1.1 Innledning

Stortinget vedtok i 1998 en plan for utstyrsinvesteringer i sykehus (utstyrsplanen) for perioden 1998-2002. Utstyrsplanen innebar en ekstraordinær satsing på IT og medisinsk-teknisk utstyr for å bedre utstyrssituasjonen ved alle norske sykehus. Den økonomiske totalrammen for utstyrsplanen var 5,3 mrd. kroner. I de fire første årene, det vil si fra og med 1998 til og med 2001, var sykehusene eid av fylkeskommunene. I det siste året av utstyrsplanen, 2002, hadde staten overtatt eieransvaret for sykehusene.

Det medisinsk-tekniske utstyret i sykehusene er av avgjørende betydning for å nå sentrale helsepolitiske mål om større kapasitet, bedre kvalitet og bedre effektivitet i pasientbehandlingen. Mangel på utstyr og foreldet utstyr kan bidra til å begrense sykehusenes behandlingskapasitet og derved legge begrensninger på avviklingen av ventelister. Det berører også pasientsikkerheten.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse om de prioriteringer som Stortinget la til grunn for utstyrsplanen, er fulgt, og om rutinene for planlegging av investeringer og opplæring i bruk av medisinsk-teknisk utstyr er i samsvar med de krav som bør stilles.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Riksrevisjonens undersøkelse bygger på analyse av stortingsdokumenter, styringsdokumenter til og fra de regionale helseforetakene og dokumenter fra foretakene om planer og rutiner for det medisinsk-tekniske utstyret. Undersøkelsen bygger videre på analyse av data innhentet i en egen spørreundersøkelse og intervjuer med representanter for Sosial- og helsedirektoratet, Helsetilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg er det innhentet opplysninger fra de regionale helseforetakene i brev, og det er avholdt et møte med Helse- og omsorgsdepartementet.

Spørreskjemaet ble sendt til samtlige 63 offentlige, somatiske sykehus. Ikke alle sykehusene har kunnet rapportere egne data, men har levert data på foretaksnivå.

Det totale utvalget er derfor på 55 enheter. I tillegg er det flere sykehus/foretak som for enkelte spørsmål ikke hadde den etterspurte informasjonen, eller den har vært lite tilgjengelig slik at det har tatt lang tid å framskaffe den.

1.2.1 Utstyrssituasjonen i sykehusene

Det framgår av undersøkelsen at 17 av de 55 sykehusene/foretakene har gitt en oversikt over årlige investeringer under utstyrsplanen og framtidig investeringsbehov for årene 2005 til 2008. Det har ikke vært mulig å få en oversikt over totale investeringer i medisinsk-teknisk utstyr. De 17 sykehusene som har gitt en oversikt, står imidlertid for omtrent halvparten av volumet av spesialisthelsetjenester målt etter SAMDATAs oversikt over samlede driftsutgifter i 2003. Undersøkelsen viser at disse sykehusene samlet investerte 465 mill. kroner årlig under utstyrsplanen. De samme sykehusene mener at gjennomsnittlig årlig kapitalbehov for perioden 2005-2008 ligger 254 mill. kroner høyere enn det som årlig ble stilt til disposisjon gjennom utstyrsplanen. For alle sykehusene utgjør årlig kapitalbehov for de samme årene i overkant av 1,5 mrd. kroner.

Det framgår videre av undersøkelsen at gjennomsnittsalderen for alle grupper medisinsk-teknisk utstyr var åtte år i 1997, og at den fortsatt var på samme nivå ved utgangen av 2003, det vil si etter at utstyrsplanen var gjennomført. Dette er basert på opplysninger fra 23 sykehus, og disse står for over 60 pst. av samlet volum målt ut fra driftsutgiftene i 2003.

1.2.2 Planlegging av investeringer i medisinsk-teknisk utstyr

Undersøkelsen av planleggingsrutinene for investeringer i medisinsk-teknisk utstyr viser at foretakene i region Vest har de mest komplette rutinene. Foretakene i denne regionen har i større grad oversikt over historiske data for investeringene, redegjørelser for hva som skal oppnås med en investering, analyser av inntekter og kostnader knyttet til investeringen, risikoanalyser og skriftlige beslutningsgrunnlag. Risikoanalyser er viktige for å hindre at det oppstår store negative konsekvenser hvis de forutsetningene som investeringsanalysene bygger på, svikter.

Undersøkelsen viser videre at region Nord har flere svakheter i sine rutiner, og her har ingen foretak skriftlige rutiner, strategiske planer, beslutningsgrunnlag eller standardformularer for planleggingsprosessen. Dette kan ha medvirket til at halvparten av foretakene i regionen ikke fulgte investeringsplanen i 2003, siden over 70 pst. av investeringene gikk til utstyr som ikke var prioritert i planen. Det framgår videre at det også i region Midt-Norge er enkelte svakheter. Ingen foretak i denne regionen foretar risikoanalyser eller benytter et standardformular som beslutningsgrunnlag for investeringer. Slike standardformular bidrar til å sikre dokumentasjon rundt beslutningsprosessen, forenkler arbeidet for de involverte og gjør det mulig å foreta valg mellom alternativer ut fra like forutsetninger.

Heller ikke i region Øst foretas det risikoanalyser. Manglene som er omtalt for henholdsvis region Nord, region Midt-Norge og region Øst gjelder for alle foretakene i den aktuelle regionen. I region Sør og region Vest er det ingen slike gjennomgående mangler.

1.2.3 Rutiner for opplæring i bruk av medisinsk-teknisk utstyr

Undersøkelsen viser at opplæringen er preget av manglende systematikk og dokumentasjon. Det framkommer videre at det er stor variasjon, fra meget gode rutiner til fravær av rutiner. Forskjellene internt i sykehusene synes å være like store som forskjellene mellom sykehusene. Det er også store variasjoner innenfor den enkelte region. En sammenligning regionene imellom viser at foretakene i region Sør har de mest fullstendige opplæringsrutinene. I de øvrige regionene er rutinene på dette området ufullstendige, dette gjelder særlig for foretakene i region Vest og region Nord.

Både sykehusene, Helsetilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har gitt uttrykk for at kvaliteten på opplæringsrutinene for leger er langt dårligere enn for sykepleierne. Det samme gjelder for annet helsepersonell. Det er også store forskjeller når det gjelder hvilken tilknytning personellet har til sykehuset.

1.3 Helse- og omsorgsdepartementets kommentarer

Helse- og omsorgsdepartementet konkluderer med at rapporten beskriver funn som antyder at helseforetakenes investeringer i medisinsk-teknisk utstyr (MTU) kunne vært bedre planlagt. Departementet vil sørge for at de regionale helseforetakene tar et fastere styringsgrep overfor sine underliggende helseforetak på området. Departementet ser alvorlig på at undersøkelsen indikerer svikt rundt opplæringsrutiner, og vil gjennomføre tiltak som sikrer betryggende rutiner knyttet til de krav som er gitt på området.

Departementet mener at rapporten burde lagt mer vekt på å få fram den usikkerhet som ligger i at rapporten i hovedsak bygger på en spørreundersøkelse. Det burde derfor vært gitt en bredere vurdering av nøyaktighet og pålitelighet i spørreundersøkelsen, blant annet om de sykehus som har svart på spørsmålene, er representative for hele populasjonen.

Departementet viser til at utstyrsplanen ble vedtatt ved Stortingets behandling våren 1998, og at det er skjedd mye knyttet til styring og finansiering av investeringer i MTU etter den tid. Det presiseres at de regionale helsefortakene som eiere av helseforetakene har en klar rolle overfor sine "underliggende" helseforetak. Om sin egen rolle anfører departementet at det styrer spesialisthelsetjenesten ved å utarbeide lover, forskrifter og andre overordnede politiske vedtak og ved å sette krav og vilkår knyttet til tildeling av midler. Det understrekes at årlig kapital til investering i MTU ikke vurderes på bakgrunn av den verdsetting av realkapitalen som ble foretatt høsten 2001. Det påpekes at rapporten ikke har foretatt noen vurderinger knyttet til hensiktsmessigheten av den utstyrsparken som finnes ved landets sykehus.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens undersøkelse bygger på mange datakilder og Riksrevisjonen mener derfor at den gir et dekkende og representativt bilde av situasjonen knyttet til medisinsk-teknisk utstyr i sykehusene. Dersom det finnes svakheter i dataene, skyldes det at sykehusene og helseforetakene hadde dårlig oversikt på et område hvor informasjonen burde ha vært lett tilgjengelig. Det er etablert systemer som kunne gitt gode styringsdata, men sykehusene har i svært liten grad nyttiggjort seg disse. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om sykehusenes ledelse utnytter de eksisterende systemene i tilstrekkelig grad til å sikre styring og oppfølging av utstyrsinvesteringene.

Utstyrsplanen hadde som målsetting å sørge for en fornyelse av utstyrsparken generelt og for fire prioriterte grupper spesielt. Riksrevisjonen konstaterer at gjennomføringen av utstyrsplanen ikke fullt ut har resultert i de forventede forbedringer i utstyrssituasjonen. Med unntak av region Vest har ikke gjennomsnittsalderen samlet sett gått ned. På bakgrunn av dette stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om sentrale målsettinger i utstyrsplanen er nådd.

17 av 55 sykehus/helseforetak har oversikt over framtidig kapitalbehov knyttet til medisinsk-teknisk utstyr. En slik oversikt sammen med en plan for utskifting av utstyret er etter Riksrevisjonens vurdering av stor betydning. Den er blant annet en nødvendig forutsetning for å kunne fordele investeringsmidlene mest mulig optimalt blant sykehusene og bidra til riktige prioriteringer internt i sykehusene. Når mange foretak i tillegg har mangelfulle planleggingsrutiner, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om det er mulig å foreta de riktige prioriteringene og legge til rette for en best mulig ressursutnyttelse av investeringene i medisinsk-teknisk utstyr.

Undersøkelsen viser at det generelt er store mangler ved opplæringsrutinene knyttet til medisinsk-teknisk utstyr. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om sykehusene kan sies å ha en tilfredsstillende kvalitetssikring av opplæring og bruk av medisinsk-teknisk utstyr. Riksrevisjonen vil også peke på betydningen for pasientsikkerheten ettersom konsekvensene ved feil bruk kan bli store.

Departementet etterlyser en vurdering av hensiktsmessigheten av eksisterende utstyrspark i landets sykehus. En slik vurdering må etter Riksrevisjonens oppfatning skje på regionalt nivå, eventuelt også av nasjonale myndigheter, som ledd i en strategisk planlegging hvor blant annet funksjonsfordeling mellom sykehusene vil stå sentralt.

1.5 Helse- og omsorgsdepartementets svar

"(…)

Departementet opplyste i sitt brev av 27.09.05 at det ikke er gitt særskilte retningslinjer som kun gjelder investeringer i MTU. Det ble lagt vekt på at departementet i de gitte styringssignaler på investeringsområdet, har lagt til grunn at de regionale helseforetakene må utvikle systemer og rutiner som reflekterer betydningen av og risikoen ved investeringer.

(…)

Bemerkninger til Riksrevisjonens Dokument 3:X

Det uttales i Kap 4 RIKSREVISJONENS BE-MERKNINGER, at gjennomsnittalderen for MTU investeringer, med unntak av region Vest, samlet sett ikke har gått ned. På denne bakgrunn stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om sentrale målsettinger i utstyrsplanene er nådd. Til punktet om beregninger av gjennomsnittsalder viser departementet til tidligere bemerkninger knyttet til både validitet og svarpst. på spørreskjemaundersøkelsen og til merknadene til den metode som Riksrevisjonen har lagt til grunn for beregning av gjennomsnittsalder. En metode som ikke tar hensyn til og avveier kostnadselementet i utstyrskjøpet, og som innebærer at ved innkjøp av mange enheter av en type utstyr som koster lite pr. enhet, vil dette forbedre gjennomsnittsalderen mer, enn om samme sum penger ble benyttet til å kjøpe en dyr ustyrsenhet. Det ble fra vår side uttalt at når en samtidig vet at den teknologiske utviklingen går i retning av stadig mer kostnadskrevende utstyr kunne konklusjonene tatt mer hensyn til dette, og med fordel vært mindre bastante. Til disse bemerkninger har Riksrevisjonen i rapporten uttalt at det antas at teknologisk utvikling ikke vil påvirke disse dataene for en så kort periode som 6 år. Departementet vil her understreke at i perioden 1998-2003 har det vært en utstrakt grad av teknologisk utvikling, og en ser samtidig at sykehus i langt større grad benytter seg av kostnadskrevende utstyr i ordinær drift.

(…)"

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Utstyrsplanen som ble vedtatt av Stortinget i 1998, hadde som målsetting å sørge for en fornyelse av den medisinsk-tekniske utstyrsparken i landets sykehus generelt, og for fire prioriterte utstyrsgrupper spesielt. Undersøkelsen viser at ingen av de prioriterte utstyrsgruppene fikk gjennomsnittsalderen redusert i perioden 1997-2003. Det er kun helseregion Vest som opplyser at gjennomsnittsalderen har gått ned, både for hver av de fire prioriterte gruppene og samlet. Etter Riksrevisjonens oversikt er det ikke noe som tyder på at det er innkjøpt relativt sett billigere utstyr i helseregion Vest sammenliknet med landet for øvrig. Riksrevisjonen mener på denne bakgrunn at sentrale målsettinger i utstyrsplanen ikke er nådd med de konsekvensene som det må antas å ha både for effektiviteten i sykehusdriften og bruken av personellressurser i sykehusene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil sørge for at de regionale helseforetakene tar et fastere styringsgrep overfor sine underliggende helseforetak slik at investeringer til medisinsk-teknisk utstyr blir bedre planlagt i framtiden.

Undersøkelsen viser at det generelt er vesentlige mangler ved opplæringsrutinene knyttet til medisinsk-teknisk utstyr, noe som kan ha stor betydning for spesielt pasientsikkerheten. For eksempel føres det i liten grad kontroll med at nødvendig opplæring er gjennomført, eller at den enkelte har nødvendig kompetanse for den tjenesten som skal gis. Riksrevisjonen konstaterer at også departementet ser alvorlig på dette forholdet og vil iverksette nødvendige tiltak som sikrer mer betryggende rutiner knyttet til de krav som er gitt på området.

Undersøkelsen bygger på mange datakilder. Selv om det er enkelte opplysninger som bygger på informasjon fra under halvparten av landets sykehus, fastholder Riksrevisjonen at rapporten samlet sett antas å gi et dekkende bilde av situasjonen knyttet til medisinsk-teknisk utstyr i sykehusene.