1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Oppsummering av undersøkelsen
- 1.3 Departementenes kommentarer
- 1.4 Riksrevisjonens bemerkninger
- 1.5 Departementenes svar
- 1.6 Riksrevisjonens uttalelse
Lov av 17. juni 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner mv. (gjeldsordningsloven) har til formål å gi personer med alvorlige gjeldsproblemer mulighet til å få kontroll over egen økonomi. Loven legger forholdene til rette for at skyldnere med økonomiske problemer etter søknad om gjeldsforhandling kan oppnå gjeldsordning, enten ved avtale med fordringshaverne (frivillig gjeldsordning) eller ved hjelp av tingretten (tvungen gjeldsordning). Loven skal sikre at skyldneren innfrir sine forpliktelser så langt det er mulig. Samtidig skal skyldneren ha et minimum å leve for, og de resterende midlene skal fordeles ordnet mellom fordringshaverne.I avtalen som inngås mellom partene skal det komme fram om gjelden skal falle bort helt eller delvis, enten umiddelbart eller etter utløpet av gjeldsordningsperioden.
Barne- og familiedepartementet forvalter gjeldsordningsloven og har ansvaret for utarbeidelse av informasjonen om loven. Gjennomføringen av loven er lagt til det enkelte namsmannskontor i kommunene.
Namsmannsfunksjonen som er det utøvende ledd for denne typen saker er organisert forskjellig. I de fleste kommuner er det lensmannen som er namsmann. Fram til 2006 er namsmannsfunksjonen i distrikter uten lensmann enten lagt til en namsmannsavdeling på tingrettsnivå eller er kommunale namsmenn (underfogder).
Riksrevisjonen gjennomførte i 1996 en undersøkelse om forvaltningen av gjeldsordningsloven.Formålet med undersøkelsen var blant annet å undersøke om saksbehandlingstiden for søknader om gjeldsordning var innenfor de lovbestemte fristene, og fristen som var satt av departementet for behandling av gjeldsordningssaker. Videre var det et formål å vurdere om eventuell lang saksbehandlingstid kunne være forårsaket av manglende oppfølgning fra sentrale myndigheter.
Undersøkelsen avdekket at det i enkelte saker gikk lang tid før søknader om gjeldsordning ble avslått eller fremmet for namsretten, og at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i den forberedende fasen varierte mellom namsmennene. Resultatene fra undersøkelsen tydet på at Justisdepartementets forvaltning av gjeldsordningsloven kunne forbedres. Det viste seg også at namsmennene hadde ulik praksis når det gjaldt råd og veiledning til søker, søknadsregistrering og oppfølgning av inngåtte gjeldsordninger.
Riksrevisjonen følger opp alle saker som oversendes Stortinget i dokument 3-serien tre år etter at dokumentet blir behandlet i Stortinget. Stortinget blir orientert om resultatet fra oppfølgningen i Dokument nr. 3:1 for det aktuelle året. Dersom Riksrevisjonen mener at det kan stilles spørsmål ved den oppfølgningen departementet har gjort, kan det gjennomføres en ny undersøkelse.
Stortinget er tidligere orientert om departementets oppfølgning av Dokument nr. 3:13 (1996-1997), i Dokument nr. 3:1 (2000-2001) og i Dokument nr. 3:1 (2002-2003). Riksrevisjonen konstaterte at det opp til 2003 var gjennomført enkelte tiltak på området, men at det fortsatt ikke forelå statistikk over saksbehandlingstiden eller dokumentasjon som viste om saksbehandlingen var ensartet. På dette grunnlaget vurderte Riksrevisjonen å gjennomføre en ny undersøkelse om forvaltningen av gjeldsordningsloven. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger, jf. Innst. S. nr. 97 (2002-2003).
Formålet med den nye undersøkelsen som er gjennomført i 2004, har vært å vurdere om namsmyndighetene behandler gjeldsordningssakene innenfor de tidsfrister som framgår av lov og internt regelverk, og om det rapporteres i henhold til dette. Følgende forhold som kan ha betydning for saksbehandlingstiden er også vurdert:
– søknadsregistrering
– oppfølgning av inngåtte gjeldsordningssaker
– om etablert praksis er ensartet når det gjelder forhold som råd og veiledning til søker
Følgende problemstillinger er lagt til grunn for undersøkelsen:
1. Hvor lang er saksbehandlingstiden ved namsmyndighetene?
2. I hvilken grad er saksbehandlingstiden innenfor gjeldende lovgivning og departementets målsetting? Er det variasjon i saksbehandlingstiden ved de ulike kontorene?
3. Har saksbehandlingstiden ved det enkelte kontor endret seg fra Riksrevisjonens forrige undersøkelse og hva er eventuelt årsakene til dette?
4. Hvilke forhold har hatt betydning for saksbehandlingstiden?
5. I hvor stor grad er saksbehandlingspraksisen ved de ulike kontorer ensartet når det gjelder råd og veiledning til søker, søknadsregistrering og oppfølgning av inngåtte gjeldsordningssaker?
6. Får Politidirektoratet, Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet, ut fra gjeldende forvaltning av gjeldsordningssaker, tilstrekkelige rapporter om saksbehandlingstiden for gjeldsordningssaker?
Undersøkelsen bygger på en gjennomgang av 170 gjeldsordningssaker ved 14 namsmannskontorer. Formålet med saksgjennomgangen har vært å beregne saksbehandlingstiden fra søknad registreres hos namsmannskontorene til endelig avgjørelse foreligger. I tillegg er det gjennomført intervjuer med namsmennene, Politidirektoratet, Domstoladministrasjonen, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet. Datamaterialet dekker perioden 2003 til 2005.
Etter gjeldsordningsloven § 2-1 første ledd skal søknad om gjeldsforhandling framsettes for namsmannskontoret på stedet der skyldner bor. Søknaden behandles ved det namsmannskontoret skyldneren sogner til.
Justisdepartementet har satt som mål at den forberedende saksbehandlingen hos namsmannen skal skje innen 90 dager. Målet har vært uendret fra forrige undersøkelse. Politidirektoratet har i disponeringsskrivene til politidistriktene stilt som krav at søknadene skal være opplyst, slik at gjeldsforhandlinger kan åpnes eller oversendes retten innen 90 dager. Domstoladministrasjonen stiller det samme kravet i disponeringsskrivet til tingrettene og byfogdene. Justisdepartementet har tidligere informert Stortinget om målet som er satt for gjennomsnittlig saksbehandlingstid.
Denne undersøkelsen viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de søknadene der det åpnes forhandlinger er 147 dager. Dette er en reduksjon på 29 dager fra forrige undersøkelse. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de søknadene som får avslag, er ifølge undersøkelsen 202 dager. Dette er en reduksjon fra forrige undersøkelse på 73 dager.
Undersøkelsen viser imidlertid at 8 av 14 namsmannskontorer overskrider fristen på 90 dager. Av de gjennomgåtte sakene blir 49 pst. åpnet eller avslått innenfor denne fristen. Dette viser at saksbehandlingstiden for gjeldsordningssaker fortsatt er lang.
Den forrige undersøkelsen ble gjennomført på et tidspunkt der søknadstilgangen var på det historisk høyeste. Det har vært en nedgang i antall saker, men det kan stilles spørsmål ved om reduksjonen i saksbehandlingstid har vist en tilfredsstillende utvikling.
Ved åpning av gjeldsforhandlinger skal namsmannskontorene sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst og forberedt slik at gjeldsforhandlingene kan gjennomføres innenfor lovens tidsramme.
Undersøkelsen som ble gjennomført i 1996, viste at det kunne være vanskelig å gjennomføre forhandlingene innenfor lovens tidsramme. Det ble pekt på at dette førte til at flere forhandlinger ble overført til namsretten for å få en tvungen gjeldsordning.
I 2003 ble de lovbestemte fristene forlenget til fire måneder for gjennomføring av frivillig gjeldsordning, jf. gjeldsordningsloven § 2-7. Perioden for tvungen gjeldsforhandling ble forlenget med to måneder jf. lovens § 5-1. Denne undersøkelsen viser at namsmannskontorene i stor grad holder seg innenfor de endrede lovbestemte fristene.
Et sentralt funn i undersøkelsen er at namsmannskontorene prioriterer de lovbestemte fristene og i liten grad har oppmerksomhet på den forberedende delen av saksbehandlingen. Dette kan være uheldig fordi søkeren etter åpning har bedre rettsvern i forhold til kreditorene.
Gode rutiner for saksbehandling og effektiv kvalitetssikring er viktig for å sikre en riktig og lik behandling av søknadene. Denne undersøkelsen viser at 10 av 14 namsmannskontorer ikke har skriftlige saksbehandlingsrutiner for behandling av gjeldsordningssaker. Videre har 12 av kontorene ingen form for kvalitetssikring av saksbehandlingen som er utført. Ved sju kontorer er det kun én saksbehandler som arbeider med, og har kunnskap om, gjeldsordningssaker. Dette gjør disse kontorene spesielt sårbare.
Namsmannskontorene skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst og at søkeren får nødvendig veiledning.Undersøkelsen viser at det fortsatt er ulik praksis og at det stilles forskjellige krav til hvilken dokumentasjon søker må framskaffe.
Barne- og familiedepartementet er ansvarlig for informasjonsmateriale om gjeldsordningen. Alle namsmannskontorene som er besøkt i forbindelse med undersøkelsen, mener at den sentralt utformede informasjonen om gjeldsordningsloven er utilstrekkelig og utdatert. Enkelte kontorer har derfor utarbeidet eget informasjonsmateriale. Departementet opplyser i intervju at det er opprettet en nettside med informasjon om gjeldsordningen. Undersøkelsen viser at denne informasjonen ikke er oppdatert. Det kan derfor stilles spørsmål om Barne- og familiedepartementet har ivaretatt sitt informasjonsansvar for gjeldsordningsloven.
Søknadsskjemaet for gjeldsordning er komplisert og kan være en barriere for å søke om gjeldsordning dersom det samtidig ikke gis utstrakt informasjon og veiledning til søker. Gjeldsordningssøkernes informasjonsbehov er forskjellig, og det er derfor viktig at det settes av tid til muntlig informasjon.
Saksområdet for gjeldsordningssaker er komplisert, og det foreligger ingen formelle krav til saksbehandlernes kompetanse. Kompleksiteten i saksfeltet forutsetter inngående kjennskap både til lovverk, økonomi og evne til å behandle personer i en sårbar livssituasjon. Det kan derfor stilles spørsmål om det for framtiden bør defineres krav til kompetanse på disse områdene.
Kompetansebakgrunnen til saksbehandlerne varierer og medfører risiko for ulik behandling av sakene. Undersøkelsen viser at saksbehandlerne gjennomgående mener at kurstilbud og annen opplæring er mangelfull. Opplæringen som blir gitt ved de enkelte kontorene varierer også. Kompetansesentrene skal bistå med opplæring, men benyttes i varierende grad av saksbehandlerne.
Kravene til mål- og resultatstyring framgår av bevilgningsreglementet §§ 2 og 13 og økonomireglementet for staten av 26. januar 1996. I § 3 er Stortingets forutsetninger videreført i form av at det skal formuleres resultatkrav og foretas resultatrapportering. Av økonomireglementet § 3.4 framgår det at hver virksomhet skal utarbeide plan (årsplan/virksomhetsplan) og rapportere i henholdt til fastsatte mål.
Undersøkelsen viser at namsmennenes saksbehandlingsverktøy (Namsak) fremdeles ikke kan levere statistikk med opplysninger om saksbehandlingstider. Dette har ført til mangelfull rapportering og at det er vanskelig å rapportere i forhold til rapporteringskravene som er satt. Departementet opplyser at det legges opp til en planmessig innføring av det nye saksbehandlingssystemet (SIAN) høsten 2005, med første produksjonsstart 1. november 2005. Alle saker som kommer inn etter 1. januar 2006 vil bli registrert i SIAN.
På bakgrunn av Dokument nr. 3:13 (1996-1997) kan det stilles spørsmål ved at Justisdepartementet ikke på en bedre måte har fulgt opp rapportering av saksbehandlingstiden, eller i større grad har prioritert å utvikle et nytt rapporteringssystem.
Justisdepartementet har i brev av 30. september 2005 blant annet uttalt at Politidirektoratet må ha særlig oppmerksomhet på sentrale målsettinger vedrørende saksbehandlingstid i styringsdialogen med politidistriktene og namsmannskontorene. En av årsakene til at et nytt saksbehandlingssystem ikke tidligere er prioritert, er ifølge Justisdepartementet usikkerheten i forhold til den organisatoriske plasseringen av oppgavene. Departementet stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten ved å bruke midler på å forbedre det eksisterende saksbehandlingssystemet Namsak som trolig vil bli utfaset i løpet av kort tid. Justisdepartementet er også usikker på hvilken konsekvens ny funksjonalitet ville få for Namsak.
Barne- og familiedepartementet opplyser i brev av 22. september 2005 at departementets nettsider er langt mer innholdsrike enn det som beskrives under dette punkt.
Departementet framhever at det har vært opptatt av at namsmenn og andre brukere skal ha fullgod og oppdatert informasjon om gjeldsordningsloven. Det er derfor opprettet en såkalt "Gjeldsordningsbase". Denne basen oppdateres fortløpende og inneholder et omfattende rettskildemateriale om gjeldsordningsloven, som lovtekst, forskrifter, lovforarbeider, rundskriv, og rettspraksis fra Høyesterett og lagmannsretten. Nettsidene inneholder i tillegg brosjyren "Gjeldsproblemer?". Siste versjon av søknadsskjema for gjeldsordningsloven med veiledning, seneste rundskriv om livsoppholdssatser (juli 2005), og ajourført statistikk over utviklingen i saksmengden er også lagt på nettsidene. Departementet er av den oppfatning at faktabladet og den meget omfattende informasjonen på nettsidene, i rimelig utstrekning dekker informasjonsbehovet om gjeldsordningsloven. Barne- og familiedepartementet oppgir at årsaken til at brosjyren "Gjeldsproblemer?" ikke har vært oppdatert siden 1997, er at brosjyren er svært generell og at behovet for justeringer derfor har vært lite. Departementet vil imidlertid foreta en ny gjennomgang av brosjyren med det første.
Forøvrig opplyser departementet at Forbrukerrådets faktablad, som er utarbeidet i samarbeid med departementet, har vært oppdatert en rekke ganger siden 1993, senest i 2005. Barne- og familiedepartementet mener det derfor er beklagelig dersom enkelte lensmannskontorer fremdeles benytter 1993-versjonen.
Riksrevisjonen registrerer at Justisdepartementet i styringsdialogen med Politidirektoratet vil ha styrket oppmerksomhet på saksbehandlingstiden i gjeldsordningssaker, og har merket seg at Justisdepartementet vil ha et nytt saksbehandlingssystem ferdig implementert i 2006.
Gjeldsordningens lov- og regelverk er omfattende og det er viktig at informasjonen er forståelig og tilgjengelig for alle brukere. Riksrevisjonen ser det som positivt at Gjeldsordningsbasen nå er oppdatert.
Saken har vært forelagt Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet.
Det fremgår av Justisdepartementets svarbrev til Riksrevisjonen av 30. november 2005:
" …
Justisdepartementet har ingen kommentarer til Riksrevisjonens bemerkninger. De sivile gjøremålene i politi- og lensmannsetaten, herunder også gjeldsordningssakene, har stor oppmerksomhet ifm endringene i den sivile rettspleie på grunnplanet som iverksettes fra 01.01.06."
Det fremgår av Barne- og familiedepartementets svarbrev av 6. desember 2005 til Riksrevisjonen at departementet ikke har kommentarer til Riksrevisjonens merknader.
Etter Riksrevisjonens undersøkelse i 1996 ble det registrert en nedgang i antall gjeldsordningssaker. Utviklingen etter 2002 viser igjen en økende tendens. Saksbehandlingstiden er redusert fra forrige undersøkelse, men overskrider fortsatt de frister som er satt. Riksrevisjonen peker på at manglende rutiner, utilstrekkelig informasjon og variert kompetanse fortsatt påvirker saksbehandlingstiden. Riksrevisjonen understreker betydningen av at saksområdet nå gis prioritet, og har merket seg at gjeldsordningssakene vil få stor oppmerksomhet i forbindelse med endringene i den sivile rettspleie som iverksettes fra 1. januar 2006.