Generelt

Utvalget som utredet alternativer til riksrettsordningen peker på at statsstyret har undergått vesentlige endringer i de siste 100 år. Utvalget uttaler:

"Dagens politiske system er så forandret i forhold til det system Grunnloven i 1814 var tuftet på, at det må få konsekvenser for den ansvars- og domstolsordningen som skal sikre virkeliggjøringen av vår tids folkestyre. En helt vesentlig endring er innføringen av parlamentarismen. Et særlig trekk i utviklingen er ellers at rettsstatsideene i dag inngår som en grunnleggende del av vårt folkestyre. Det er derfor viktig å forankre dagens riksrettsordning i disse ideer og utforme ordningen i samsvar med vår tids prinsipper for rettssikkerhet. Selv om riksrettsordningen ikke har vært i bruk på over sytti år og selv om sannsynligheten for at den vil bli tatt i bruk ikke måtte være stor, er det av stor prinsipiell betydning at ansvarsordningen for landets fremste tillits- og embetsmenn samsvarer med de rettsstats- og rettssikkerhetsidealer som ellers gjelder i samfunnet."

Utvalget viser til at gjeldende ordning er tungrodd og ressurskrevende og mener at særlig den innledende fasen av en riksrettssak - etterforskningsstadiet - er lagt opp på en lite hensiktsmessig måte. Dette kan bidra til at terskelen for å sette i gang undersøkelser som eventuelt kan lede til en tiltale, blir svært høy.

Ved gjennomgangen av alternativer til riksrettsordningen har utvalget særlig lagt vekt på følgende prinsipper som anses vesentlige: For det første er det et grunnleggende utgangspunkt at statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere skal ansvarliggjøres i tilfeller disse personer har begått rettsstridige handlinger. Med makt må det følge et reelt ansvar.

Utvalget uttaler at riksrettsansvaret bare bør være et ansvar for rettsstridige handlinger og at ansvaret bør gjøres gjeldende bare der det foreligger brudd på rettsregler. Brudd på normer som i sin natur er politiske, bør ifølge utvalget behandles politisk, og ikke i en rettergang.

Et annet hovedpoeng for utvalget har vært at like tilfeller skal behandles likt. Der en statsråd, stortingsrepresentant eller høyesterettsdommer begår handlinger som enhver annen arbeidstaker kan begå, bør disse handlinger pådømmes på samme måte, uavhengig av hvem som har begått handlingen. For enkelte av de straffbare forhold som i dag pådømmes ved riksrett, vil prinsippet om likebehandling medføre at strafforfølgning mot disse personene må normaliseres.

Utvalget har lagt vekt på at en revidert riksrettsordning må utformes slik at den sikrer en uavhengig og upartisk rettergang.

Utvalget mener at Stortinget peker seg ut som den myndighet som mest naturlig kan følge de konstitusjonelt ansvarliges praksis og dermed finne frem til kritikkverdige forhold som kan lede til en tiltale. Anklagemyndighet i plenum forutsetter at en komité pekes ut som innstillende instans. Utvalget mener det er en fordel om en av Stortingets faste komiteer gis innstillingsmyndighet, og at kontroll- og konstitusjonskomiteen peker seg ut som den mest naturlige komiteen.

Utvalget har foreslått at det etableres en permanent ansvarskommisjon med fem faste medlemmer. Ved sammensetningen bør det legges vekt på hensynet til kompetanse, men også hensynet til uavhengighet. Kommisjonen skal være et faglig kompetent etterforsk­ningsorgan som skal bistå Stortinget i å klarlegge grunnlaget for en eventuell tiltale for riksrett. De nærmere regler om ansvarskommisjonen, foreslås hjemlet i et nytt kapittel 3 i lov om rettergangsmåten i riksrettssaker.

Grunnloven § 86

Utvalget har foreslått en presisering i bestemmelsens første ledd, slik at Riksretten bare skal dømme der de konstitusjonelt ansvarlige har "brudt deres konstitusjonelle plikter". Forslaget innebærer en avgrensning av Riksrettens kompetanse i forhold til det som nå gjelder.

Utvalgets forslag til sammensetning av Riksretten fremgår av Grunnloven § 86 tredje og fjerde ledd.

Det foreslås at Riksretten skal bestå av 5 høyesterettsdommere. Det blir anført at antall dommere ikke bør være så stort at riksrettsprosessen blir for tungvint og at Høyesterett ikke bør tappes for så mange dommere at "den daglige drift" rammes. De 5 dommerne bør være justitiarius sammen med de av Høyesteretts dommere som har lengst ansiennitet i retten. Det foreslås at høyesterettsjustitiarius skal være Riksrettens formann. De stortingsvalgte medlemmer av Riksretten - Riksrettsutvalget - bør etter utvalgets syn utgjøre et flertall i Riksretten. Dette vil sikre en grad av kontinuitet fra dagens ordning. Det bør etter utvalgets syn være tilstrekkelig med 6 medlemmer i Riksrettsutvalget, og det foreslås at det velges 4 varamedlemmer. Møtende stortingsrepresentanter eller medlemmer av statsrådet skal ikke kunne velges til medlemmer. Medlemmene av Riksrettsutvalget kan være tidligere stortingspolitikere eller statsråder, eller de kan være uten politisk bakgrunn og uten klare partipolitiske preferanser. Riksrettsutvalgets medlemmer velges for en periode på 6 år og skal ikke fratre som dommere selv om valgperioden er utløpt før riksrettssaken er ferdig behandlet.

En høyesterettsdommer skal ikke fratre som riksrettsdommer selv om han går av som høyesterettsdommer, eksempelvis på grunn av aldersgrense eller fordi han tiltrer en annen stilling.

Grunnloven § 87

Utvalget foreslår at de eksisterende regler om utskyting i Grunnloven og riksrettergangsloven, bortfaller. Gjeldende ordning innebærer at alle lagtingsmedlemmer og høyesterettsdommere - som ikke er inhabile - i utgangspunktet skal være dommere i Riksretten, men den anklagede og aktor har rett til å skyte ut så mange dommere at 14 lagtingsmedlemmer og 7 høyesterettsdommere er igjen ved forhandlingens start. Når saken tas opp til doms, skal antallet reduseres til henholdsvis 10 og 5 etter loddtrekning.

Utvalget påpeker at utskytingsordningen medfører at et stort antall representanter og høyesterettsdommere formelt sett knyttes til domstolen, men at kun 15 rent faktisk ender opp som dommere i en konkret sak. Dette fremstår som lite hensiktsmessig.

Som følge av at utskytingsreglene går ut, kan dagens bestemmelser i Grunnloven § 87 i stor grad oppheves.

Grunnloven § 15

Utvalget foreslår at det i Grunnloven § 15, som i dag står ledig, tas inn en bestemmelse om statsrådenes plikter etter at Stortinget har fattet mistillitsvedtak. Forslaget til ny riksrettsordning innebærer at ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven videreføres, og det er ingen nødvendig forutsetning for forslaget at parlamentarismens prinsipp grunnlovsfestes. Utvalget mener likevel at det er naturlig og ønskelig med en slik grunnlovsbestemmelse når det også foreslås å grunnlovsfeste regjeringens opplysningsplikt. I forhold til Riksretten er plikten til å søke avskjed etter et mistillitsforslag helt sentral, og det gir derfor en bedre sammenheng i lovverket om den plikten nedfelles i den skrevne Grunnloven.

Plikten til å søke avskjed etter mistillitsvotum gjelder i forhold til regjeringen som helhet hvis stortingsflertallet uttaler at regjeringen eller statsministeren ikke har forsamlingens tillit. Likedan kan mistillitsvotum være rettet mot enkeltstatsråder. I så fall må et vedtatt mistillitsforslag innebære at det utnevnes en ny statsråd, eller at statsministeren - hvis det på forhånd er klargjort at regjeringen har stilt seg solidarisk bak statsråden - søker avskjed for hele regjeringen.

I utvalgets forslag pålegges Kongen i statsråd en plikt til å innvilge regjeringens avskjedssøknad. Den foreslåtte formulering innebærer ikke at Kongen er pliktig til å innvilge denne søknaden med umiddelbar virkning. Kongen vil måtte la den avgående regjering sitte som forretningsministerium til en ny regjering er utnevnt. Dette kommer til uttrykk i forslagets tredje ledd, hvor regjeringens fullmakter som forretningsministerium er angitt. Bestemmelsen må forstås slik at regjeringen har plikt til å fungere som forretningsministerium og ta seg av de løpende forretninger.

Grunnloven § 20

Etter Grunnloven § 20 første ledd har Kongen rett til å benåde forbrytere etter at dom har falt. I riksrettssaker er imidlertid Kongens benådningsrett svært begrenset, jf. Grunnloven § 20 annet ledd, der det bestemmes at Kongen ikke har benådningsmyndighet i riksrettssaker, bortsett fra der det er idømt dødsstraff. Utvalget har pekt på at benådningsretten i alminnelighet er ment som en sikkerhetsventil i de enkelttilfeller loven kan komme til å virke urimelig hardt. Også i riksrettssaker kan det vise seg at straffen rammer domfelte på en urimelig måte. Samtidig må det minnes om at Kongens benådningsrett i sin alminnelighet ikke er ansett for å gripe inn i domstolenes uavhengighet. Utvalget foreslår en endring i Grunnloven § 20 slik at det skal være adgang til å benåde en som domfelles av Riksretten dersom det foreligger samtykke fra Stortinget.

Grunnloven § 30

Grunnloven § 30 tredje ledd gir hjemmel for å straffe det medlem av statsrådet som er ansvarlig for en forfatningsstridig, lovstridig eller øyensynlig landsskadelig beslutning fattet av Kongen. Forslaget til revisjon av riksrettsordningen legger vekt på å bygge ned de sider ved dagens ordning som åpner for en utpreget politisk skjønnsutøvelse og styrke den rettslige dimensjonen. Utvalget foreslår en endring i Grunnloven § 30 tredje ledd første punktum slik at kriteriet "øiensynligen er skadelig for Riget" tas ut av Grunnloven. Dette nødvendiggjør en tilsvarende endring i ansvarlighetsloven § 11.

Utvalget viser til at bestemmelsen i Grunnloven § 30 tredje ledd første punktum har gitt, og gir i prinsippet fortsatt Stortinget et maktmiddel til gjennom Riksretten å sikre at regjeringen ikke utøver myndighet i strid med folkeviljen. Riksretten blir dermed på mange måter et tvisteløsningsorgan mellom regjering og storting. Politisk uenighet mellom Stortinget og regjeringen løses i vår tid gjennom de parlamentariske midler, og ikke gjennom straffeansvar. Det kan dessuten vanskelig tenkes at det ligger et behov for å straffe en regjering bare fordi det har oppstått en alvorlig politisk konflikt mellom statsorganene. Utvalget viser videre til at dersom regjeringen eller en statsråd har utvist uforstand eller forsømmelighet i tjenesten, vil dette uansett være straffbart etter ansvarlighetsloven § 10. Det kan derfor neppe lenger være behov for å straffelegge handlinger som er øyensynlig skadelige for riket. Til dette kommer de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å knytte straff til et så vidt upresist kriterium.

Grunnloven § 82

Utvalget viser til at det i dag er alminnelig antatt at regjeringen har en rettslig bindende opplysningsplikt overfor Stortinget. Det er heller ikke særlig tvil om at denne rettsregel nå har status som konstitusjonell sedvanerett, altså med gjennomslagskraft som Grunnloven selv. Utvalget finner at en så vidt sentral rettsregel i det konstitusjonelle liv som opplysningsplikten, bør fremgå av den skrevne grunnlov, også av hensyn til legalitetsprinsippet. Det må også være hensiktsmessig at regelen gis en mer presis utforming enn det den konstitusjonelle sedvaneregel til nå har hatt.

En slik bestemmelse skal i prinsippet håndheves av Riksretten. Brudd på den grunnlovsbestemte plikten kan dermed sanksjoneres med straffansvar. Dette tilsier etter utvalgets syn en viss tilbakeholdenhet med å strekke grunnlovsbestemmelsen maksimalt i forhold til de normer som i dag gjelder i forholdet mellom storting og regjering. Straff bør bare kunne gjøres gjeldende overfor de mest klanderverdige forholdene, der det er behov for rettslig regulering. Ved utformingen av en grunnlovsbestemmelse om opplysningsplikt har utvalget tatt hensyn til at behovet for informasjon vil variere fra sak til sak. Utvalget viser til at spørsmålet om når regjeringen har tillit i Stortinget - eller mer presist, hva regjeringen må opplyse om for å ha tillit - i all hovedsak er et politisk, og ikke et rettslig spørsmål. Opplysningsplikten foreslås nedfelt i en ny § 82 i Grunnloven.