Dokument nr. 8:1 (2006-2007) - forslag fra stortingsrepresentantene Dagfinn Høybråten og Kjell Ingolf Ropstad om endringer i folketrygdloven som innebærer at personer som anses som unge uføre kan beholde tilleggspensjonen ved flytting til utlandet.

Dokument nr. 8:2 (2006-2007) - forslag fra stortingsrepresentantene Kari Kjønaas Kjos, Kenneth Svendsen og Robert Eriksson om endringer i folketrygdloven som fjerner begrensningen for unge uføre til å beholde tilleggspensjonen under lengre opphold i ut...

Jeg viser til brev 11. oktober 2006 fra arbeids- og sosialkomiteen med anmodning om en vurdering av forslagene i Dok. nr. 8:1 (2006-2007) og Dok. nr. 8:2 (2006-2007).

Gjeldende rett

Forslagene tar utgangspunkt i regelen om at garantert tilleggspensjon til unge uføre ikke utbetales til personer som oppholder seg i utlandet og ikke lenger er medlem i folketrygden. Regelen ble innført med virkning fra 1. januar 1993 etter forslag i Ot.prp. nr. 99 for 1991-92.

I proposisjonen ble det blant annet vist til at den garanterte tilleggspensjonen til personer som er født uføre eller som er blitt uføre i ung alder, var innført på bakgrunn av norske forhold og med tanke på personer som oppholder seg her hele sitt liv. En mente det derfor kunne reises spørsmål om hensiktsmessigheten av at denne og andre ytelser som ikke bygger på avgiftsinnbetaling, uten videre utbetales i utlandet i lengre perioder, for eksempel når stønadsmottakeren flytter til utlandet for godt, Man kan få rett til denne pensjonen på grunnlag av kortere opphold i Norge (ett år) selv om man var ufør ved ankomsten.

Videre ble det fremhevet at sett i et internasjonalt perspektiv, innebar våre regler om tilleggspensjon til unge uføre at folketrygden ble påført store forpliktelser sammenliknet med utenlandske ordninger, der tilsvarende pensjonsopptjening vanligvis ikke forekommer. En større grad av gjensidighet i forhold til andre lands forpliktelser kunne følgelig ikke oppnås gjennom trygdeavtaler, men måtte etableres gjennom interne regler.

På denne bakgrunn mente man at den garanterte tilleggspensjonen til unge uføre burde forbeholdes personer som oppholdt seg i Norge, og ikke utbetales etter flytting til utlandet. Dette fordi ytelsen helt fra starten av var ment å skulle være en ordning nært knyttet til Norge og norske samfunnsforhold og gi uttrykk for et samfunnsansvar overfor dem som har hatt liten eller ingen mulighet til å opptjene rettigheter på vanlig måte. Denne direkte tillknytningen til Norge og norsk samfunnsliv vil i stor grad opphøre ved utflytting, også den enkeltes forpliktelser som knytter seg til opphold her, blant annet plikten til å betale skatt og trygdeavgift av inntekt,

I Innst O. nr. 9 for 1992-93 fikk forslaget bred tilslutning i sosialkomiteen, med unntak av Senterpartiets og Sosialistisk Venstrepartis medlemmer. Flertallet la avgjørende vekt på at den garanterte tilleggspensjonen ble innført med sikte på Norge og norske forhold, og at den ble gitt uten krav om opptjening i form av arbeidsinntekt

Til nærmere belysning av bakgrunnen for eksportforbudet vedlegges kopi av de aktuelle avsnittene i proposisjonen og innstillingen.

Forslagene

Jeg forstår forslagene slik at man ønsker en lovendring som innebærer at eksportforbudet for garantert tilleggspensjon til unge uføre oppheves, slik at denne ytelsen fritt kan utbetales også til personer som er bosatt i utlandet og ikke lenger er medlem i folketrygden. En slik endring vil i tilfelle innebære at man går tilbake til ordningen som gjaldt før 1. januar 1993, da det ikke var restriksjoner i forhold til eksport av denne tilleggspensjonen.

Vurdering

Innledningsvis nevner jeg at innstrammingen i 1993 ikke hindrer enhver utbetaling av denne tilleggspensjonen i utlandet, da en rekke utenlandsopphold var, og fortsatt er, likestilt med opphold i riket. Dette er tilfeller hvor vedkommende opprettholder sitt fulle medlemskap i folketrygden som følge av reglene om pliktig medlemskap eller fordi pensjonisten oppholder seg i Norge i en så stor del av året at vedkommende er å anse som bosatt her.

Bortfall av den garanterte tilleggspensjonen medfører ikke uten videre bortfall av enhver pensjon fra Norge. Ved flytting til EØS-land eller til andre land vi har trygdeavtale med, vil det ved flytting bli gitt vanlig minstepensjon, og det samme gjelder ved flytting til tredjeland når vedkommende har 20 års botid etter fylte 16 år.

Tapet av den garanterte tilleggspensjonen betyr imidlertid en klar nedgang i nominell ytelse, fra vel kr. 150 000 til om lag kr. 112 800, dvs. en reduksjon på om lag kr. 37 200. I denne sammenheng bør man likevel være oppmerksom på at utflyttingen ofte skjer til land med til dels betydelig lavere kostnadsnivå enn Norge. Flyttingen, og reduksjonen i ytelse, innebærer derfor ikke uten videre en reell nedgang i levestandard. Som nevnt i mitt svar på et skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Åse Gunhild Voie Duesund, har jeg imidlertid forståelse for at den enkelte vil oppleve reduksjonen i ytelse som urimelig og eventuelt også uforståelig.

Ved vurderingen av om den garanterte tilleggspensjonen bør gis til personer som mister sin skatte- og trygdemessige tilknytning til Norge som følge av flytting til utlandet, bør man for det første ta i betraktning ytelsens karakter. I motsetning til andre former for tilleggspensjon (tilleggspensjon pga. arbeidsinntekt eller omsorgsarbeid), som forutsetter en eller annen form for "gjenytelse" fra mottakeren, er garantert tilleggspensjon til unge uføre en rent sosial ytelse knyttet til norske forhold og norsk kostnadsnivå mv.

Dette synspunktet har fått gjennomslag i internasjonal sammenheng. Den garanterte tilleggspensjonen er således unntatt fra det ellers strenge eksportkravet etter EØS-avtalen (ytelsen er inntatt i det såkalte vedlegg IIa som en ytelse i grenselandet mellom trygd og sosialhjelp). Et eksportforbud er videre innforhandlet i våre trygdeavtaler uten innsigelser fra avtalelandene.

I omtalen av spørsmålet i media er saken til dels framstilt som om eksportforbudet er et særnorsk fenomen. Dette er misvisende, idet norsk rett generelt er liberal mht. til utbetaling av pensjon i utlandet. Relatert spesielt til den garanterte tilleggspensjonen, er en slik synsvinkel særlig misvisende, idet man som tidligere nevnt vanligvis ikke finner slike ytelser i utenlandske ordninger. Man skal ikke lengre enn til Sverige for å se at tilsvarende særregler mangler helt. Mangelen på slike regler i utenlandske ordninger er en del av bakgrunnen for at man har fått gjennomslag for eksportforbudet i EØS-avtalen og andre trygdeavtaler.

Etter min vurdering tilsier ytelsens karakter - at det dreier seg om en rent sosial ytelse som faller utenfor opptjeningssystemet ifolketrygden - klart nok at den bare ytes i Norge. Til gjengjeld bør det generelle kravet om medlemskap i folketrygden i de tre siste årene før uførheten inntrådte ikke fullt ut gjøres gjeldende i disse sakene. Det er behov for å se reglene om kvalifiseringsperiode og eksportreglene under ett. Til sammen avgrenser de reglene folketrygdens ansvar i forhold til utenlandske ordninger.

Tilgangen til den garanterte tilleggspensjonen er enklere enn i normale uføretilfelle, idet ett års medlemskap i trygden før pensjonskravet settes fram i utgangspunktet er nok. Personer som kommer til Norge før de har fylt 21 år vil alltid kunne tilstås denne ytelsen, og det samme gjelder alle som blir uføre her før de fyller det vanlige kravet om tre års medlemskap (forutsatt at uførheten inntreffer før fylte 26 år). Ytelsen kan dermed gis i tilfelle med beskjeden tilknytning til Norge.

En opphevelse av eksportforbudet ville innebære at en person med eksempelvis halvannet års opphold i Norge ville kunne få med seg tilnærmet full ytelse ved flytting tilbake til utlandet. Det gjelder ingen restriksjoner for eksport av tilleggspensjon med tilsvarende grunnpensjon som har tilleggspensjon opptjent etter ordinære regler. Slike resultater ville etter min vurdering føre til at den garanterte tilleggspensjonen til unge uføre ville fremstå som en urimelig gunstig ordning. På grunn av likebehandlingskrav og regler om likestilling av trygdeperioder i avtaleland etter internasjonale trygdeavtaler og konvensjoner, er det små muligheter for å skille mellom tilfellene ut fra kriterier som botid i Norge og lignende. Eventuelle løsninger på de omhandlede problemene må skje i form av generelle løsninger, gjeldende for alle.

Dersom eksportforbudet oppheves, kan det synes behov for tilpasninger i reglene om kvalifiseringsperioder, slik at den garanterte tilleggspensjonen blir mindre tilgjengelig for personer som kommer til Norge fra utlandet. Dette vil øke presset på sosialkontorene og øke antallet personer som blir varige mottakere av sosialhjelp, Personer som er blitt uføre før fylte 26 år ville dermed bli henvist til sosialkontoret i en periode på ca. 40 år. Dette er lite ønskelig i forhold til kommunene, som opplever at ansvaret for uføre primært er et ansvar for folketrygden. Innstramminger i mulighetene for yngre personer til å få norsk uførepensjon, ville derfor være en løsning med betydelige ulemper.

Jeg oppfatter ordningen med garantert tilleggspensjon slik at den primært tar sikte på å sikre en nøktern levestandard for unge uføre som oppholder seg i Norge. Formålet er ikke å legge forholdene til rette for å flytte utenlands, uansett hvor aktverdige grunner dette måtte ha. De beste grunner synes å tale for at unge uføre som emigrerer, må leve med at ytelsen da blir redusert til vanlig minstepensjon. Det er som nevnt misvisende å oppfatte dette som en urimelig streng ordning, ikke minst dersom man vurderer spørsmålet i internasjonalt perspektiv.

I mitt svar på skriftlig spørsmål fra representanten Voie Duesund (spørsmål nr 1232) konkluderte jeg med at gjeldende ordning, alle forhold tatt i betraktning, synes å gi de mest balanserte resultatene. Ovenfor har jeg forsøkt å utdype grunnlaget for denne konklusjonen.

Som nevnt kan jeg forstå at det oppleves som urimelig å miste en ytelse man har hatt ved flytting fra Norge, og på denne bakgrunn har jeg allerede bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet om en oversikt over hvor mange tilfeller dette kan gjelde, samt en nærmere redegjørelse for i hvilken grad etaten generelt har registrert dette som et omfattende problem.

Det er foreløpig ikke foretatt noen nærmere vurderinger av de økonomiske konsekvensene av en eventuell lovendring som innebærer at unge uføre får beholde den garanterte tilleggspensjonen ved flytting til utlandet

Jeg vil komme tilbake til spørsmålet om eventuelle økonomiske konsekvenser så snart Arbeids- og velferdsdirektoratets svar foreligger.

Norske pensjonsytelser kan generelt utbetales i utlandet. I stor utstrekning gjelder dette også ytelser som utelukkende bygger på ren botid. Reglene er tilpasset dagens virkelighet med en økende internasjonalisering og et stadig mer utbygd internasjonalt system for trygdekoordinering, blant annet med sikte på å unngå urimelige belastninger for Norge sett i forhold til andre land. Endringer i deler av dette regelverket kan derfor ikke vurderes isolert, men må vurderes under ett og under hensyn til de internasjonale reglene.