8. Inndeling og interkommunalt samarbeid
I proposisjonen påpekes det at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Det innebærer at eventuelle kommunesammenslutninger skal være tuftet på lokale beslutninger, etter lokale initiativ og lokale vurderinger. Gitt dette vil dagens finmaskede kommunestruktur i stor grad kunne forventes å bli opprettholdt.
Departementet ser ikke behov for egne tiltak for å stimulere til kommunesammenslutninger. Departementet har derfor valgt å fjerne særskilte tilskudd til infrastrukturtiltak til kommuner som ønsker å slutte seg sammen. Kommuner som har fått løfte om støtte til infrastrukturtiltak under regjeringen Bondevik II, vil imidlertid motta dette for å ivareta forutsigbarhet.
Der kommunene selv ønsker å vurdere sammenslutning nærmere, ser departementet behovet for å støtte opp under lokale prosesser. For kommuner som vurderer å slutte seg sammen vil det derfor være mulig å få støtte til utredning av konsekvenser av en eventuell sammenslutning. Kommunene får også støtte til informasjon og folkehøringer, for å sikre at beslutninger som fattes er godt forankret i befolkningen.
Dersom kommuner velger å slutte seg sammen, vil de få tilgang til lovbestemte virkemidler etter inndelingsloven.
I proposisjonen foretas det en gjennomgang av resultater fra prosjektet "Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling".
Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å etablere en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgaver. Et siktemål er å legge til rette for at det kan etableres modeller for samarbeid som gjør det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Departementet vil i løpet av våren 2006 legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om nye regler for interkommunalt samarbeid, som kommer i tillegg til dagens bestemmelser i kommuneloven.
Kommunal- og regionaldepartementet og KS har laget en database med eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid (www.kommunesamarbeid.no). KS tok høsten 2005 initiativ til å gjennomføre en undersøkelse for å utvide grunnlaget for databasen. Dette skjedde gjennom en undersøkelse som blir gjennomført våren 2006, der omfanget av interkommunalt samarbeid i Norge blir kartlagt.
Fra 2004 ga Kommunal- og regionaldepartementet fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. I 2005 fordelte fylkesmannen om lag 130 mill. kroner på til sammen 469 utviklingsprosjekter. Om lag 55 av disse prosjektene var interkommunale samarbeidsprosjekter. Dette er en nedgang sett i forhold til 2004 da 61 pst. av prosjektene var interkommunale. Til sammen fikk interkommunale prosjekter støtte for 78 mill. kroner i 2005.
Komiteen registrerer at Stortinget enstemmig har vedtatt at endringer i kommunestrukturen skal skje frivillig og være basert på lokale beslutninger og vurderinger. Komiteen vil slå fast at kommunenes brede samfunnsansvar sikres gjennom å ta utgangspunkt i kommunenes grunnleggende legitimitet som politisk institusjon. Dette fordrer at en har tillit til at vurderingene om hvordan oppgavene best løses gjøres lokalt. Komiteen vil med interesse følge prosessene i kommuner som vurderer eller arbeider konkret med frivillig sammenslåing.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil understreke at arbeidet med forvaltningsreformen også må være basert på at en fortsatt skal kunne ivareta en finmasket kommunestruktur.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er fornuftig å avvikle ordningen med særskilte infrastrukturtiltak til kommuner som ønsker å slutte seg sammen, men er fornøyd med at de lovbestemte virkemidlene etter inndelingsloven videreføres.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at dagens kommuneinndeling ble fastsatt i en tid da befolkningen var mindre og transportmulighetene dårligere. Samtidig har fylkeskommunene mistet sin rolle, og dette forvaltningsnivået utgjør i dag en unødvendig belastning for landets skattebetalere. Disse medlemmer ønsker et nytt system med to forvaltningsnivåer, stat og kommune, der oppgavene til dagens fylker fordeles mellom de to resterende forvaltningsnivåene. Disse medlemmer slår fast at en tonivåmodell vil ha en rekke fordeler utover de åpenbare kostnadsbesparelsene, blant annet styrket lokaldemokrati, mer desentralisering etter nærhetsprinsippet og økt fleksibilitet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utvikle forslag hvor enkeltkommuner får overta rollen som regional utviklingsansvarlig, og dermed de virkemidler som tillegges fylkeskommunen knyttet til regional næringsutvikling."
Disse medlemmer viser til at statsminister Jens Stoltenberg uttalte på ordførerkonferansen til Kommunenes Sentralforbund (KS) våren 2006 følgende:
"For meg er det åpenbart at den kommunestrukturen som var riktig før, ikke nødvendigvis er riktig i fremtiden."
Dette er en uttalelse som også er i samsvar med kommunenes egen oppfatning av dagens kommunestruktur. Høsten 2003 satte daværende regjering i samarbeid med KS i gang prosjektet "Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling" og den sentrale koordineringsgruppen la frem sin sluttrapport for prosjektet høsten 2005. Regjeringen kommer i proposisjonen med sin vurdering og forslag til oppfølging av prosjektet. Disse medlemmer viser til at så å si alle kommuner deltok i prosjektet og om lag 10 000 kommunepolitikere deltok i debatten. En gjennomgang av kommunestyrevedtakene viser at bare 25 pst. av kommunene ser på dagens kommunestruktur som tilfredsstillende. På bakgrunnen av prosessen i kommunene oppsummerte den sentrale gruppen med følgende:
"Dagens kommunestruktur vil kunne svekke prinsippet om at kommunene skal være likeverdige (generalistkommuner), dersom kommunene skal ha et større ansvar for velferdspolitikken.
Et utstrakt og omfattende interkommunalt samarbeid kan løse mange utfordringer, men vil samtidig kunne bidra til å svekke lokaldemokrati og kommunenes handlekraft.
Frivillighetslinjen krever sterke insentiver dersom endring i kommunestruktur er ønskelig."
Disse medlemmer viser til at det er et sterkt samsvar mellom utvalgets konklusjoner og statsministerens synspunkter i talen til landets ordførere. Disse medlemmer er derfor overrasket over at Regjeringens oppfølging av utvalgets arbeid er at en ikke ser behov for egne tiltak for å stimulere til kommunesammenslåinger. Regjeringen har valgt å fjerne særskilte tilskudd til infrastrukturtiltak. Statsminister Jens Stoltenberg sa videre i sin tale at:
"Frivilligheten vil stå sterkere dersom lokale politikere i det minste viser vilje til å utrede sammenslåing".
Om lag 20 pst. ønsker det ifølge prosjektets oppsummering. Disse medlemmer mener at Regjeringen på den ene siden erkjenner utfordringene med dagens kommunestruktur, men svarer på utfordringen kun med å bruke pisk for å få kommunene til å slå seg sammen. Dette er i strid med anbefalingene fra den sentrale koordineringsgruppen. En slik politikk vil etter disse medlemmers syn føre til en svekkelse av kommunenes likeverdighet, svekke lokaldemokratiet og kommunenes handlekraft. Det hindrer Stortinget i å delegere nye og større oppgaver til kommunene og fører over tid til en sentralisering på nasjonalt og regionalt nivå.
På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:
"Stortinget ber Regjeringen følge opp samarbeidsprosjektet "Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling" med sterkere positive insentiver for å få til en ønskelig endring i kommunestrukturen, herunder særskilte tilskudd til infrastruktur."
Disse medlemmer viser til at det fra flere kommuner og lokalpolitikere er gitt uttrykk for frustrasjon over manglende interesse for lokale samarbeids- og sammenslåingsprosesser fra kommunal- og regionalministeren. Disse medlemmer vil spesielt vise til at Regjeringen valgte å trekke seg ut av det videre arbeidet med "konsernkommune"-forsøket i Møre og Romsdal.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at kommunesammenslåinger skal være frivillige. Fleksibiliteten i tonivåmodellen forutsetter differensiert stykkpris som legger til rette for at oppgavene kan løses på tvers av eksisterende og fremtidige kommunegrenser.
Disse medlemmer viser til at et godt lokaldemokrati som sikrer enkeltmenneskets rettigheter forutsetter at det er mulig å sikre kommunene nøytrale kompetente medarbeidere. Disse medlemmer påpeker at for små kommuner i enkelte tilfeller kan gå utover rettssikkerheten, både fordi en del kommuner preges av en konsensuskultur, og fordi det er vanskelig å rekruttere dyktige og nøytrale saksbehandlere med forståelse for viktigheten av taushetsplikt lokalt. Erfaringer viser også til at de kommunale kontrollutvalgene ofte heller ikke fungerer tilfredsstillende.
Disse medlemmer mener at dagens ordning hvor kommunale vedtak gang på gang overprøves av byråkrater hos fylkesmannen, på sikt må erstattes av en forvaltningsdomstol som kun vurderer lovligheten av kommunens vedtak, og at fylkesmannens innsigelsesrett og skjønn på kort sikt bør begrenses til legalitetskontroll. Disse medlemmer viser til at de vedtakene som overprøves av fylkesmannen oftest er knyttet til bruk av skjønn, og dette begrenser lokaldemokratiet. Disse medlemmer ønsker å overlate skjønnsutøvelse til de folkevalgte, og dermed gjenreise lokaldemokratiet i ordets rette forstand.
Komiteen merker seg at Regjeringen varsler en odelstingsproposisjon med forslag om nye regler for interkommunalt samarbeid. Det er positivt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre er skuffet over at lovforslag knyttet til den såkalte samkommunemodellen ikke vil bli fremmet i den varslede proposisjonen. Kommunesektoren trenger flere regulerte former for interkommunalt samarbeid enn dagens lov om interkommunalt samarbeid (IKS) og aksjeselskaper (AS). Ikke minst gjelder dette samarbeidsmodeller, som ivaretar en folkevalgt representasjon ved overføring av beslutningsmyndighet til samarbeidsorganer utenom kommunestyret.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er viktig at kommuner og regioner samarbeider om det som er nyttig å løse i fellesskap. Disse medlemmer vil styrke det interkommunale samarbeidet. På flere områder kan interkommunalt samarbeid medføre både bedre tjenester, mer robuste og interessante fagmiljøer og mer effektiv ressursbruk. Trolig kan flere kommuner ha nytte av å slå seg sammen, men disse medlemmer ønsker ikke tvungen sammenslåing av kommuner. Disse medlemmer ønsker at det interkommunale samarbeidet styrkes slik at man kan sikre bedre tjenester, mer robuste og interessante fagmiljøer og mer effektiv ressursbruk.
Disse medlemmer vil understreke at for kommuner med stor geografisk utstrekning og spredt bosetting eller perifer beliggenhet, kan det være lite å hente på sammenslåing med andre. Også slike kommuner med store smådriftsulemper må sikres økonomisk grunnlag for å gi befolkningen likeverdig tjenestetilbud.
Komiteens medlem fra Venstre viser til at samkommuner, sammen med dagens fylkeskommuner er et realistisk alternativ til store regioner som mellomnivå i Regjeringens varslede regionreform. Også i lys av denne debatten er det beklagelig at et alternativ utelates.