6. Fornying i kommunal sektor - kvalitetsutvikling og konsultasjonsordningen
Regjeringen vil løse de sentrale velferdsoppgavene gjennom fellesskapsløsninger. Regjeringen mener at sterk offentlig sektor og felles velferdsordninger er de viktigste virkemidlene for å nå målene om rettferdig fordeling og likeverdige levekår.
Det er viktig at det videre fornyingsarbeid i kommunesektoren tar utgangspunkt i at kommunene og fylkeskommunene har lang erfaring i endrings-, effektiviserings- og omstillingsarbeid. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har, og skal ha, primæransvaret for omstilling og fornying i sektoren. Fornyingsarbeidet framover må bygge på at kommunene er kunnskapsbedrifter, omstillingen må ta utgangspunkt i norske forhold og drives kontinuerlig. Politikerne, innbyggerne, brukerne og arbeidstakerne og deres organisasjoner må involveres, og det må legges et helhetlig perspektiv til grunn for arbeidet.
Kvalitetsutvikling og måling av kvalitet er sentralt i fornyingsarbeidet. Det er påbegynt et arbeid for å utvikle kvalitetsindikatorer med utgangspunkt i nøkkeltall som finnes i KOSTRA. SSB tar sikte på å publisere kvalitetsindikatorer første gang våren 2007.
I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, bidrar departementet til å støtte omstillings- og utviklingsarbeid gjennom enkeltprosjekter, blant annet Stifinnerprogrammet, resultatledelse, effektivitetsprosjektet i regi av Senter for økonomisk forskning ved Universitetet i Trondheim og bruk av prosjektskjønnet til fornying i regi av fylkesmannen. I tillegg initierer nå departementet satsingen "Smilende kommuner".
Gjennom et trepartssamarbeid sentralt mellom Kommunal- og regionaldepartementet, KS og de ansattes organisasjoner om utvalgte utviklingsprosjekter, skal det gis et vesentlig bidrag til det lokale arbeidet med å øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet - tuftet på en konstruktiv samhandling mellom innbygger/bruker, lokalpolitikerne og de ansatte, slik at kommunesektorens omdømme styrkes.
Regjeringen legger vekt på en god og åpen dialog mellom staten og kommunene. Fra og med arbeidet med statsbudsjettet for 2001 har det vært regelmessige konsultasjoner mellom staten ved Regjeringen og kommunesektoren ved KS om det kommunaløkonomiske opplegget. Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer.
Staten og KS er enige i at konsultasjonsordningen skal utvikles og gjøres mer forpliktende. Det er enighet om at utviklingsarbeidet skal gjennomføres i løpet av 2006, slik at arbeidet med kommuneopplegget i statsbudsjettet for 2008 kan skje innenfor rammene av en mer forpliktende konsultasjonsordning. Det legges opp til at de mest sentrale elementene i videreutviklingen av ordningen er bilaterale samarbeidsavtaler og kostnadsberegninger av reformer i kommunesektoren.
Blant annet har samarbeidsavtaler vært benyttet som et alternativ til andre, sterkere styringsvirkemidler, så som øremerking av tilskudd og lovregulering.
Komiteen vil påpeke at omstilling må bidra til best mulige velferdstjenester for innbyggerne. Målet med omstillingsarbeidet må derfor være å bruke minst mulig ressurser på administrasjon og mer på tjenester, velferd og utviklingsarbeid. Det er viktig å understreke at kravet til effektivisering ikke må gå på bekostning av kvaliteten på tilbudet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er tilfreds med at Regjeringen har høyt fokus på omstilling og effektivisering i kommunesektoren.
Flertallet vil videre vise til Soria Moria-erklæringen som slår fast at viktige felleskapsarenaer som helse, omsorg og utdanning skal løses av det offentlige, og at en vil arbeide imot kommersialisering av disse områdene. Flertallet vil understreke at de offentlige velferdsordningene våre er viktige for å sikre utjevning og fordeling. Flertallet mener at privatisering av det offentlige velferdstilbudet innebærer at det offentlige fraskriver seg ansvaret for at alle får like muligheter og samme trygghet. Markedets logikk og mekanismer er ikke egnet til å løse viktige oppgaver som utdanning, helse og omsorg innenfor et trygt og inkluderende fellesskap. Flertallet er derfor glad for at Regjeringen baserer sin politikk på å ikke legge til rette for privatisering og konkurranseutsetting av grunnleggende velferdstjenester.
Flertallet er videre glad for at Regjeringen tar nye initiativer til arbeidet med omstilling i kommunene. Dette gjelder både gjennom en mer forpliktende konsultasjonsordning og gjennom å innlede et trepartssamarbeid mellom departementet, KS og de ansattes organisasjoner, der målsettingen er økt effektivitet og bedre tjenester gjennom konstruktiv samhandling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at kommunesektoren har gjennomgått betydelige endringer de siste årene. Disse medlemmer er tilfredse med at kommunesektoren har møtt disse utfordringene med virkemidler som endret organisering, sterkere brukerfokus, mer målrettet arbeid med kvaliteten i tjenestene, mer bruk av konkurranse og sterkere vektlegging av måling på alle nivåer.
Disse medlemmer mener at det er grunn til å gi honnør til sektoren for et omfattende utviklingsarbeid. Samtidig er det viktig å understreke at moderniseringsarbeidet må fortsette å intensiveres, og at det er store forskjeller i hvor langt den enkelte kommune har kommet. Disse medlemmer mener at det er mange eksempler på kommuner som driver godt utviklingsarbeid. Disse medlemmer mener det blir en hovedutfordring framover å redusere forskjellen mellom de gode og de mindre gode kommunene.
Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av å støtte kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. Disse medlemmer vil peke på at i tillegg til å sørge for gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom bidro Samarbeidsregjeringen til å iverksette ulike prosjekter, blant annet videreutvikling av KOSTRA, kommunenettverk for fornyelse og effektivisering, Referansekommuneprosjektet, Stifinnerprogrammet og veiledning knyttet til ulike former for konkurranseutsetting. Disse medlemmer er også kjent med at det i tillegg ble gjennomført en rekke studier som gir nyttig kunnskap både for stat og kommuner i omstillingsarbeidet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre vil advare mot den såkalte "6-timersdagen", som i praksis betyr at produktiviteten pr. ansatt i offentlig sektor vil reduseres betydelig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er skuffet over at Regjeringen gjennom Soria Moria-erklæringen har stoppet opp mange av de positive prosessene Samarbeidsregjeringen iverksatte. Disse medlemmer mener det er uheldig at Regjeringen på en rekke områder har store betenkeligheter med konkurranseutsetting, og at brukermedvirkning og frie valg er klart nedprioriterte områder. Disse medlemmer kan ikke se at prosjektet "Smilende kommuner" på noen måte vil kompensere for alle de tiltak Regjeringen nå reverserer. Disse medlemmer etterlyser et større initiativ i forhold til Regjeringens fornyings- og moderniseringsarbeid.
Disse medlemmer viser til prosjektet "Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren". Prosjektet finansieres av Kommunal- og regionaldepartementet og utføres i samarbeid mellom Senter for økonomisk forskning AS (SØF) og Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF). Prosjektet ble startet opp høsten 2003 og avsluttes i 2006. Disse medlemmer viser til at det gjennom delrapporter har blitt offentliggjort analyser som indikerer at det er betydelige effektivitetsforskjeller mellom kommuner, både for den samlede kommunale tjenesteproduksjon, for grunnskolen og pleie- og omsorgssektoren separat. Et typisk resultat synes å være at de mest effektive kommunene er to til tre ganger så effektive som de minst effektive. Disse medlemmer vil påpeke at det er av stor interesse å undersøke hvorfor effektiviteten varierer kommunene imellom, hvilke virkemidler som benyttes og hvordan sammenhengen er mellom opplevd kvalitet og ressursinnsats. Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av at slike forskningsprosjekter også kommer innbyggerne til gode igjennom økt effektivitet og kvalitetsheving på tjenestetilbudet.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen redegjøre for konklusjon og fremdrift i prosjektet "Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren". Det bes videre om at det legges frem en sak hvor effektiviteten og effektivitetsutviklingen i kommunesektoren kartlegges, og at det foretas en gjennomgang av de virkemidlene som er benyttet for å oppnå høy effektivitet og god kvalitet i kommunesektoren."
Disse medlemmer viser til at Regjeringen fører en politikk som har som målsetting å redusere det offentliges bruk av private aktører for å gi innbyggerne gode skole- og velferdstilbud. Konsekvensene av denne politikken er allerede synlig. Det er i ferd med å etablere seg et klart todelt velferdssamfunn. De innbyggerne som har god råd har muligheter til å betale for private hjemmetjenester, på tross av at disse er pålagt tjenestemoms, private sykehus opplever en klar vekst i henvendelser fra personer som vil betale seg ut av den offentlige helsekøen, og det selges flere private helseforsikringer. Disse medlemmer mener at denne utviklingen er uheldig og vil over tid svekke befolkningens tiltro til det offentlige velferdssystemet. Etter disse medlemmers syn bør det offentlige finansiere de grunnleggende velferdstilbudene, mens brukerne bør kunne velge om de ønsker å bruke offentlige eller private tilbydere. Dermed blir ikke valgfriheten og forbrukermakten begrenset til de få med god privat økonomi. Disse medlemmer ønsker et velferdssamfunn som gir muligheter for alle.
Disse medlemmer viser til undersøkelser referert til i St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004 punkt 6.5 som viser til at flere sektorer kan effektiviseres med gevinster på 10 til 26 pst. dersom alle tjenesteleverandører var like effektive som den beste på sitt område. En annen gjennomgang indikerte et effektiviseringspotensial på 20 pst. Slike prosesser tar tid, så effekten kommer derfor ikke første året. Disse medlemmer viser til at effektivisering ikke bare betyr at kostnadene reduseres, men også at man samtidig får bedre tjenester for pengene. Dette er særlig knyttet til konkurranseutsetting som gjør at man bruker privat sektors effektivitet og innovasjonsevne til å tilby gode konkurransedyktige tjenester av høy kvalitet. Disse medlemmer vil videre vise til at studier fra blant andre OECD, Sandbekk-utvalgets innstilling (NOU 2000:19), SNF og ECON understreker at konkurranseutsetting gir flere veldokumenterte effekter:
– Utløser kostnadsmessige gevinster.
– Tvinger frem en tydeliggjøring/synliggjøring av kvalitet.
– Tvinger frem profesjonalisering av offentlige bestillinger og kjøp av tjenester.
– Kan ha en smitteeffekt på andre offentlige virksomheter.
Disse medlemmer ønsker å få frem at en rekke rapporter og analyser har avdekket et stort effektiviseringspotensial innen offentlig sektor.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune vil bidra til effektivisering, særlig når dette kombineres med stykkpris som legger til rette for konkurranse og innovasjon. SSBs analyse "Inntektselastisiteter for kommunale tjenester" (2006) viser klart og tydelig at nasjonalt prioriterte velferdstjenester som utdanning, pleie og omsorg, sosialhjelp og barnevern nedprioriteres når kommunene får økte frie inntekter. Dette hadde ikke skjedd med stykkprisfinansiering.
Disse medlemmer viser til at en klar avgrensning av hva som er offentlige og private oppgaver sannsynligvis vil avdekke et langt større effektiviseringspotensial. Effektivisering dreier seg ikke om å bare gjøre oppgavene på en optimal måte, men også om å gjøre de riktige oppgavene. En stor del av skattepengene går i dag til offentlige tjenester som de færreste vil oppfatte som primære offentlige velferdsoppgaver.
Disse medlemmer påpeker at innkreving av skatter og avgifter er svært kostbart. En analyse fra KPMG Law (2005) viste for eksempel at Norge kunne ha spart 330 mill. kroner i året, herav 100 mill. kroner i det offentlige, bare ved å endre ordningen knyttet til beregning og betaling av merverdiavgift på importerte varer. Det eneste som skulle til var å erstatte dagens ordning med et system der importmerverdiavgiften beregnes og fradragsføres i samme omsetningsoppgave, tilsvarende ordningen som brukes for import av tjenester. Nøkkelen til denne potensielle innsparingen var at 93 pst. av all vareimport i 2004 innebar inn- og utbetalinger av avgift uten at staten mottok noen inntekter. Disse medlemmer viser til at det er mange avgifter som er mer kompliserte enn merverdiavgift ved import/eksport, og at kostnadene ved inndriving av skatter og avgifter i Norge er betydelige. Dette gir et stort potensial for forenkling og effektivisering.