært enig i denne vurderingen slik det går fram av redegjørelsen om Entra Eiendoms drift og utvikling som ble gitt i St.prp. nr. 65 for 2004-2005. Departementet uttrykte i denne sammenheng at det er lite hensiktsmessig som en del av den eiermessige styringen å sette en fast prosentvis begrensning for andelen av selskapets arealer som leies ut til sekundærkunder. Dette foranlediget ingen merknader fra Stortinget jf Innst. S. nr. 240 for 2004-2005.

For ytterligere å belyse utviklingen i statens holdning til hva Entra Eiendom kunne engasjere seg i, vises det også til St. prp. nr. 63 for 2001-2002 hvor spørsmålet om fleksibel utvikling av Nasjonalbiblioteket ble tatt opp. Det heter der (side 36):

"Regjeringen har kommet til at den beste løsningen for staten vil være å overføre det samlede ansvaret for utbygging og fremtidig drift av eiendommen på Solli plass til Entra Eiendom AS. Det vil gi best prosjektøkonomi å gjennomføre en samlet utbygging og rehabilitering. Entra Eiendom vil disponere de arealer som ikke skal disponeres av Nasjonalbiblioteket, til utleie i det private markedet. Ved at staten gis opsjon på leie av ytterligere arealer, vil en oppnå nødvendig fleksibilitet for å dekke fremtidige merbehov."

Etter at et forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet om å bevilge midler for å gjennomføre prosjektet i Statsbyggs regi ble nedstemt, stemte et enstemmig Storting for fullmakten til å selge eiendommen til Entra Eiendom AS jf. Innst.s.nr. 255 og vedtak nr. 526 V pkt. 3 for 2001-2002. Ved dette tilfelle ble det altså gitt prinsipiell tilslutning til at selskapet reiste et kontorbygg hvor en stor del av arealene i første omgang kunne benyttes til private leietagere.

Riksrevisjonen peker på at

"eiendommer som er leid ut til private, på grunn av lange kontrakter, i liten grad kan stilles tilgjengelig for å dekke framtidige behov for kjernekundene."

Departementet vil vise til at dette ikke var en forutsetning fra Stortinget ved etableringen av selskapet. Videre må valg av kontraktstid for private leietagere være en balanse mellom risikostyring som tilsier langsiktige kontrakter, og et ønske om fleksibilitet som trekker i motsatt retning. Dette valget må gjøres på forretningsmessig basis. Gjennomsnittlig kontraktstid for private leietagere (6 år) er klart kortere enn for hele porteføljen. Med nåværende portefølje innebærer dette at om lag 10 000 kvadratmeter utleid til private i gjennomsnitt vil fristilles hvert år eller om lag 50 000 kvadratmeter over en 5 års periode. Ved salg ville Entra ikke hatt tilgang til disse arealene for utleie til kjernekunder.

Når det gjelder fylkeskommunale og kommunale aktører mener Riksrevisjonen at kjøp og utvikling av eiendommer rettet mot disse faller utenfor Stortingets forutsetninger. I den eiendomsmassen som Entra Eiendom ble tilført ved etableringen, var det om lag 6 pst. kommunale og fylkeskommunale leietagere. Departementet er enig i at disse ikke inngikk i hovedformålsgruppen. Det fremgår imidlertid ikke av grunnlagsdokumentene at selskapet skulle unnlate å videreutvikle relasjonen til disse kundene. Når det gjaldt oppføring av nye eiendomsprosjekter, er det bare for private oppdragsgivere at AAD la til grunn at Entra Eiendom ikke skulle konkurrere jf. brev til Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen 23. november 1999. I sin redegjørelse om utviklingen i Entra Eiendom i St.prp. nr. 65 for 2004-2005 påpekte NHD at flere trekk gjorde det naturlig at Entra Eiendom i sin strategi rettet seg mot offentlige leietagere. Stortinget hadde ikke merknader til dette.

Riksrevisjonen reiser spørsmål ved om NHD har tilstrekkelig grunnlag for å følge opp selskapets resultater. Departementet er inneforstått med at det alltid bør vurderes hvor detaljert en slik oppfølging skal være. Utgangspunktet for denne vurderingen må imidlertid være slik det daværende eierdepartementet (AAD) la vekt på i nest siste avsnitt i kapittel 5.4 i St.prp. nr. 84 for 1998-1999:

"For en slik type virksomhet vil staten ha mindre behov for direkte kontroll av den daglige driften. Statens behov for kontroll vil ivaretas gjennom mer overordnede styringsmuligheter."

Departementet vil vise til at selskapet nå gjennomfører en kvartalsmessig rapportering på linje med børsnoterte selskaper. Det er i første rekke styret som skal se til at den daglige driften representerer en god og fo­rsvarlig forvaltning. På bakgrunn av den økte kompleksiteten i Entra Eiendoms virksomhet, både på ut­viklingssiden og når det gjelder finansiering, gjennomførte NHD i 2004 en vesentlig endring i styresammensetningen for å få inn relevant kompetanse og erfaring.

Departementet har som nevnt også, etter at de er behandlet i styret, hatt tilgang til resultatene fra undersøkelsene som gjennomføres av Investment Property Databank (IPD). I disse undersøkelsene sammenlignes resultatutviklingen i Entra Eiendom med utviklingen hos andre viktige aktører i det norske eiendomsmarkedet. IPD er uavhengig av aktørene og deltagelse i undersøkelsen skjer på frivillig basis. Slike sammenlignende undersøkelser - benchmarking - regnes generelt som et viktig element i vurdering av selskapers utvikling.

Det er riktig som Riksrevisjonen påpeker at Entra Eiendoms resultater påvirkes av at selskapet gjennomfører betydelige utviklingsprosjekter, i motsetning til mange av de andre aktørene, og at dette har gitt et positivt bidrag til Entra Eiendoms resultater i undersøkelsen. Departementet viser imidlertid til at IPDs undersøkelser også gir resultater hvor effekten av utviklingsporteføljen er skilt ut. Entra Eiendom viser også da gode resultater i forhold til de øvrige aktørene. I et brev til Entra Eiendom 3. oktober 2006 om utviklingen for "stående investeringer" dvs. eiendommer som ikke har vært gjenstand for utvikling det enkelte år bekrefter IPD at Entra Eiendom resultatmessig ligger i toppen blant de selskapene som har deltatt i undersøkelsen for hele perioden 2002-2005

NHD er enig med Riksrevisjonen i at renteutviklingen de siste årene har hatt en positiv påvirkning på eiendomssektorens utvikling. Departementet mener imidlertid at det gjennom IPD-benchmark har en god støtte i oppfølgingen av Entra Eiendoms resultatutvikling. IPDs undersøkelser konkluderer som nevnt med at selskapet for de fire årene 2002-2005 har hatt en god avkastning i forhold til markedet ellers; ikke bare for utviklingseiendommer, men også for den faste eiendomsmassen. NHD har vanskelig for å se at dette har kunnet skje uten en god styring og drift av selskapet. Vi kan ikke se at Riksrevisjonens beregninger på noen god måte belyser disse forholdene. Departementet vil ellers vise til at de beregningene av markedsverdier som Entra Eiendom offentliggjør, og som ligger til grunn for EVA-beregningene, vil danne et viktig grunnlag for faktiske regnskapsstørrelser ved overgang til den nye regnskapsstandarden IFRS. Selskapet vil gå over til denne standarden i 2007.

Som departementet påpekte i sitt brev 13. september i år vil eiendommer som er under utvikling, og før det er inngått dekkende utleiekontrakter, nødvendigvis komme ut med lave verdier. Det følger av den metodikken som i hovedsak benyttes ved slike målinger. Departementet viser at Entra Eiendom samlet sett har hatt en god avkastning på sine utviklingsprosjekter. Både Riksrevisjonens analyse og IPDs sammenligninger tyder på det. Departementet ser således ikke noen stor risiko for at selskapets ekspansjon har gått på bekostning av verdiskapningen i selskapet.

I tilknytning til transaksjonene vedrørende Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 skriver Riksrevisjonen at det

"ikke er gitt noen troverdig forklaring på selskapets handlemåte knyttet til salget og tilbakekjøpet av Fritznersgate 12."

NHD forstår dette slik at Riksrevisjonen ikke knytter tvil til om hvorvidt den faktainformasjonen selskapet har gitt om saken er korrekt, men at det er et spørsmål om det forelå en tilstrekkelig forretningsmessig begrunnelse for tilbakekjøpet og utleie til den indonesiske ambassaden.

Departementet er enig i at det - ut fra det tallmaterialet som er presentert - kan stilles spørsmål ved om tilbakekjøpet av Fritzners gate isolert sett tilfredsstiller de avkastningskrav som enkeltprosjekter bør ha. Ut fra det foreliggende materiale, inkludert den undersøkelsen som Det norske Veritas gjorde for styret i Entra Eiendom, kan departementet imidlertid ikke se at det er gjort funn som indikerer at Entra har gjennomført transaksjoner som har medført at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. De generelle resultatene for Entra Eiendom tyder heller ikke på at manglende lønnsomhet i enkeltprosjekter er noen gjennomgående svakhet ved driften av selskapet."

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 84 (1998-99), jf. Innst. S. nr. 81 (1999-2000), ble det lagt til grunn at selskapet i konkurranse med private skal tilby lokaler for statlig virksomhet. Komiteen forutsatte at det primære formålet med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet.

Riksrevisjonen er enig med departementet i at selskapets virksomhet i stor grad har vært rettet mot hovedformålet med selskapet. Riksrevisjonen viser likevel til St.prp. nr. 84 (1998-99), kapittel 7.5.1, der det framgår at man må " […] legge til grunn det faktum at selskapets kundegruppe utelukkende består av statlige virksomheter. Dette er virksomheter som får bevilget midler over statsbudsjettet til å dekke den husleien selskapet har krav på.".

Riksrevisjonen har merket seg departementets henvisning til at det ikke framgår av grunnlagsdokumentene at selskapet skulle unnlate å videreutvikle relasjonen til eksisterende kommunale og fylkeskommunale kunder. Departementet henviser videre til at det i St.prp. nr. 65 (2004-2005) er påpekt flere trekk som etter departementets vurdering gjorde det naturlig at Entra Eiendom AS i sin strategi rettet seg mot offentlige leietakere. Riksrevisjonen er enig i at utleie til fylkeskommunale og kommunale aktører faller innenfor formålet i forbindelse med politisk besluttet samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det imidlertid ikke lagt fram tungtveiende argumenter for at selskapet på generelt grunnlag skal kunne anse slike aktører som en del av selskapets hovedkundegruppe. Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé på dette området innebar en vesentlig endring i premissene for selskapsdannelsen.

Riksrevisjonen har videre merket seg Nærings- og handelsdepartementets oppfatning om selskapets tilnærming til private leietakere. Riksrevisjonen er enig i at det i forbindelse med opprettelsen ikke ble gitt noen konkrete føringer om den private leieandelen. Det ble imidlertid gitt føringer som avgrenser selskapets tilnærming overfor private kunder til å være aktuelt dersom det, etter at en statlig aktør har fraflyttet en eiendom, ikke lenger foreligger noe statlig behov for eiendommen. Riksrevisjonen påpeker at selskapets strategi, helt løsrevet fra disse føringene, i hele den aktuelle perioden har vært å øke andelen private leietakere enten opptil eller utover et nivå på 10 pst. Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé og strategier også på dette området innebar en vesentlig endring i forhold til premissene for selskapsdannelsen.

Departementet gjorde i St.prp. nr. 65 (2004-2005) rede for økningen i privat leieandel, og departementet ga uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å sette en fast prosentvis begrensning for andelen av selskapets arealer som leies ut til sekundærkunder. I denne proposisjonen ble det imidlertid ikke redegjort for at det hele tiden hadde vært, og fortsatt var, en bevisst strategi fra selskapets side å øke andelen private leietakere, og at den gjennomførte økningen i stor grad hadde funnet sted gjennom kjøp og utvikling av nye eiendommer.

Riksrevisjonen er enig i at det ikke var en forutsetning fra Stortinget at eiendommer som er leid ut til private, skal kunne stilles tilgjengelig for å dekke framtidige behov for kjernekundene. Riksrevisjonen viser imidlertid til departementets påpekning av at selskapets kjøp og utvikling av eiendommer gjennomføres "for å ha ledig kapasitet til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler til et voksende behov i offentlig sektor." Ettersom en tredjedel av de nye arealene er leid ut til private, er det etter Riksrevisjonens oppfatning grunn til å påpeke at disse arealene i begrenset grad kan ivareta denne hensikten. Departementet har videre vist til at Stortinget i forbindelse med Nasjonalbiblioteket, ga tilslutning til at selskapet bygde kontorlokaler som leies ut på det private markedet. Riksrevisjonen påpeker at denne beslutningen gjaldt én enkelt eiendom, og at staten i dette tilfellet ble gitt opsjon på leie av ytterligere arealer. Riksrevisjonen fastholder derfor at kjøp og utvikling av nye eiendommer etter forutsetningene generelt skal rettes mot statlige virksomheter. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til at det i brev fra Arbeids og administrasjonsdepartementet v/statsråden til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen av 23. november 1999 heter:

"… at selskapet ikke har som formål å engasjere seg i nye eiendomsprosjekter for å tiltrekke seg private leietakere. Når det gjelder statlige leietakere, som altså er selskapets kundegruppe, vil det imidlertid også være aktuelt å kunne tilby utvikling og oppføring av nye eiendomsprosjekter."

Riksrevisjonen viser også til at Entra Eiendom AS deltar som privat part i et offentlig-privat samarbeid (OPS) om bygging og drift av lokaler for Vøyenenga skole i Bærum. Ettersom Entra Eiendom AS er et heleid statlig selskap, kan selskapet etter Riksrevisjonens oppfatning ikke påta seg risiko og ta oppgaven med å stille finansiering som en fullt ut privat eiendomsutvikler i OPS-avtaler.

Riksrevisjonen er enig i at utarbeidelse av forretningsmessige strategier er en viktig del av styrets ansvar. Flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen forutsatte at Stortinget vil bli orientert hvis selskapets styre og generalforsamling skulle komme fram til at en endring i hovedstrategien vil være hensiktsmessig. Videre forutsatte flertallet i komiteen at en slik orientering blir gitt på en slik måte at Stortinget gis anledning til å drøfte forholdet, all den tid det eventuelt vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen. Riksrevisjonen konstaterer at forretningsideen og strategiene ble implementert uten en slik behandling. Riksrevisjonen påpeker spesielt at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner til kjøp og utvikling av nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private leietakere.

Riksrevisjonen har merket seg departementets kommentarer om selskapets åpningsbalanse. Det har ikke vært en del av Riksrevisjonens undersøkelse å vurdere om selskapets åpningsbalanse er fastsatt i samsvar med de relevante kravene. Riksrevisjonens søkelys har vært rettet mot om selskapets resultatrapportering gir et riktig bilde av de resultater som selskapet har skapt i perioden fra 1. juli 2000 til utgangen av 2005. Selskapets åpningsbalanse utgjør et sentralt referansepunkt for selskapets offentlige resultatrapportering. Ved fastsettelsen av åpningsbalansen ble det lagt til grunn at porteføljen samlet måtte gis en lavere verdi enn summen av enkelteiendommene. Videre måtte verdsettingen av eiendommene ses i sammenheng med at selskapets virksomhet gjennom formålet var avgrenset til å tilby lokaler til statlige virksomheter.

Riksrevisjonen mener på denne bakgrunn at selskapets åpningsbalanse er lite egnet som utgangspunkt for å beregne verdiøkningen i selskapets opprinnelige eiendomsportefølje i perioden etter opprettelsen. Riksrevisjonens undersøkelse viser at de rapporterte verdiøkningene og gevinstene knyttet til den opprinnelige eiendomsporteføljen bare i noen grad kan forklares ved endrede markedsforhold, redusert risiko eller verdiøkning som følge av økte leieinntekter og reduserte eierkostnader. Dette gjelder både de eiendommene som er solgt og den delen av den opprinnelige eiendomsporteføljen som selskapet fortsatt eier. Riksrevisjonen påpeker at undersøkelsen på dette området bygger på selskapets egne redegjørelser av hvilke faktorer som i hovedsak har bidratt til den rapporterte verdiøkningen. Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet er enig i at renteutviklingen de siste årene har hatt positiv innvirkning på eiendomssektorens utvikling. Riksrevisjonen fastholder på bakgrunn av disse forholdene at selskapets bidrag til verdiøkningen har vært vesentlig lavere enn det selskapet har gitt uttrykk for i sin rapportering. Dette innebærer at både utviklingen i verdijustert egenkapital, avkastningsberegninger, EVA-målinger og IPD-målinger har overvurdert selskapets resultater. Likevel har selskapet etter Riksrevisjonens oppfatning oppnådd gode resultater siden opprettelsen i juli 2000.

Riksrevisjonen viser videre til at merverdiene i selskapets nye eiendommer i hovedsak er knyttet til kjøp og utvikling av fire store eiendommer. For de øvrige eiendommene er det samlet sett ikke generert merverdier utover selskapets investeringer. Riksrevisjonen er kjent med at mange av eiendommene er under utvikling eller har et uutnyttet utviklingspotensial. Departementet viser i denne sammenheng til at selskapet sa­mlet sett har hatt en god avkastning på sine utvik­lingsprosjekter. Riksrevisjonen presiserer likevel at de aktuelle eiendommene utgjør omtrent 25 pst. av selskapets bygningsmasse og at selskapet har investert over 2 mrd. kroner i disse eiendommene. Videre er det samlet sett knyttet leiekontrakter med gjennomgående relativt lang løpetid til en stor del av de aktuelle arealene. Riksrevisjonen fastholder derfor at den ekspansjonen som disse eiendommene representerer, kan gå på bekostning av verdiskapingen i selskapet i en lang periode framover.

Departementet framhever i sitt svar viktigheten av at det gjennom generalforsamlingsformen skapes notoritet om hva som har skjedd i departementets styring av selskapet. Dersom eieren skal gi spesifikke styringssignaler må det skje i en formell form, gjennom vedtak på generalforsamling eller gjennom skriftlige instrukser. Riksrevisjonen er enig i dette. I den konkrete saken om eventuell deltakelse i bygging av rådhus i Tromsø ble det i generalforsamlingen 18. juni 2001 gitt en muntlig presisering av selskapets formål. Selskapets styre er ikke formelt bundet av slike muntlige signaler. Styret er imidlertid generelt forpliktet til å innrette virksomheten i samsvar med formålet. Riksrevisjonen har merket seg at eierdepartementene og selskapet har ulike oppfatninger om fakta i saken, og dette illustrerer viktigheten av at også eventuelle konklusjoner av prinsipiell betydning blir protokollført.

Riksrevisjonens undersøkelse har ikke dokumentert at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår som innebærer at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Undersøkelsen viser likevel at det er flere svakheter i selskapets virksomhetsstyring. Dette omfatter i første rekke selskapets dokumentasjonspraksis og innretningen av selskapets belønningssystem. Etter Riksrevisjonens vurdering utgjør disse forholdene sammen med den etablerte fullmaktsstrukturen, en kritisk risikofaktor for selskapet.

Riksrevisjonen er kjent med at selskapet arbeider med et helhetlig rammeverk for virksomhetsstyringen i selskapet (omtalt som Entramodellen). Riksrevisjonen har spesielt merket seg at kravene til dokumentasjon av prosesser og beslutninger har blitt strengere. Samtidig legger departementet og selskapet betydelig vekt på bransjepraksis som referanseramme for vurdering av virksomhetsstyringen. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning med bransjepraksis tilstrekkelig sikkerhet for at hensynet til selskapets omdømme og tillit i markedet ivaretas. Riksrevisjonen er videre usikker på i hvilken grad Entramodellen vil bli implementert i den løpende virksomhetsstyringen dersom den rådende holdningen er at bransjepraksis er den relevante referanserammen.

Riksrevisjonen har ikke dokumentert at transaksjonene knyttet til salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 har medført at noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets bekostning. Det synes imidlertid å være enighet om at det kan stilles spørsmål ved lønnsomheten av tilbakekjøpet av Fritzners gate 12. Videre er det på bakgrunn av den foreliggende faktainformasjonen, etter Riksrevisjonens vurdering, ikke gitt noen god forklaring på hvorfor selskapet først solgte og deretter kjøpte tilbake Fritzners gate 12.

Riksrevisjonens kollegium har behandlet saken i møte 20. desember 2006 og avgitt følgende tilleggsuttalelse til Dokument nr. 3:2 (2006-2007):

"Vi viser til Dokument nr. 3:2 (2006-2007) Riksrevisjonens undersøkelse av Entra Eiendom AS, som ble overlevert til Stortinget 22. november 2006. Riksrevisjonen mottok 5. desember 2006 et brev frå kontrollfraksjonen i Arbeiderpartiets stortingsgruppe med spørsmål i sammenheng med Dokument nr. 3:2 (2006-2007), og Riksrevisjonens svar ble sendt 13. desember 2006. Av dette svaret framkommer det at Riksrevisjonen ville undersøke selskapets praksis vedrørende tinglysning av eiendomsoverdragelser nærmere og sende en tilleggsuttalelse om dette til Stortinget.

Nedenfor gjengis de konkrete spørsmålene og de faktaopplysningene som er innhentet for å besvare spørsmålene. Videre har Riksrevisjonen i brev av 13. desember 2006 bedt om Nærings- og handelsdepartementets kommentarer. Departementets svar av 15. desember 2006 er gjengitt nedenfor. På dette grunnlag har Riksrevisjonens kollegium behandlet saken i møte 20. desember 2006 og avgitt en tilleggsuttalelse til Dokument nr. 3:2 (2006-2007).

Spørsmålet fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe

l forbindelse med salg av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 og tilbakekjøp av sistnevnte, skriver Riksrevisjonen at "De ovennevnte eiendomstransaksjonene er ikke tinglyst."

  • a) Hvilke side av selskapets drift og risiko mener Riksrevisjonen å belyse med denne opplysningen?

  • b) Er det også andre av selskapets eiendomstransaksjoner som ikke er tinglyst, og i tilfelle hvilke?

  • c) Hva beløper besparelsen i form av spart dokumentavgift og tinglysingsgebyr seg til for de eiendommer som ikke er tinglyst?

Opplysninger oversendt til Nærings- og handels­departementet til uttalelse

I forbindelse med gjennomgangen av salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 og tilbakekjøpet av Fritzners gate 12 kom det fram at disse transaksjonene ikke var tinglyst. Det siterte utsagnet er av Riksrevisjonen behandlet som en ren faktaopplysning. Det er ikke et lovbestemt krav at eiendomsoverdragelser skal tinglyses, men tinglysning er nødvendig for å oppnå rettsvern. Tinglysning tjener også et offentlig behov knyttet til å gjøre opplysninger om eiendomsforhold offentlig tilgjengelig. I denne sammenheng fremkommer det i hovedanalyserapportens kapittel 4.6.2 at: "Cort Adelers gate 33 er sannsynligvis blitt overdratt eller solgt til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS i etterkant av at dette selskapet ble stiftet 30. november 2004. Eiendommen ble ifølge Entra Eiendom AS solgt med blankoskjøte, slik at opplysningene om dette ikke kan bekreftes av Eiendomsregisteret." Riksrevisjonen har i ettertid fått bekreftet at Cort Adelers gate 33 ble videresolgt til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS for 62 mill. kroner.

Når det gjelder Entras tinglysningspraksis er dette knyttet til de eiendommene som selskapet har kjøpt. Riksrevisjonen har innhentet opplysninger om tinglysning av Entras eiendomskjøp. Følgende liste viser de eiendomskjøpene hvor det er gjort klart at kjøp ikke er tinglyst:

  • – Fritzners gate 12: Kjøpt for 23 mill. kroner i 2002 og for 17,5 mill. kroner i 2004. Tinglyst i januar 2006 med 23 mill. kroner som grunnlag for beregning av dokumentavgift. Fram til januar 2006 sto Fritzners gate 12 AS (senere Thune Invest AS) som hjemmelshaver til eiendommen.

  • – Kristian Augusts gate 15: Kjøpt for 110 mill. kroner. Kristian Augusts gate 15 AS står som hjemmelshaver til eiendommen. Entra Eiendom AS har et tinglyst pant i eiendommen lik kjøpesummen.

  • – Kristian Augusts gate 21: Kjøpt for 45 mill. kroner. Kristian Augusts gate 21 AS står som hjemmelshaver til eiendommen. Entra Eiendom AS har et tinglyst pant i eiendommen lik kjøpesummen.

  • – Kristian Augusts gate 23: Kjøpt for 103 mill. kroner. Kristian Augusts gate 23 AS står som hjemmelshaver til eiendommen.

  • – Brattørkaia 14b, 15a, 15b og 16: Kjøpt for til sammen 22 mill. kroner. For disse eiendommene sto henholdsvis Trondheimfjorden Interkommunale Havn IKS, Novale AS og Esperto AS som hjemmelshavere fram til oktober 2006, da eiendommene ble skilt ut i egne aksjeselskaper der Entra Eiendom AS eier 52 prosent av aksjene.

  • – Olav Tryggvasons gate 1 i Trondheim: Kjøpt for 17,1 mill. kroner i 2004. Eiendommen ble solgt igjen i 2006. I hele dette tidsrommet sto en fysisk person (ikke navngitt fra Statens kartverk) som hjemmelshaver til eiendommen.

  • – Olav Tryggvasons gate 3 og Krambugata 3 i Trondheim: Kjøpt for til sammen 53,2 mill. kroner. For disse eiendommene står Krambugata 3 AS som hjemmelshaver.

  • – Kjørbo i Bærum: Kjøpt for 550 mill. kroner. For denne eiendommen står Norsk Hydros pensjonskasse som hjemmelshaver. Norsk Hydros pensjonskasse har en obligasjon på 750 mill. kroner med tilhørende urådighetserklæring knyttet til eiendommen.

Ved tinglysning utgjør dokumentavgift 2,5 prosent av avgiftsgrunnlaget, som normalt er lik kjøpesummen. Tinglysningsgebyr er fortiden 1548 kroner pr. tinglyst skjøte. Dette har i denne sammenhengen begrenset betydning.

Nærings- og handelsdepartementets svar

Saken har vært forelagt Nærings- og handelsdepartementet, og statsråden har i brev av 15. desember 2006 svart:

"Jeg viser til spørsmål om tinglysning fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe, og brev om Riksrevisjonens utkast til svar sendt til Nærings- og handelsdepartementet onsdag 13. desember 2006.

Vi har forelagt spørsmålet for Entra Eiendom AS. Vi gjengir Entras kommentarer til de enkelte forhold nedenfor, og ber om at Riksrevisjonen vurderer opplysningene jra Entra før det sendes endelig svar.

1. Rettslige konsekvenser av at det ikke skjer tinglysning av eiendomsoverdragelser

I svarutkastet skriver Riksrevisjonen at "tinglysning er nødvendig for å oppnå rettsvern". Entras kommentar til dette er:

"Rettsvern for eiendommer hvor transaksjonen ikke er tinglyst dekkes inn ved urådighetserklæring fra hjemmelshaver som tinglyses og generalfullmakt for kjøper. Dette er en ordinær fremgangsmåte ved slike eiendomstransaksjoner og skaper ingen rettslig usikkerhet for Entra Eiendom."

Entra Eiendom opplyser at urådighetserklæring med tinglysning og generalfullmakt er standard rutine ved kjøp av eiendommer.

2. Kjøp av aksjeselskaper utløser ikke dokument­avgift

Entra skriver her:

"Dette gjelder for følgende konkrete forhold:

1. Kristian Augustsgate 23 er kjøpt som aksjeselskap. Eier er derfor fremdeles Kristian Augustsgate 23 AS hvor Entra Eiendom AS eier 100% av aksjene. Dette er et kjøp av aksjer og ikke eiendom og utløser derfor ikke dokumentavgift da eiendommens juridiske eier er den samme før og etter salg/kjøp av aksjer.

2. Olav Tryggvasonsgate 3 og Krambugata 3 i Trondheim er på samme måte kjøpt som et aksjeselskap. Ved kjøp av aksjeselskapet ble navnet på selskapet endret. Eiendommene eies imidlertid av det samme selskapet både før og etter aksjesalget."

3. Dokumentavgift påløper ikke før en eiendom overdras

Kjørbo er tatt med i Riksrevisjonens liste over eiendomsoverdragelser hvor det ikke er betalt dokumentavgift. Entra påpeker om Kjørbo:

"Denne eiendommen er enda ikke overdratt. Eiendomsretten til denne eiendommen overføres ikke før 1. juli 2007. Det er ikke vanlig praksis å tinglyse en eiendomsoverdragelse før eiendomsoverdragelsen har funnet sted. Oppgjøret for eiendommen ved full betaling av kjøpesum vil ikke skje før 1. juli 2007."

4. Eiendomstransaksjoner kan ta tid før de er gjennomført, slik at tinglysning med tilhørende dokumentavgift først skjer etter en viss tid

Vi viser til hva som er sagt over om sikring av rettsvern gjennom tinglysning av urådighetserklæring og generalfullmakt til kjøper. Dette kan blant annet ha sammenheng med den interne organiseringen av eierskapet. For noen av eiendommene som Riksrevisjonen nevner i sitt utkast har det skjedd en avklaring i etterkant og eiendommene er i dag videresolgt eller lagt i egne selskaper hvor det har skjedd tinglysning og betaling av dokumentavgift. Entra viser her til:

"Olav Tryggvasons gate l i Trondheim ble kjøpt av selskapet Krambugaten 3 AS (eiet 100% av Entra Eiendom). Det forelå da konkrete planer for en eiendomsutvikling som omfattet alle eiendommene i dette selskapet inkludert denne eiendommen som grenser inntil. Da planene om utvikling ble endelig avklart og konkretisert medførte en mer effektiv utnyttelse av de øvrige eiendommer samt reguleringsmessige restriksjoner til at denne eiendommen ble solgt igjen etter kun kort tid. Det ble da ikke vurdert som hensiktsmessig å gjennomføre en dobbel tinglysning.

Brattørkaia 14b, 15a, 15b og 16 er alle kjøpt i forbindelse med utvikling av Trondheim havn. Det har hele tiden vært planlagt at Entra Eiendom ikke skulle gjøre dette alene men finne de riktige samarbeidspartnere for så å legge disse eiendommene inn i egne aksjeselskaper. Dette er nå gjennomført og eiendommene er tinglyst. Eier er hhv. Brattørkaia 14 AS og Brattørkaia 15ab 16 AS. Fra kjøpet og til eiendommene er tilordnet de enkelte selskaper må ses på som en og samme transaksjon. Det er lite hensiktsmessig å foreta tinglysning før alle formaliteter vedrørende stiftelsen av selskapene og øvrige eierforhold er avklart.

Fritzners gate 12 ble ikke tinglyst før det var endelig avklart at eiendommen ville eies av Entra Eiendom over tid. I en periode ble det vurdert å omgjøre denne til statsministerbolig og det ville ikke da være naturlig at Entra Eiendom fortsatte som eier. Når eiendommen ble omgjort til bruk for den Indonesiske ambassaden, ble eiendommen tinglyst."

5. Eiendommer hvor det enda ikke har skjedd tinglysning og betaling av dokumentavgift

Dette gjelder etter Entras opplysninger Kristian Augusts gate 15 og 21. Selskapet skriver om dette:

"Kristian Augusts gate 15 og 21 er kjøpt med hensyn på etablering av Nasjonalt kunstmuseum. Disse eiendommene vil ikke bli endelig tinglyst før det er avklart hvordan utbyggingen av Nasjonalt kunstmuseum vil skje. Dette er en prosess som styres av Kultur og kirkedepartementet. Entra Eiendom har så langt opptrådt på vegne av staten for å sikre det nødvendige utbyggingspotensiale i området. Når rammene for et fremtidig prosjekt er avklart, vil det fremkomme hvor eiendommene naturlig bør ligge og den endelige tinglysning vil finne sted."

6. Midlertidig utsatt dokumentavgift

Med bakgrunn i det som er sagt foran konkluderer Entra medfølgende:

"Sett på bakgrunn av disse opplysninger som vi her har gjort rede for og som Riksrevisjonen tidligere er orientert om er det i dag kun eiendommene i Kristian Augusts gate 15 og 21 som ikke er tinglyst med samlet kjøpesum på 155 mill kroner. Dette vil skje når det vurderes som mest hensiktsmessig for alle parter. Dokumentavgift vil da utløses med 3,88 mill kroner.""

Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen viser til Nærings- og handelsdepartementets svar der det gjøres rede for Entra Eiendoms tinglysningspraksis ved kjøp av eiendommer. Riksrevisjonen har merket seg at rettsvern for eiendommer hvor transaksjonen ikke er tinglyst, etter departementets oppfatning kan dekkes inn ved tinglyst urådighetserklæring fra hjemmelshaver og generalfullmakt for kjøper. Riksrevisjonen vil i denne forbindelse vise til at urådighetserklæringer kun gir vern mot frivillige salg og pantsettelser og ikke mot andre former for heftelser. Kun tinglysning av eiendomsretten gir fullt rettsvern.

Riksrevisjonen har videre merket seg at selskapet i flere tilfeller har avventet tinglysning i flere år i påvente av avklaring om bruk av eiendommen eller organisasjonsmessig plassering av eierskapet. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om dette er i samsvar med Stortingets intensjoner med Entra Eiendom AS.

Riksrevisjonen vil vise til at tinglysning også tjener et offentlig behov knyttet til å gjøre opplysninger om eiendomsforhold offentlig tilgjengelig. Åpenhet om eiendomstransaksjoner bidrar blant annet til å forebygge korrupsjon og misligheter.

Riksrevisjonen viser videre til de nye opplysningene om at Cort Adelers gate 33 ble videresolgt til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS for 62 mill. kroner. Dette er 4,5 mill. kroner mer enn det Entra Eiendom AS fikk for eiendommen. På denne bakgrunn kan det etter Riksrevisjonens vurdering, stilles spørsmål ved om kjøperen av Cort Adelers gate 33 har oppnådd en urimelig fordel på bekostning av Entra Eiendom AS. Dette forholdet illustrerer også hvilken risiko selskapets eier og styre tar ved å akseptere at skjønnet til innleide meglere og selskapets egne ansatte er det eneste relevante grunnlaget for å vurdere om betingelsene for eiendomssalg er markedsmessige.

Saken sendes Stortinget."

Neste kapittel